10月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）。該文就規(guī)范地方政府舉債融資體系、控制和化解地方債問題上提出了較為明確的政策框架。

在規(guī)范地方政府融資機(jī)制方面，43號文明確將采取疏堵結(jié)合的方法。該文件一方面“開前門”，賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限；另一方面“關(guān)后門”，規(guī)定政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，并剝離融資平臺公司政府融資職能。文件強(qiáng)調(diào)對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，中央對地方債務(wù)實(shí)行不救助原則。

這些舉措的實(shí)施有助于抑制地方政府過度借貸的行為，也有助于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。但是，如果徹底關(guān)閉融資平臺等預(yù)算外融資渠道，同時財(cái)政政策不做相應(yīng)的調(diào)整，中國有可能會面臨一個中國版的財(cái)政懸崖問題。

財(cái)政懸崖指的是政府財(cái)政支出的驟然減少而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)活動陷入萎縮和經(jīng)濟(jì)增長率下滑的現(xiàn)象。2012年，當(dāng)時的美聯(lián)儲主席伯南克警告2012年末美國減稅優(yōu)惠措施到期，同時美國國會啟動減赤機(jī)制，會導(dǎo)致政府財(cái)政支出猛然緊縮，影響美國金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐。

首先看一下中國最近幾年的財(cái)政赤字狀況，中央財(cái)政預(yù)算赤字在最近三年一直穩(wěn)定在GDP的2%左右，但是，通過地方債的形式地方政府預(yù)算外的赤字規(guī)模驚人。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，地方政府性債務(wù)余額在2010年底為10.7萬億元，至2013年6月末上升到17.9萬億元。也就是說，地方政府債務(wù)年均增速在25%以上，每年地方政府以隱性債務(wù)形成的赤字約占GDP 的6%-7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中央財(cái)政的預(yù)算赤字。

按43號文精神，新的機(jī)制下地方政府債務(wù)規(guī)模將進(jìn)入中央政府赤字預(yù)算。目前市場預(yù)計(jì)地方政府債的規(guī)模將由2014年的4000億元上調(diào)為2015年的1萬億元左右。但從中央財(cái)政預(yù)算赤字規(guī)模而言，即使在出臺大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激的2009年，預(yù)算內(nèi)赤字也僅為GDP的3%。如果取消地方政府預(yù)算外舉債渠道，同時中央預(yù)算赤字仍然堅(jiān)守3%的上限，那么中國將可能面臨財(cái)政懸崖問題。

一個可能的解決方案是大幅提高政府赤字預(yù)算規(guī)模，如將赤字預(yù)算規(guī)模升至GDP的5%-6%左右。筆者認(rèn)為這一赤字水平可減緩對經(jīng)濟(jì)的短期沖擊，同時也不會導(dǎo)致政府債務(wù)問題的惡化。

這里涉及的一個問題是，一個國家合理財(cái)政赤字水平的上限取決于政府債務(wù)的水平和經(jīng)濟(jì)的增長速度。經(jīng)濟(jì)增長速度越高，對赤字的容忍度也越高。比如，假設(shè)一個國家的政府債務(wù)水平為GDP的60%，名義GDP增速為5%，那么每年3%的赤字水平可以使政府債務(wù)水平穩(wěn)定在60%的水平。而如果其名義GDP增速為10%，同樣使政府債務(wù)水平穩(wěn)定在60%左右，每年的赤字規(guī)模可以達(dá)到GDP的6%。

以這個角度看，中國的財(cái)政預(yù)算赤字一直偏于保守，低于3%的赤字規(guī)模在中國高增長的環(huán)境下遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上是積極的財(cái)政政策。這在某種程度上迫使地方政府不得不從預(yù)算外通過種種方式進(jìn)行融資，或迫使央行貨幣政策在某些領(lǐng)域被迫擔(dān)當(dāng)財(cái)政政策的角色。在新的預(yù)算體制下，財(cái)政政策應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，其預(yù)算（包含地方政府債的規(guī)模）應(yīng)該更好地反映實(shí)際赤字規(guī)模。

應(yīng)該特別指出的是，提高赤字的規(guī)模，相對應(yīng)的并不一定是政府投資的增加。提高預(yù)算赤字規(guī)?？梢杂脕碇С謨蓚€領(lǐng)域，一是降低企業(yè)的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，通過稅收政策鼓勵企業(yè)在研發(fā)和創(chuàng)新方面的投入；二是建立和完善社會保障體系，間接鼓勵居民消費(fèi)。

除了調(diào)整赤字預(yù)算規(guī)模之外，另一個可以考慮的方案是推動PPP等社會資本合作的模式支持城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。但這一方案也面臨問題，PPP是否能夠取代目前的以政府公共投資為主導(dǎo)的模式，從短期看不宜過分樂觀。首先，公共投資項(xiàng)目周期長、回報低、外部性大，如何吸引社會資本投資是個大問題。其次，目前企業(yè)部門整體債務(wù)水平較高，未必有足夠的資金來接盤。

需要警惕的風(fēng)險是，在防范財(cái)政懸崖的幌子下對43號文的執(zhí)行大打折扣，在實(shí)際中仍然允許地方政府以預(yù)算外的其他融資渠道進(jìn)行舉債。事實(shí)上，43號文出臺不久，國內(nèi)媒體曾報道財(cái)政部擬定的關(guān)于地方政府性債務(wù)清理處置辦法的一個意見稿，其中提出自2016年1月1日起只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券形式舉借政府債務(wù)。意味深長的是，財(cái)政部10月23日公布的正式通知（351號文）中只提及地方政府存量債務(wù)的清理甄別問題，關(guān)于政府舉債模式的2016年大限卻不在其列。

作者為摩根大通中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家