2014年12月9日晨，樂(lè)清市委書(shū)記林曉峰帶隊(duì)趕到北京，為《浙江省樂(lè)清市農(nóng)村宅基地管理制度改革試驗(yàn)方案》獲得中央部委首肯，做最后陳詞。

當(dāng)天下午，林曉峰趕到農(nóng)業(yè)部;次日上午，向國(guó)土部匯報(bào)。樂(lè)清市農(nóng)辦副主任蔡永固表示，樂(lè)清成為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)“有希望”，但還要走程序。

13個(gè)月前的十八屆三中全會(huì)《決定》中，關(guān)于“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重、穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的表述，點(diǎn)燃了這個(gè)溫州經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)縣的熱情。因應(yīng)龐大的市場(chǎng)需求，當(dāng)?shù)爻梢?guī)模的農(nóng)房入市，已有31年之久。

與大城市城郊的小產(chǎn)權(quán)房不同，樂(lè)清的農(nóng)房入市，從一開(kāi)始就以“城中村”的方式展開(kāi)。時(shí)至今日，樂(lè)清城區(qū)國(guó)有土地少、集體土地多，兩種產(chǎn)權(quán)的土地呈“插花”之勢(shì)，難辨雌雄。

由于房地不可分離，農(nóng)房入市，等同于農(nóng)地進(jìn)入城市土地供應(yīng)市場(chǎng)，無(wú)疑打破了現(xiàn)有城市政府壟斷城市土地供應(yīng)的格局。改革開(kāi)放之初，農(nóng)地和城市土地在使用權(quán)限方面并沒(méi)有特別嚴(yán)格的界限。只是1998年之后，隨著多項(xiàng)限制性法律法規(guī)的出臺(tái)，農(nóng)地入市在實(shí)操層面，逐步陷入非法狀態(tài)。最初，是農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)受限;繼而，城市戶口居民被禁止購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房;到了2008年，農(nóng)戶之間的農(nóng)房買(mǎi)賣，甚至不許“跨出村莊”。越來(lái)越嚴(yán)格的界限，使得農(nóng)地入市愈發(fā)艱難。

給農(nóng)地入市這一“合情合理卻不合法”的行為，戴上一頂合法的安全帽，成為樂(lè)清政府官員的共識(shí)。

12月2日，在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱深改組）第七次會(huì)議上，審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，減少征地、準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是方案主線，而作為農(nóng)村集體建設(shè)用地一部分的宅基地入市，仍然未見(jiàn)明顯突破，只是“鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)”。

在深改組七次會(huì)議審議之后，國(guó)土部將前述征地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革三項(xiàng)方案合一，并在12月中旬獲得最高層首肯。據(jù)悉，每個(gè)省都將有一個(gè)縣入圍試點(diǎn)名單，但名單“尚未確定”。

隨著中央農(nóng)村工作會(huì)議在12月下旬的落幕，樂(lè)清能否入圍“國(guó)家級(jí)試點(diǎn)”，也即將見(jiàn)分曉。

聚光燈下

只做不說(shuō)30年的樂(lè)清農(nóng)房買(mǎi)賣，在最近一年間，突然進(jìn)入了媒體、中央政府和學(xué)界的視野。

事件源于2013年溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的一個(gè)信息公開(kāi)。8月的最后一個(gè)周末，溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心將當(dāng)?shù)亍掇r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》掛上網(wǎng)站?！稌盒修k法》中，農(nóng)房在縣域內(nèi)跨村交易的新政策，盡管仍然局限于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶，但因?yàn)橥黄屏宿r(nóng)房不得跨村交易的住建部部門(mén)規(guī)章，所以交易中心選擇了低調(diào)的方式：文件制定者并不想引起更多的關(guān)注。

孰料，當(dāng)?shù)孛襟w一則“溫州農(nóng)房十一之后可上市交易”的消息，讓地方的“土政策”浮上了水面。

為了不公開(kāi)突破政策紅線，當(dāng)?shù)刂缓霉_(kāi)做出回應(yīng)，溫州并未放開(kāi)農(nóng)房跨村交易，但仍然強(qiáng)調(diào)了農(nóng)房抵押是被允許的。2012年8月，溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)曾出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)民金融體制改革的若干意見(jiàn)》，當(dāng)時(shí)就突破了農(nóng)房不得抵押的過(guò)時(shí)法律條文。

《財(cái)經(jīng)》記者在樂(lè)清市多處地點(diǎn)看到農(nóng)業(yè)銀行（601288.SH）的宅基地抵押廣告。樂(lè)清市晨沐廣場(chǎng)樂(lè)怡大廈底商三樓外墻上，一則農(nóng)業(yè)銀行的大幅廣告牌上寫(xiě)著：個(gè)人集體土地（含宅基地）房產(chǎn)抵押貸款。當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)、政府部門(mén)的多位人士證實(shí)，一旦抵押人生意失敗，就意味著農(nóng)房“跨出了村莊”。

任何關(guān)于農(nóng)村土地的探索，在三中全會(huì)后都深受各界關(guān)注，新華社《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。國(guó)務(wù)院副總理汪洋做出批示，要求中央相關(guān)部門(mén)深入了解情況。2013年12月3日至6日，中農(nóng)辦會(huì)同國(guó)土部、住建部、央行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)組成聯(lián)合調(diào)研組，對(duì)樂(lè)清農(nóng)房交易狀況進(jìn)行了實(shí)地考察，并于2014年初形成報(bào)告，直送汪洋。

報(bào)告建議，加快改革和完善宅基地制度，通過(guò)試點(diǎn)探索相關(guān)政策。

在那之后，樂(lè)清的大膽突破，并未受到懲戒。一位參與實(shí)地考察的中央部委人士稱，這意味著上層對(duì)于樂(lè)清實(shí)驗(yàn)的一種默許。

受到“默許”鼓舞的樂(lè)清市政府，在2014年8月完成了申請(qǐng)宅基地管理制度改革國(guó)家級(jí)試點(diǎn)方案的報(bào)告，并獲得浙江省委、省政府的肯定。報(bào)告稱，在堅(jiān)持住有所居的前提下，探索建立與戶籍制度改革及農(nóng)民住房、抵押、轉(zhuǎn)讓相適應(yīng)的宅基地使用權(quán)管理制度，允許農(nóng)房及宅基地在一定條件下、一定范圍內(nèi)處置、變現(xiàn)，拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收渠道。

除了官商兩界，學(xué)界的加入也讓樂(lè)清的“先行先試”愈發(fā)受人矚目。

2014年4月，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁到樂(lè)清“微服私訪”，并在夏天出版的《城鄉(xiāng)中國(guó)》一書(shū)中，專門(mén)就樂(lè)清調(diào)研寫(xiě)出一篇“農(nóng)房入市早就發(fā)生了”的文章，并在出書(shū)前后，圍繞農(nóng)地入市這一核心命題，與另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生展開(kāi)論戰(zhàn)，受到廣泛關(guān)注。

華生認(rèn)為，“在今天西方發(fā)達(dá)國(guó)家，土地的開(kāi)發(fā)使用是公權(quán)力而不是私權(quán)利”，“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”，并一再批評(píng)小產(chǎn)權(quán)房非法;而周其仁的觀點(diǎn)恰好相反，“斷不可以把‘正當(dāng)受限的自由’，隨便宣布為‘不自由’”。周其仁指出，農(nóng)地入市符合憲法規(guī)定。

廣泛關(guān)注的人群中，包括了其他地方政府的官員。一時(shí)間，赴樂(lè)清學(xué)習(xí)者眾。樂(lè)清市某商業(yè)銀行的高管透露，最近一年，他參加的經(jīng)驗(yàn)介紹會(huì)已經(jīng)超過(guò)20場(chǎng)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，為緩解用地緊張的掣肘，近期向中央相關(guān)部門(mén)斡旋的地方政府不在個(gè)位數(shù)?！笆聦?shí)上，農(nóng)房農(nóng)地入市不僅是在樂(lè)清早就發(fā)生了，”周其仁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“全國(guó)各地都有?！?/p>

城市化推手

1983年，現(xiàn)任樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)東岙村村長(zhǎng)鄭良格14歲，還在上初中。

從那一年的假期開(kāi)始，他跟隨父親，去江西、湖南等地跑供銷。父親談生意，他跟著學(xué)。一時(shí)間，樂(lè)清十萬(wàn)供銷大軍的觸角，觸及全國(guó)。

同樣在1983年，中央一號(hào)文件“允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城”的政策，給溫州人松了綁，其中尤以樂(lè)清人為多。樂(lè)清素有“七山二水一分田”的說(shuō)法。樂(lè)清市政府資料顯示，當(dāng)?shù)?012年的戶籍人口為126萬(wàn)，人均耕地僅有0.3畝。而鄭良格所在的柳市鎮(zhèn)，人均耕地更少，僅有“二分九”。

食不果腹的樂(lè)清人，紛紛把自己名下的耕地，轉(zhuǎn)包給親屬，自己則開(kāi)始闖蕩江湖。通常情況是，兄弟數(shù)人，留下一人務(wù)農(nóng)，其他人自謀生路。

自謀生路的樣板，是柳市鎮(zhèn)上園村村民、正泰集團(tuán)董事長(zhǎng)南存輝。2014年10月30日，溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“老大”、資產(chǎn)規(guī)模超300億元的正泰集團(tuán)30年慶在溫州舉行，溫州市委書(shū)記、市長(zhǎng)均親臨致辭，對(duì)正泰集團(tuán)給溫州經(jīng)濟(jì)做出的貢獻(xiàn)大加贊揚(yáng)。

南存輝的發(fā)小、柳市鎮(zhèn)上園村支書(shū)胡成云向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，南存輝創(chuàng)業(yè)之初，唯一可以投入的資金，就是自己農(nóng)房的變現(xiàn)所得。農(nóng)房買(mǎi)賣在上世紀(jì)80年代初即漸成風(fēng)氣。80年代中期，104國(guó)道擴(kuò)建。距離104國(guó)道最近的上園村和前街村，伴隨著農(nóng)房交易的活躍、農(nóng)房的不斷集中，也逐步成為柳市鎮(zhèn)的中心。

其中，上園村還是柳市的經(jīng)濟(jì)中心。南存輝創(chuàng)建的正泰集團(tuán)和另一位上園村村民胡成中創(chuàng)建的德力西集團(tuán)，逐漸發(fā)展為中國(guó)低壓電器行業(yè)的龍頭企業(yè)。整個(gè)柳市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，亦開(kāi)始圍繞低壓電器的配套而展開(kāi)，家庭作坊式的低壓電器配套工廠不計(jì)其數(shù)，進(jìn)一步推動(dòng)了柳市農(nóng)房交易市場(chǎng)的繁榮。

隨著樂(lè)清經(jīng)濟(jì)的繁榮，外來(lái)人口不斷涌入。時(shí)至今日，前述中央部門(mén)聯(lián)合調(diào)研報(bào)告顯示，當(dāng)?shù)赝鈦?lái)人口已超50萬(wàn)。

周其仁表示，在工業(yè)化、城市化提供新機(jī)會(huì)的條件下，開(kāi)啟了“人往高處走”的大門(mén)，“在城里擺個(gè)大碗茶，收入都勝過(guò)務(wù)農(nóng)”。

由于農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、出租收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收益，級(jí)差地租不斷擴(kuò)大，上園村支書(shū)胡成云回憶，應(yīng)村民要求，1983年-1996年，上園村歷經(jīng)三輪蓋房潮，至1996年，全村土地業(yè)已全部分光到戶。

一棟棟拔地而起又緊密相連的樓房，將農(nóng)區(qū)化作了市區(qū)。有著全國(guó)十佳小康村名頭的上園村村志顯示，改革開(kāi)放前，104國(guó)道兩側(cè)的上園村，尚是一片農(nóng)田，經(jīng)過(guò)了1983年-1996年13年的建設(shè)之后，作為柳市鎮(zhèn)的中心，上園村已然全無(wú)農(nóng)村面貌。

樂(lè)清市雁蕩山鎮(zhèn)人、1984年-1990年間擔(dān)任樂(lè)清縣委書(shū)記（1993年升格為縣級(jí)市）、后來(lái)?yè)?dān)任過(guò)住建部副部長(zhǎng)的仇保興回憶，上世紀(jì)80年代初，樂(lè)清城區(qū)還只有樂(lè)成鎮(zhèn)“那么一點(diǎn)地方”，到了后來(lái)，不單樂(lè)成鎮(zhèn)城區(qū)范圍在擴(kuò)大，樂(lè)成兩側(cè)10余公里外的柳市和虹橋兩鎮(zhèn)，也隨著工商業(yè)的發(fā)展，逐漸從農(nóng)業(yè)區(qū)變成了城區(qū)的模樣。

城區(qū)的特征之一，是底商的繁榮。1999年，上園村一間42平方米的底商，可以賣到160萬(wàn)元人民幣，幾乎是4萬(wàn)元/平方米，年租金接近5萬(wàn)元。

和北方人少地多的部分平原地區(qū)宅基地動(dòng)輒半畝、疊加半畝院落不同，柳市的宅基地面積，平均下來(lái)只有45平方米，多層的單間式住宅（每層45平方米）一度是農(nóng)房主體（多個(gè)單間式住宅緊密相連為一棟樓房），底商的收益是原住民最為看重之處。

彼時(shí)，尚無(wú)一條法律法規(guī)禁止農(nóng)房跨村交易，亦無(wú)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的規(guī)定。毗鄰104國(guó)道、商業(yè)價(jià)值更大的農(nóng)房，吸引了不少城鎮(zhèn)居民，其中有一些政府官員。

盡管法律法規(guī)尚未禁止“城里人下鄉(xiāng)”，但政府已經(jīng)開(kāi)始約束公務(wù)員。仇保興回憶，在他擔(dān)任樂(lè)清縣委書(shū)記期間，一些公務(wù)員購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房后重建，地龍非常結(jié)實(shí)，政府派員用炸藥包方才將地龍炸毀，“‘雙開(kāi)’了十幾個(gè)人”。

政府公務(wù)行為與公務(wù)員私人行為的貓捉老鼠游戲，后來(lái)又持續(xù)了多輪，但不足以阻擋農(nóng)房交易的活躍。一直到1998年，除了對(duì)公務(wù)員的約束，農(nóng)房的自由買(mǎi)賣幾乎沒(méi)有受到限制。1986年，當(dāng)時(shí)的樂(lè)清縣房地產(chǎn)管理處開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)房登記。樂(lè)清市住建局產(chǎn)權(quán)科科長(zhǎng)何偉表示，當(dāng)時(shí)如果不登記農(nóng)房，樂(lè)清的房屋登記就幾乎無(wú)事可做。

這期間，樂(lè)清的房屋登記，包含了農(nóng)房買(mǎi)賣后的登記。樂(lè)清市國(guó)土局地籍科科長(zhǎng)戴建業(yè)證實(shí)，不少城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)房，在土地使用權(quán)登記之時(shí)，由于級(jí)差地租并不明顯，權(quán)屬被登記為國(guó)有用地（樂(lè)清土地管理局1987年設(shè)立）。這意味著，全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)有、集體二元土地市場(chǎng)的扭曲格局，在樂(lè)清最初的城市化進(jìn)程中，幾乎不存在。目前，樂(lè)清總戶數(shù)為38萬(wàn)戶，農(nóng)戶約33萬(wàn)戶。樂(lè)清市農(nóng)辦副主任蔡永固估計(jì)，農(nóng)房實(shí)際交易量約為3萬(wàn)宗。

扭曲的“二元”

伴隨著級(jí)差地租的上升和土地財(cái)政的興起，作為利益中人的城市政府不再對(duì)農(nóng)房交易等閑視之。

1998年二度修訂的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?/p>

1999年5月6日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二條中明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>

這兩項(xiàng)法律法規(guī)，和1995年的《擔(dān)保法》一道，給農(nóng)房交易套上了數(shù)道緊箍咒?！稉?dān)保法》明文規(guī)定：宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》則重申，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?/p>

數(shù)道緊箍咒意味著，由于房地不可分離，限制了集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，自然也就限制了農(nóng)房交易。如果按照這一強(qiáng)化二元土地市場(chǎng)的精神來(lái)執(zhí)行，買(mǎi)方為城市戶口居民的農(nóng)房交易，就會(huì)胎死腹中。

在這之后，盡管樂(lè)清農(nóng)房的跨村交易仍然活躍，但交易主體已被限制在農(nóng)戶之間。也就是說(shuō)，農(nóng)房入市過(guò)程中所產(chǎn)生的、務(wù)農(nóng)收益與商業(yè)收益之間巨大的級(jí)差地租，有所縮水。

周其仁表示，禁止、限制農(nóng)地農(nóng)房入市的規(guī)定日趨“完善”的原因，在于政府嘗到了壟斷賣地之甜頭，再也舍不得讓農(nóng)民集體也來(lái)分一杯羹。

“二元”管制之后，難題接踵而至。

溫州市中級(jí)人民法院執(zhí)行庭的法官們發(fā)現(xiàn)，在“執(zhí)行難”的老問(wèn)題中，多出了農(nóng)房買(mǎi)賣、抵押糾紛這一項(xiàng)，數(shù)年之內(nèi)，難以執(zhí)行的案件不斷累積。用當(dāng)時(shí)分管執(zhí)行的溫州市中級(jí)法院副院長(zhǎng)于偉的話來(lái)說(shuō)，這是“執(zhí)行難”當(dāng)中的難題。道理很簡(jiǎn)單，有了國(guó)務(wù)院幾紙文件和《擔(dān)保法》的背書(shū)，賣方（通常為原住民）或抵押方可以隨時(shí)反悔。

于偉開(kāi)始進(jìn)行深入研究。他發(fā)現(xiàn)，農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在最初的政策和更高層級(jí)的法律規(guī)定之中，并未受限。

在法律法規(guī)缺少、政策主導(dǎo)一切的年代，1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（即人民公社六十條）中規(guī)定：人民公社社員享有買(mǎi)賣或者租賃房屋的權(quán)利。1963年8月20日，最高法出臺(tái)《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)（修正稿）》規(guī)定，宅基地上的附著物，永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買(mǎi)賣房屋或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房主，宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。

而《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地（即一戶一宅）。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。于偉表示：“把‘不予批準(zhǔn)’反推回去，是不是在說(shuō)，農(nóng)房可以買(mǎi)賣和出租呢？”

而周其仁的研究顯示，1988年憲法修正案的土地準(zhǔn)則，是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，而不是“惟有城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)才可合法轉(zhuǎn)讓”。既然中華人民共和國(guó)只有國(guó)有土地和集體土地這兩種土地所有權(quán)，那么國(guó)有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，集體土地的使用權(quán)當(dāng)然也可轉(zhuǎn)讓。主張“同地同權(quán)”，根據(jù)就是1988年的憲法修正案。

周其仁表示，憲法理應(yīng)貫徹到所有其他法律法規(guī)之中。1988年底，首度修訂的《土地管理法》明確，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)（都）可以依法轉(zhuǎn)讓”。1990年，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái)，但是，涉及9億農(nóng)民的集體土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，卻再也沒(méi)有一個(gè)具體辦法出臺(tái)。

待到1998年《土地管理法》二度修訂之時(shí)，對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的限制，在周其仁看來(lái)，則有違憲之嫌。

實(shí)踐當(dāng)中，解決法律的沖突卻需要實(shí)實(shí)在在的智慧。曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)樂(lè)清法院院長(zhǎng)的于偉開(kāi)始著手推動(dòng)這一難題的解決。經(jīng)過(guò)多輪商議、協(xié)調(diào)，2005年4月5日，樂(lè)清市人民法院和國(guó)土資源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于土地行政案件執(zhí)行及司法協(xié)助等問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》，紀(jì)要規(guī)定：農(nóng)村村民住宅涉及集體土地使用權(quán)，該房屋被法院拍賣（變賣）后，應(yīng)本著房產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的原則，如權(quán)利受讓人是本市戶籍的農(nóng)村村民，國(guó)土資源局可給予辦理集體土地使用權(quán)變更手續(xù)。

于偉表示，這其中遵循的兩條原則為：“地隨房走，遵守契約”。房屋出讓時(shí)，因?yàn)榉康夭豢煞指?，等于出讓了宅基地使用?quán);同時(shí)，買(mǎi)賣雙方最初達(dá)成的契約，是解決這類糾紛所應(yīng)遵循的第一原則。也就是說(shuō)，落子無(wú)悔。

2007年，于偉將這兩條原則推廣到了溫州全市?？h域范圍內(nèi)，農(nóng)房的跨村交易，國(guó)土部門(mén)和住建部門(mén)均予以放行。

然而，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房且發(fā)生糾紛的城市戶口居民卻不在兩級(jí)法院、政府部門(mén)低調(diào)到“只做不說(shuō)”的“聯(lián)合紀(jì)要”的保護(hù)范圍之內(nèi)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者多方了解，1999年之后，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房的城市戶口居民自保的途徑有三：一、選擇有契約精神的農(nóng)村居民交易。溫州人素以契約精神聞名。以柳市鎮(zhèn)為例，158個(gè)村之中，僅有兩個(gè)非中心地區(qū)村的村民毀約較多;二、尋找可靠的農(nóng)戶代為過(guò)戶;三、適度索賠。

柳市房產(chǎn)中介協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉安勝透露，交易糾紛雙方索賠與賠付的原則大體如下：假如你購(gòu)買(mǎi)了一套50萬(wàn)元的房產(chǎn)，3年后升值為100萬(wàn)元，而賣方反悔。賣方會(huì)主動(dòng)提出，在收回房產(chǎn)的同時(shí)，補(bǔ)償給買(mǎi)方18萬(wàn)元（50萬(wàn)元買(mǎi)房款如果以月利一分的標(biāo)準(zhǔn)放貸，每年收益6萬(wàn)元，3年為18萬(wàn)元）。買(mǎi)方則會(huì)以房產(chǎn)已在我手為條件，要求賣方抬高價(jià)碼，通常雙方會(huì)在一個(gè)中間價(jià)成交。在溫州這個(gè)講究信用的地方，“糾紛并不算多”，劉安勝表示，“即使發(fā)生了糾紛，多半也會(huì)私了?！?/p>

風(fēng)險(xiǎn)處置

4萬(wàn)億政策施行期間，全國(guó)房?jī)r(jià)飛漲，亦是樂(lè)清農(nóng)房交易最為活躍的時(shí)期。據(jù)柳市地產(chǎn)中介協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉安勝回憶，彼時(shí)，在地產(chǎn)中介集中的安平路上，全是“炒指標(biāo)”的人。

所謂“指標(biāo)”，是指當(dāng)?shù)卣饔棉r(nóng)地之后，將農(nóng)地面積的10%返還給村集體自行開(kāi)發(fā)的建房指標(biāo)。也就是說(shuō)，政府返還了級(jí)差地租收益的10%。通常，這一塊收益，遠(yuǎn)高于《土地管理法》中農(nóng)民所能獲得的“年務(wù)農(nóng)收入30倍”的補(bǔ)償。

原住民在獲得類似于原始股的建房指標(biāo)之后，即可“上市銷售”。最火爆之時(shí)，一個(gè)農(nóng)戶的蓋房“指標(biāo)”，被炒到164萬(wàn)元，“通常是今天‘指標(biāo)’賣100萬(wàn)元，第二天就賣110萬(wàn)元”。隨著2011年溫州金融風(fēng)波的爆發(fā)，溫州房?jī)r(jià)頓挫，“指標(biāo)”價(jià)格驟跌為零，最后接盤(pán)的“溫州炒房團(tuán)”血本無(wú)歸。

除了個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)也不斷遭遇政策風(fēng)險(xiǎn)。前述中央多部門(mén)聯(lián)合調(diào)研組報(bào)告顯示，2004年國(guó)發(fā)28號(hào)文件發(fā)布后，樂(lè)清暫停了農(nóng)房抵押和轉(zhuǎn)讓，但當(dāng)時(shí)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)民住房抵押貸款余額已經(jīng)高達(dá)數(shù)十億元，且不斷有新的農(nóng)戶抵押貸款申請(qǐng)。

面對(duì)危局，2005年4月，前述樂(lè)清多部門(mén)聯(lián)合紀(jì)要為金融機(jī)構(gòu)解了圍。

早在1998年，樂(lè)清市農(nóng)信社（現(xiàn)為樂(lè)清市農(nóng)商行）即開(kāi)展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。盡管與1995年的擔(dān)保法規(guī)定相悖，但樂(lè)清市農(nóng)商行一位負(fù)責(zé)人表示，兩個(gè)因素促使該行下定了進(jìn)軍農(nóng)房抵押貸款市場(chǎng)的決心：一、涉農(nóng)貸款額度非常小，且農(nóng)民缺少具備法律意義的抵押物，唯一可抵押的不動(dòng)產(chǎn)就是農(nóng)房，“有抵押的貸款，總比信用貸款風(fēng)險(xiǎn)小”;二、市場(chǎng)存在強(qiáng)大的需求。

在溫州、樂(lè)清兩級(jí)法院和國(guó)土、住建部門(mén)的保駕護(hù)航之下，樂(lè)清市相關(guān)金融機(jī)構(gòu)有驚無(wú)險(xiǎn)地跨過(guò)了2004年的第一個(gè)險(xiǎn)灘，兩級(jí)法院和于偉副院長(zhǎng)也被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人譽(yù)為“功德無(wú)量”。

到2007年底，樂(lè)清金融機(jī)構(gòu)的“個(gè)人集體土地（含宅基地）房產(chǎn)抵押貸款”規(guī)模逼近50億元，其中，樂(lè)清市農(nóng)商行的農(nóng)房抵押貸款規(guī)模就超過(guò)20億元，達(dá)到歷史頂點(diǎn)。在這之后，由于貸款者資產(chǎn)多元化，農(nóng)房抵押貸款的比重逐漸下降。

然而，一場(chǎng)更大的風(fēng)暴隨之襲來(lái)。2008年3月，住建部出臺(tái)《房屋登記辦法》，其中規(guī)定：“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！?/p>

這意味著，農(nóng)房不得跨村交易。路越行越窄。

《房屋登記辦法》掛網(wǎng)的當(dāng)晚，分管農(nóng)房抵押貸款的樂(lè)清某商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人的感受，“就跟炸了鍋一樣”。他和領(lǐng)導(dǎo)連夜報(bào)告樂(lè)清分管金融的副市長(zhǎng)，請(qǐng)求市長(zhǎng)從中斡旋。

六年半之后接受采訪時(shí)，這位負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者算了一筆賬：當(dāng)時(shí)樂(lè)清全市貸款總規(guī)模不過(guò)500億元出頭，農(nóng)房貸款50億元，接近總規(guī)模的十分之一。如果這部分貸款爛尾，再加上擔(dān)保的連鎖損失，不啻于一場(chǎng)地方性的金融地震。

樂(lè)清市住建局提供的“樂(lè)清市農(nóng)房所有權(quán)、抵押權(quán)登記統(tǒng)計(jì)表”顯示，2008年，農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓件數(shù)和建筑面積，都驟降為零。

急切間，時(shí)任樂(lè)清市長(zhǎng)對(duì)住建局局長(zhǎng)施壓：“出了事，上面責(zé)怪下來(lái)，我頂著！你給辦理登記！”

同一時(shí)期，在官場(chǎng)感受到壓力的，還有溫州市政法委。該委負(fù)責(zé)人聽(tīng)說(shuō)同省的紹興在處理農(nóng)房轉(zhuǎn)讓方面頗有心得，遂組團(tuán)前往紹興學(xué)習(xí)考察，于偉隨行。孰料到了紹興，當(dāng)?shù)卣ㄎ?fù)責(zé)人稱，我們學(xué)習(xí)的，就是樂(lè)清乃至溫州的經(jīng)驗(yàn)！

市場(chǎng)的需求、現(xiàn)實(shí)的壓力和兄弟城市的肯定，堅(jiān)定了溫州、樂(lè)清兩級(jí)政府繼續(xù)以“土政策”順應(yīng)民意的決心。溫州市政府再次選擇了“會(huì)議紀(jì)要”這一方式，只做不說(shuō)，以解決農(nóng)民融資難為理由，選擇甌海區(qū)、龍灣區(qū)試點(diǎn)農(nóng)房抵押，并準(zhǔn)許其他縣（市）區(qū)自行制定試點(diǎn)方案。

市場(chǎng)前沿的樂(lè)清趁勢(shì)跟進(jìn)。該市市委（2009）二號(hào)文件規(guī)定：債務(wù)人無(wú)力償還時(shí)，允許法院處置抵押的農(nóng)房，相關(guān)部門(mén)要配合辦證工作。當(dāng)年的四號(hào)文件又進(jìn)一步規(guī)定：對(duì)持有集體土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在市（縣）域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓。

至此，樂(lè)清成功杯葛了《住房登記辦法》的不當(dāng)管制。當(dāng)年，樂(lè)清農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓登記件數(shù)回升為206件，建筑面積達(dá)3.2萬(wàn)平方米。

風(fēng)波之后，長(zhǎng)期奉行只做不說(shuō)的樂(lè)清和溫州兩級(jí)政府官員，卻愈發(fā)擔(dān)心新的風(fēng)險(xiǎn)。樂(lè)清市農(nóng)辦副主任蔡永固稱，現(xiàn)行的二元土地政策，等于卡住了樂(lè)清發(fā)展的咽喉，“改革是好事，可我們不能總讓政府官員冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)做事”。

舊患新愁

相對(duì)于官員的“烏紗帽風(fēng)險(xiǎn)”，樂(lè)清農(nóng)地入市的“舊患新愁”，更為難解。

《土地管理法》規(guī)定，宅基地?zé)o償劃撥，農(nóng)戶一戶一宅。但在全國(guó)范圍內(nèi)，該規(guī)定形同虛設(shè)。盡管在樂(lè)清經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的柳市鎮(zhèn)，原住民一戶多宅的狀況，給原住民帶來(lái)了巨大的商業(yè)收益，如今上園村一處42平方米的底商，單價(jià)已達(dá)8萬(wàn)元/平方米，每年出租收益超過(guò)10萬(wàn)元;但是，這一讓原住民富裕起來(lái)的局面，已難再現(xiàn)。

蔡永固總結(jié)了一戶多宅的成因：一、審批時(shí)過(guò)于粗放。申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)聲明，該戶住宅有多個(gè)共有人，落戶登記之時(shí)通常減少為自己或夫妻二人，給其他親屬繼續(xù)申請(qǐng)留下了空間。二、政策性拆遷。“比如104國(guó)道擴(kuò)建，部分占用某戶人家的宅基地，需另補(bǔ)一處”。三、繼承。既然農(nóng)房為私有財(cái)產(chǎn)，子女就有繼承的權(quán)利。由于房地不可分離，一戶占有多處宅基地不足為奇。四、舊城改造過(guò)程中，為節(jié)約土地，單間式住宅不受鼓勵(lì)，聯(lián)建式住宅更受政府青睞。面積折抵之后，一套單間式住宅通常可以換得兩套聯(lián)建式住宅，“在發(fā)放房產(chǎn)證的時(shí)候，算幾套”？

這種住宅越來(lái)越多的狀況，蔡永固稱之為“生增死不減”。全國(guó)范圍內(nèi)，除了貴州湄潭等極少數(shù)地區(qū)，各地均是如此。問(wèn)題是，在人多地少的樂(lè)清，即將面臨無(wú)地可分的窘境。上園村支書(shū)胡成云證實(shí)，該村已無(wú)土地可供劃撥宅基地;富裕程度位列第二的前街村，則只剩下一塊千余平方米的集體建設(shè)用地。

為?！肮茄保瑯?lè)清市對(duì)宅基地審批實(shí)施權(quán)限上收到市的總量控制，每年宅基地審批不超過(guò)1000間（每間45平方米）。而全市行政村超過(guò)910個(gè)，平均每村每年只有一個(gè)宅基地指標(biāo)。問(wèn)題是，樂(lè)清全市農(nóng)村戶口人數(shù)為110萬(wàn)，以此為基數(shù)計(jì)算，每年邁入婚齡的宅基地?zé)o償劃撥剛需接近2萬(wàn)人。杯水車薪，難解燃眉之急。

有鑒于此，樂(lè)清市政府上報(bào)的試點(diǎn)方案中，出現(xiàn)了宅基地“有償選位”、“有償退出”的字樣?！叭绻话颜刈鳛橐豁?xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、而只是當(dāng)作福利權(quán)利，此題永遠(yuǎn)無(wú)解。”蔡永固說(shuō)。

隨著商業(yè)利益的攀升，原住民自發(fā)的城市化也留下了不少隱患。柳市鎮(zhèn)柳黃路以東，是這個(gè)新興城鎮(zhèn)的“老城區(qū)”?！敦?cái)經(jīng)》記者看到，此地“握手樓”比比皆是，有些樓宇之間，僅能容一兩人同時(shí)通過(guò)。由于“老城區(qū)”房租相對(duì)便宜，超過(guò)10萬(wàn)的外來(lái)務(wù)工人口多居于此。

主持起草了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的住建部原副部長(zhǎng)仇保興承認(rèn)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和之前的暫行規(guī)定失之籠統(tǒng)。

此類“握手樓”，與柳黃路西的柳市新區(qū)內(nèi)超建、多建、違建的“單間房”和“聯(lián)建房”（即多戶單間房業(yè)主聯(lián)合并排蓋樓，以增加平層面積），一直以來(lái)，都是政府推行的“舊城改造”的對(duì)象。

2013年，以《浙江省“三改一拆”行動(dòng)違法建筑處理實(shí)施意見(jiàn)》的頒布為標(biāo)志，浙江省委、省政府拉開(kāi)了為期3年的新一輪舊城改造序幕。所謂“三改一拆”，是指舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑。根據(jù)自身實(shí)際情況，樂(lè)清市制定了“一賠四”的改造標(biāo)準(zhǔn)。

以城中村改造為例，所謂“一賠四”，是指在宅基地使用面積（通常為45平方米）的基礎(chǔ)上乘以四，即原住民在拆除原住宅之后，政府補(bǔ)償單間式住宅四層樓、總計(jì)180平方米的面積。根據(jù)不同行政村的用地緊張程度，賠付標(biāo)準(zhǔn)略有浮動(dòng)，例如在土地最為緊張的上園村，就只執(zhí)行“一賠三”的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政府青睞聯(lián)建式住宅，以節(jié)省宅基地使用面積。

問(wèn)題是，30年來(lái)，受級(jí)差地租驅(qū)動(dòng)，原住民的單間式住宅，普遍有七八層樓之高，包括柳市鎮(zhèn)多名公務(wù)員和村官證實(shí)，該政策在推進(jìn)過(guò)程中阻力甚大，“老百姓普遍認(rèn)為，‘一賠八’甚至‘一賠十’才會(huì)讓他們有動(dòng)力參與改造”。

另外，政府鼓勵(lì)聯(lián)建式住宅的政策，等于減少了原住民單間式住宅的底商收益，多位原住民表示，不接受宅基地使用面積減少的政策。

官民“頂?！睗u入死局。硬幣的正面是，2014年3月6日，樂(lè)清市副市長(zhǎng)葉偉瓊在全市“三改一拆”動(dòng)員會(huì)議上講話稱，要全力以赴做好“三改一拆”工作。硬幣反面的原住民，則采取了“官進(jìn)我退”、“官退我建”的策略。

2014年11月初，《財(cái)經(jīng)》記者數(shù)度橫穿柳市城區(qū)，無(wú)論是新區(qū)繁華的大興西路兩側(cè)，還是老城區(qū)的“握手樓”區(qū)域，在政府高壓之下，樓間距極近的諸多聯(lián)建樓盤(pán)全部處于停工狀態(tài)。而一些已經(jīng)交付使用的樓盤(pán)，規(guī)劃時(shí)的一年工期，被迫延長(zhǎng)至3年-5年，極端的甚至10年方才完工。

多年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)，“沒(méi)有違建就沒(méi)有繁榮”、“樓房都是假日房”這兩句話頗為流行。多位柳市原住民表示，由于聯(lián)建房節(jié)約了宅基地，唯有建得更密更高，方能挽回單間房拆除的損失。無(wú)形之中，“握手樓”不減反增。

柳市鎮(zhèn)“三改一拆”辦公室一位負(fù)責(zé)人承認(rèn)，這項(xiàng)工作幾無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展，“只有開(kāi)通了房產(chǎn)稅，以稅收的方式對(duì)居民的住宅面積進(jìn)行調(diào)節(jié)，才會(huì)減輕我們目前所擔(dān)負(fù)的沉重壓力”。

無(wú)證之憂

強(qiáng)勢(shì)“拆違”，帶來(lái)的另一個(gè)副作用——無(wú)證交易不減反增，也讓政府始料未及。

農(nóng)房入市之初，由于土地局和房管局尚未成立，無(wú)證交易一直是主流?！敦?cái)經(jīng)》記者所見(jiàn)到的一份在宣紙上豎體直書(shū)的賣契，就是30年來(lái)無(wú)證交易的合同范本：“立賣實(shí)契人某某某，因另有發(fā)展，征得共有人同意，自愿將坐落在樂(lè)清市虹橋鎮(zhèn)某某路某號(hào)混合結(jié)構(gòu)三層一間，情愿折價(jià)賣給某某某為實(shí)業(yè)，日后任憑買(mǎi)方自行過(guò)戶及管業(yè)享用。賣方應(yīng)提供日后過(guò)戶時(shí)一切有效證件及復(fù)印件，并協(xié)同買(mǎi)方辦理過(guò)戶手續(xù)。”

“賣契”特別標(biāo)明“地基一概在內(nèi)”，且無(wú)其他權(quán)利糾葛，加注“價(jià)款隨契收訖無(wú)存”，“永后不找不贖，雙方情愿，永不反悔?？趾罂谡f(shuō)無(wú)憑，特立此契，永為存照”。

隨著物權(quán)法的深入人心，樂(lè)清市住建局2008年開(kāi)始統(tǒng)計(jì)農(nóng)房所有權(quán)、抵押權(quán)登記統(tǒng)計(jì)表以來(lái)，農(nóng)房所有權(quán)登記、農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓、農(nóng)房抵押權(quán)登記數(shù)量不斷增加，至2014年三季度末，農(nóng)房所有權(quán)登記已近5.9萬(wàn)宗，農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓已達(dá)5283宗。

按照樂(lè)清市農(nóng)辦副主任蔡永固的估算，全市農(nóng)房交易約3萬(wàn)宗，在物權(quán)法深入人心之后，有證交易比在上升，有證與無(wú)證交易各占一半。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，即使在物權(quán)法頒布之后、本輪政府強(qiáng)勢(shì)“拆違”之前的這段時(shí)間，無(wú)證交易可能也多于有證交易。樂(lè)清市某原住民2010年辦理的一份集體土地上的房產(chǎn)證，將“有證”與“無(wú)證”混在了一起。該農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證顯示：該處宅基地使用面積為51.82平方米，一層斜線部分9.03平方米屬違法占地、建筑。其他斜線部分（樂(lè)清房地產(chǎn)測(cè)繪隊(duì)所繪）123.98平方米屬違法建筑，不予登記。也就是說(shuō)，此處農(nóng)房如果上市交易，有證面積不足三分之一，無(wú)證面積超過(guò)三分之二。在“沒(méi)有違建就沒(méi)有繁榮”的大背景下，類似的“混合交易”是這一時(shí)期農(nóng)房交易的主流。

柳市地產(chǎn)中介協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、“安光房產(chǎn)”老板劉安勝和“柳市房產(chǎn)”老板鄭巨敏均證實(shí)，農(nóng)房交易中，無(wú)證交易更多。鄭巨敏表示，所有交易中，國(guó)有住房交易比重只占兩三成;所有農(nóng)房交易中，有證農(nóng)房交易只占兩三成。

2013年出臺(tái)“三改一拆”新政，逆轉(zhuǎn)了有證交易上升的勢(shì)頭。

新政規(guī)定，房屋只要存在違建，整個(gè)房產(chǎn)不能登記，也就是說(shuō)，農(nóng)房所有人將沒(méi)有房產(chǎn)證。頓時(shí)，原處下風(fēng)的有證交易比重，進(jìn)一步縮水;無(wú)證交易的農(nóng)房，瞬間占據(jù)了壓倒性優(yōu)勢(shì)的上風(fēng)。

樂(lè)清市住建局的數(shù)據(jù)表明，截至2014年三季度末，全市農(nóng)房有證交易僅為5283宗。如果以蔡永固估算的3萬(wàn)宗總交易量作為分母，則有證交易量?jī)H占全部農(nóng)房交易量六分之一。

一項(xiàng)讓有證變回?zé)o證的政策，在多位柳市原住民看來(lái)，實(shí)在是“不接地氣”，各方均有損失。而溫州長(zhǎng)期以來(lái)有著“相信市場(chǎng)力量”的傳統(tǒng)，合情合理的農(nóng)房交易，并不會(huì)因?yàn)橐豁?xiàng)政策的出臺(tái)就停滯不前。

樂(lè)清市虹橋鎮(zhèn)土地管理所一位工作人員透露，在官方農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓為零的2008年，僅虹橋一鎮(zhèn)，農(nóng)房交易量就超過(guò)500宗。換言之，在2008年，所有農(nóng)房交易均為無(wú)證交易。

在樂(lè)清原住民看來(lái)，2008年住建部《房屋登記辦法》中“農(nóng)房不得跨村交易”的規(guī)定，對(duì)自己的傷害更大。既然更大的傷害都未能阻止農(nóng)房私下交易，“三改一拆”自然更難推進(jìn)。

在部分政府人士看來(lái)，這是雙輸?shù)母窬郑赫畵p失了交易過(guò)程中的稅收，農(nóng)房所有者損失了無(wú)證價(jià)格與有證價(jià)格的差額收益（無(wú)證價(jià)格自然低于有證價(jià)格）。但在柳市農(nóng)房所有者們看來(lái)，這不過(guò)是兩害相權(quán)取其輕罷了。

柳市鎮(zhèn)上園村支書(shū)胡成云和東岙村村長(zhǎng)鄭良格證實(shí)，農(nóng)房建筑成本，約700元/平方米，蓋到八層之后，總能賣到7000元/平方米。如果按照“一賠四”的政策執(zhí)行，意味著農(nóng)房所有者損失了四層樓的面積，總計(jì)126萬(wàn)元（宅基地45平方米乘以4，再乘以7000），通常情況下，遠(yuǎn)超無(wú)證交易與有證交易的差額。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，無(wú)證交易與有證交易的差額，在柳市一鎮(zhèn)，通常在一兩千元左右。如果違章農(nóng)房樓間距過(guò)密，差額會(huì)加大，但通算總賬，通常不會(huì)超過(guò)前述126萬(wàn)元的損失。

原住民甚至做好了“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備?！敖ㄖ杀局挥惺袃r(jià)的十分之一（700元/7000元），政府可以拆9次，但我們可以蓋10次?！币晃涣墟?zhèn)原住民說(shuō)。

政策求解

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，住建部原副部長(zhǎng)仇保興表示，樂(lè)清的農(nóng)地入市，較之全國(guó)，提前了二三十年。

2003年之后，級(jí)差地租的不斷攀升，使全國(guó)范圍內(nèi)大中城市城郊的農(nóng)地開(kāi)始突破禁令，直接入市，而城市房?jī)r(jià)的高企，讓許多“后來(lái)者”將目光聚焦到了城郊價(jià)格相對(duì)較低的小產(chǎn)權(quán)房。進(jìn)入2007年，伴隨著一二線城市房?jī)r(jià)的飆升，小產(chǎn)權(quán)房合法化的討論引起輿論廣泛關(guān)注，孰料，當(dāng)年年底，國(guó)務(wù)院第三次以文件的方式，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房。

一位西部地區(qū)的地級(jí)市市長(zhǎng)坦言，2007年時(shí)，城市“攤大餅”之路尚有空間，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的政策自然越收越緊。

七年之后，形勢(shì)已經(jīng)迥然不同。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文曾表示，近年來(lái)，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用越來(lái)越高，土地出讓金的純收益占總收入的比重不斷縮水，現(xiàn)行征地制度已經(jīng)越來(lái)越困難。

在接受采訪時(shí)，柳市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)包光許坦言，以柳市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，每年的工商業(yè)用地需求高達(dá)1000畝，但鎮(zhèn)政府所能攤到的指標(biāo)，只有200畝。

他的幾位部下，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)分局局長(zhǎng)徐旭道、國(guó)土分局局長(zhǎng)鄭建軍、規(guī)劃分局局長(zhǎng)黃博補(bǔ)充道：鎮(zhèn)里面如果想蓋一所公益性的醫(yī)院，幾乎沒(méi)有可能從原住民手中征到地。道理很簡(jiǎn)單，政府付不起征地補(bǔ)償金。

在樂(lè)清這樣一個(gè)自發(fā)城市化的發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，土地指標(biāo)少、征地少，意味著土地出讓金所得不多。同時(shí)，由于農(nóng)房無(wú)證交易甚多，導(dǎo)致政府稅源流失。通算總賬，當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所享受到的級(jí)差地租比重，甚至可能比不上人為造城的部分中西部市縣。

“攤大餅”的征地之路越行越窄，以城中村為代表的存量建設(shè)用地就成為彌補(bǔ)國(guó)有建設(shè)用地缺口的路徑選擇。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英指出，土地改革的重點(diǎn)，理應(yīng)轉(zhuǎn)向存量集體建設(shè)用地。一方面，攤大餅的“征地城市化”成本已經(jīng)很高，他建議，從城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)開(kāi)始，今后不再搞征地了;另一方面，大量“城中村”的集體建設(shè)用地如果直接進(jìn)入市場(chǎng)，足以滿足城市建設(shè)和更新的需求。

一年前，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，土地管理要“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”。在劉守英看來(lái)，一旦存量集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題得到解決，地方政府也可以就此“解套”。

只是，這條路并不平坦。作為包光許鎮(zhèn)長(zhǎng)的老同學(xué)，鄭良格跟他打了個(gè)比方：柳市違建面積巨大，其中蘊(yùn)含的級(jí)差地租財(cái)富，有數(shù)百億元之巨，但你就是拿不到手。

以鎮(zhèn)一級(jí)人員配備，管理地市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)總盤(pán)子，在級(jí)差地租難以分享的困境下，包光許疲于奔命，“158個(gè)村，一年到頭跑都跑不過(guò)來(lái)，周末幾乎沒(méi)有休息”。

國(guó)土部一位參與起草宅基地改革方案的人士表示，深圳“城中村”改造、廣東集體土地入市的經(jīng)驗(yàn)表明，只有正視原住民的級(jí)差地租收益、政府充分讓利，才有可能讓原住民配合“舊城改造”，為“握手樓”的道路拓寬、基礎(chǔ)設(shè)施的配套提供空間。

這位人士承認(rèn)，在利益部門(mén)的重重阻擊之下，此番呈交深改組審議的宅基地改革方案和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方案，新意不如外界預(yù)期。

而深圳土改報(bào)告主筆、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)了兩句意味深長(zhǎng)的話：形勢(shì)比人強(qiáng)，要有足夠的耐心。

其言外之意，既然死局難解，政府“撐不住”的時(shí)候，自然會(huì)妥協(xié)。只是，這一政策，遠(yuǎn)非包光許這一層級(jí)的地方官員所能決定。

兩個(gè)月前，十八屆四中全會(huì)閉幕。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

也就是說(shuō)，1995年的擔(dān)保法關(guān)于宅基地不得抵押的規(guī)定、1998年的土地管理法關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的規(guī)定、前述1999年國(guó)務(wù)院文件、前述2004年國(guó)務(wù)院文件、前述2007年國(guó)務(wù)院文件、2008年住建部《房屋登記辦法》，均有違反1988年憲法修正案中準(zhǔn)許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一規(guī)定的嫌疑。按照四中全會(huì)的部署，前述法律、部分規(guī)章、國(guó)務(wù)院文件，均將面臨修改。

前述國(guó)土部人士表示，土地管理相關(guān)法律法規(guī)部分存在違憲嫌疑的情況，政策制定方并非不清楚?！敖酉聛?lái)如果工作轉(zhuǎn)入修法的軌道，土改進(jìn)程就快了。”

2008年召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)，提出了“2020年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)。六年彈指一揮間，土地二元市場(chǎng)格局一直未見(jiàn)突破?！爸挥形磥?lái)數(shù)年內(nèi)加快試點(diǎn)和修法進(jìn)程，六年前提出的目標(biāo)方能達(dá)成?！鄙鲜鰢?guó)土部人士說(shuō)。