曹淞茹

【摘 要】依法行政受社會環(huán)境的影響和制約，新時期社會主義民主法治背景下，重慶依法行政的局面能否形成，健全行政法律規(guī)范是前提，建立監(jiān)督制約機制是保障，而是否具備依法行政的環(huán)境則是基礎(chǔ)。本文在對依法行政環(huán)境的基礎(chǔ)理論闡釋的基礎(chǔ)上，分析重慶基層政府依法行政現(xiàn)狀，進而找到推進重慶基層政府依法行政的對策。

【關(guān)鍵詞】依法行政；依法行政環(huán)境；行政法治

黨的十八大報告提出要“全面推進依法治國”，并強調(diào)，“法治是治國理政的基本方式。”隨著法制意識日益深入人心，人民群眾對基層政府的依法行政水平也提出了更高要求，基層政府是依法行政還是任意行事，已成為考驗其執(zhí)政能力的試金石和衡量政府素質(zhì)高低的分水嶺。

在我國，對制約政府依法行政相關(guān)因素的分析也就是對行政法治化環(huán)境的分析，依法行政受社會環(huán)境的影響和制約，應(yīng)適應(yīng)社會環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平，順應(yīng)社會環(huán)境的發(fā)展方向。新時期社會主義民主法治背景下，依法行政的局面能否形成，健全行政法律規(guī)范是前提，建立監(jiān)督制約機制是保障，而是否具備依法行政的環(huán)境的則是基礎(chǔ)。

一、依法行政環(huán)境的涵義

具體而言，依法行政的環(huán)境，就是指影響和制約政府公職人員依法行政的各種社會因素，這些社會因素決定著政府是否能依法行政以及能否保障政府公務(wù)人員依法行政的進程?？偟膩碚f，依法行政即是圍繞著政府的依法行政，解決的問題是政府部門在行政執(zhí)行中是否能在法律框架下做到依法行政。

依法行政環(huán)境，也就是行政法制化的環(huán)境。依法行政的實現(xiàn)程度不僅取決于行政法的完備與健全，還在很大程度上取決于行政法制化環(huán)境。行政法治化環(huán)境是指由于社會各種相關(guān)因素組成能夠影響行政社會化水平的因素。行政法治化環(huán)境涉及到行政立法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、以及公民和官員素質(zhì)。同時與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制、文化傳統(tǒng)緊密相連。

二、依法行政環(huán)境的內(nèi)容及其分類

（一）依法行政的政治環(huán)境

依法行政的政治環(huán)境，是指影響政府依法行政的政治體制、政治制度、民主機制及其運做。中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國的唯一的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民并倡導(dǎo)依法治國，依法行政；國家的一切權(quán)力屬于人民，來源于人民，人民通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，國家行政機關(guān)是各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，受各級人民代表大會監(jiān)督；公民享有廣泛的權(quán)力和自由，人權(quán)得到國家的充分保障。在政治上以民主為基本依法行政這一我國的基本政治制度，為政府依法行政提供了良好的政治大環(huán)境。但目前，黨政關(guān)系尚未徹底理順，憲政體制的欠缺，民主機制和監(jiān)督機制不完善，在一定程度上制約依法行政的進程。緊跟時代，堅定走依法治國的道路，改革政治體制中阻礙政府依法行政的因素，為依法行政營造良好的政治氣氛，是實現(xiàn)法治和依法行政的重要前提。

（二）依法行政的法律環(huán)境

依法行政的法律環(huán)境是指現(xiàn)行法律規(guī)范的制定、內(nèi)容及其對政府依法行政的影響。我國行政法是以1987年十一屆三中全會為契機，隨著改革開放逐漸深入，迫切要求加強行政法制建設(shè)。1979年頒布包括《地方人民政府組織法》在內(nèi)的7部法律，1982年制定了《國務(wù)院組織法》，確立了職權(quán)法定的觀念。1982年憲法貫徹了民主和法治原則，規(guī)定一切國家機關(guān)，包括國家行政機關(guān)都必須在法律范圍內(nèi)活動，任何組織或個人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。1989年《行政訴訟法》的制定對促使行政機關(guān)依法行政開啟了新的一頁。行政訴訟法是第一次確立了具體的行政行為合法與違法的標(biāo)準(zhǔn)，進一步促進了行政機關(guān)依法行政的自覺性。而1996年《行政處罰法》的頒布，則是依法行政發(fā)展史上另一個具有里程碑的事件。行政處罰法是對行政機關(guān)行使處罰權(quán)的主體，職權(quán)范圍，程序所做的集體要求。因此，行政處罰法也被認為是中國現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志之一。1999年《行政復(fù)議法》和2000年《立法法》的頒布實施，則是將依法行政的法律規(guī)范從具體行政行為延伸到了抽象行政行為。由此可見，我國依法行政發(fā)展從建立行政訴訟制度，監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行政開始，到規(guī)范行政機關(guān)的行為，使中國逐步走上行政法治的道路。

（三）依法行政的內(nèi)部環(huán)境

行政機關(guān)是依法行政的載體，職權(quán)法定是依法行政的前提。明確行政機關(guān)的行政主體地位，科學(xué)設(shè)定和合理劃分行政機關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范行政主體權(quán)力運行的機制和規(guī)劃，這是確保行政主體依法行政的內(nèi)部環(huán)境和基本條件。隨著改革開放進程的不斷深化，進一步解放思想加快政府職能轉(zhuǎn)變，將政府職能轉(zhuǎn)到市場監(jiān)管和公共服務(wù)上來，使政府轉(zhuǎn)向真正的服務(wù)型政府，陽光政府，誠信政府，責(zé)任政府。行政組織以服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn)逐步建立起以服務(wù)為導(dǎo)向型的行政環(huán)境要，維護最廣大人民的根本利益。在行政組織制度三，通過行政管理體制的改革，健全了行政組織系統(tǒng)，使之基本符合了法治政府的組織要件。第一，以轉(zhuǎn)變職能為重點，進行政府機構(gòu)改革，建立起高效、靈活的服務(wù)型政府，明確行政機關(guān)的主要任務(wù)。第二，健全行政組織立法，合理劃分職責(zé)權(quán)限，確立行政機關(guān)的行政主體資格。第三，完善行政執(zhí)法程序，建立執(zhí)法責(zé)任制，為依法行政創(chuàng)造條件。

三、基層政府依法行政的制約因素

（一）思想認識的誤區(qū)造成違法行政屢屢發(fā)生

從基層干部層面而言，依法行政的觀念還不是很強。據(jù)重慶市的一份問卷調(diào)查顯示，有44.61%和43.85%的被調(diào)查者認為公務(wù)員的法律素質(zhì)一般或較差，認為較好的只占6.92%，還有4.62%的被調(diào)查者認為很差。從總體來說，認為之所以行政執(zhí)法長期存在許多突出問題的首要原因是公務(wù)員素質(zhì)差。從基層普通干部層面，個別農(nóng)村基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍然缺乏依法行政意識，不習(xí)慣依法行政，行政命令、個人意志在部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中仍然存在。據(jù)中組部黨建所調(diào)研室調(diào)查，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對法律知識學(xué)習(xí)不夠，對法律基本常識的掌握較差，有1.6%的干部不知道地方人大與地方政府的關(guān)系；有17.5%的基層干部認為地方各級政府是地方各級黨委的執(zhí)行機關(guān)；有25%的干部認為地方各級政府就是地方各級權(quán)力機關(guān)。從基層政府層面而言，個別基層政府的行政工作違背行政法的基本原則。一是違背行政公開原則。行政公開是基層政府推進依法行政的重要環(huán)節(jié)，但有的基層政府將行政公開與群眾利益保護相對立，認為“讓老百姓知道的東西多只能添亂”，因此不愿也不敢將“信息”公開。二是違背行政合法性原則。有的基層政府存在重經(jīng)濟發(fā)展、輕法律規(guī)范的思想，不能很好地處理法治環(huán)境與經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系，當(dāng)出臺的一些旨在“優(yōu)化”投資環(huán)境的政策、規(guī)章與法律法規(guī)相沖突時，往往是投資環(huán)境優(yōu)先，法律法規(guī)站邊。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不到位造成依法行政能力不高

依法行政能力是指運用法律手段解決實際問題的能力和效果。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，一些農(nóng)村基層政府仍深陷“越位”、“錯位”、“缺位”的困境。“全能政府”的角色定位使農(nóng)村基層政府陷入“欲管無權(quán)，不管又失職”的兩難境地。在這兩難境地中，一些農(nóng)村基層干部繼續(xù)沿襲計劃經(jīng)濟時代的管理方式和工作方法?；鶎诱男姓芾泶蠖酁榻?jīng)驗型，其職能模式突出表現(xiàn)為政治行政和管理行政兩種。前者主要強調(diào)的是政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力與行政職位相聯(lián)系，與行政人員的個人素質(zhì)相剝離，行政權(quán)力的大小與職務(wù)高低成正比。后者強調(diào)的是對社會公共事務(wù)的管理，較之于政治行政模式是一大進步，它根據(jù)管理的需要將行政權(quán)力與職位，公務(wù)員、行政行為結(jié)合在一起，權(quán)力的限度和深度也較為明確，在發(fā)展過程中逐漸完善對權(quán)力的規(guī)制，但在制度安排上忽略了基礎(chǔ)行政人員主觀能動性的發(fā)揮和內(nèi)在制約的作用。以上兩種模式都很容易將行政引向以國家或社會的代表者的身份而自居，邏輯地將行政定位于統(tǒng)治者和管理者的行為，從而擁有對一切事務(wù)的支配權(quán)。

（三）不成熟的法治環(huán)境造成依法行政難

法治環(huán)境是直接或間接地影響或作用于依法行政的環(huán)境因素，包括依法行政的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、守法環(huán)境、體制環(huán)境等。法治環(huán)境決定了重慶依法行政的難易程度和最終落實程度，直接關(guān)系國家以及重慶地區(qū)法律法規(guī)的正確實施。不成熟的法治環(huán)境使依法管理的難度越來越大，依法行政困難重重。農(nóng)村普遍存在的村級債務(wù)問題制約了村級集體經(jīng)濟和公益事業(yè)的發(fā)展，加劇資源控制引發(fā)的利益沖突，嚴(yán)重削弱農(nóng)村基層政權(quán)組織的合法性基礎(chǔ)。長期以來傳統(tǒng)文化對我國農(nóng)村影響至深，傳統(tǒng)文化強調(diào)人治，忽視法治，崇尚權(quán)力，漠視權(quán)利，大量的法律法規(guī)被農(nóng)村的“宗法”、“村規(guī)民約”所代替，眾多的糾紛以合情、合理而不合法的方式解決。農(nóng)民民主意識、權(quán)利意識與法制觀念、行為方式的脫節(jié)，使群眾往往不顧客觀實際，為追求個人、集體的經(jīng)濟利益，不通過合法的途經(jīng)主張權(quán)利和參與民主管理，而是錯誤認為“法不責(zé)眾”，采取越級上訪、集體上訪、重復(fù)上訪等方式制造社會影響，向各級政府部門施壓，造成一些地方出現(xiàn)“群眾上訪，政府買單”的不良局面。

（四）利益沖突導(dǎo)致基層政府依法行政動力受阻

基層政府在行政中，一般要充當(dāng)以下不同的利益角色：一是作為上級和中央政府的一級行政管理機關(guān)，對該地區(qū)實施行政管理，確保國家的法律法令在該地區(qū)得以順利執(zhí)行，促進該地區(qū)的公共秩序保持良性狀態(tài)，這里，基層政府代表的是國家利益。二是以該地區(qū)公眾的委托——代理人身份，管理轄區(qū)的公共事務(wù)，為社會公眾提供行政服務(wù)，維護和謀求轄區(qū)公共利益的實現(xiàn)。這里，基層政府作為社會公眾的代表機關(guān)，代表的是轄區(qū)公眾的利益。另外，基層政府作為一個單位，又代表著單位的小集團利益，其行政管理人員作為自然人，還代表其私人利益。這四種利益在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，但當(dāng)它們發(fā)生沖突的時候，常常是犧牲公眾利益來維護國家利益，而兩者均容易受小集團利益和私人利益的侵害。當(dāng)利益資源稀缺時，私人利益還會損害小集團利益，領(lǐng)導(dǎo)職私人利益還會損害非領(lǐng)導(dǎo)職私人利益。這其中，社會公眾利益最容易受到盤剝，領(lǐng)導(dǎo)職私人利益最容易獲得膨脹。所以，以權(quán)謀私就經(jīng)常發(fā)生，老百姓的利益難有保障。

四、推進基層政府依法行政的對策分析

（一）尋找利益與規(guī)則的平衡點，努力構(gòu)建科學(xué)發(fā)展與和諧的經(jīng)濟社會

建設(shè)科學(xué)發(fā)展與和諧的經(jīng)濟社會，必須以法治為基礎(chǔ)。政府利用公權(quán)力謀取的公共利益如果在分配過程中不以民主和法治為前提，極有可能會淪為少數(shù)權(quán)力擁有者的私人利益。如何使之保持民眾性，關(guān)鍵就是依法行政。

首先，建立穩(wěn)定長效的科學(xué)、依法、民主決策機制。重慶各級地方政府近年也開始嘗試建立依法、科學(xué)、民主決策機制，決策的科學(xué)性、民主性開始增強。其次，建立暢通、民主的利益表達機制。暢通、民主的利益表達機制的建立，應(yīng)注重：一是平等的參與機會，即使利益相關(guān)者都有平等的表達訴求的機會，并且能平等地得到回應(yīng)；二是開放的決策過程，即在利益平衡機制形成的過程中，利益表達的平臺始終是開放的，利益主體始終能參與整個過程，充分表達利益訴求；三是便民、多樣的參與方式。這是激發(fā)其參與積極性、充分表達訴求的前提。尤其是民生問題，關(guān)涉到每個人的利益，如果參與方式單一甚至條件苛刻，等于是對參與的限制?，F(xiàn)實條件下，電話、網(wǎng)絡(luò)、信件以及協(xié)商、合作等都是可行的參與方式。

（二）切實轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，提高基層政府執(zhí)行力

隨著社會主義民主與法治建設(shè)的加強，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府傳統(tǒng)的管理方式，必須切實轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能內(nèi)容的主次關(guān)系、輕重緩急及具體行政事務(wù)的增減。為此，農(nóng)村基層政府要主動消除體制性障礙，促進行政行為和管理方式的調(diào)控轉(zhuǎn)變。加強自身建設(shè)，強化公共服務(wù)職能，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到“執(zhí)行、保護、保障”方面。提高農(nóng)村基層政府執(zhí)行力，首先，農(nóng)村基層政府履行職能的方式必須轉(zhuǎn)變，從人治方式向法治方式轉(zhuǎn)變，從單一的行政手段向行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段綜合運用轉(zhuǎn)變。其次，農(nóng)村基層政府行使權(quán)力的形式、內(nèi)容要一致，不能以合法形式掩蓋非法目的，不能失職瀆職越權(quán)或侵權(quán)。通過轉(zhuǎn)變職能和提高執(zhí)行力，農(nóng)村基層政府從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，成為區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的調(diào)控者、社會事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者。

（三）加強法律制度建設(shè)，優(yōu)化依法行政的法治環(huán)境

一是完善依法行政的運行體制。首先，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，對較大的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法賦予縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在社會管理和公共服務(wù)方面更多的自主權(quán)。合理落實區(qū)縣級政府對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和支配權(quán)，以責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府績效評估體系；其次，理順財權(quán)和事權(quán)關(guān)系。進一步放權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府?？h級行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將部分職權(quán)委托給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府行使。將有關(guān)的行政執(zhí)法主體授權(quán)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一定的行政執(zhí)法權(quán)，以解決不合法的執(zhí)法主體執(zhí)法，合法執(zhí)法主體不執(zhí)法的尷尬局面。

二是完善監(jiān)督機制。導(dǎo)致違法行政行為的發(fā)生，認識不到位是直接原因，監(jiān)督不到位是根本原因。因此，要形成一套行之有效的監(jiān)督制度：首先，完善農(nóng)村基層政府依法行政的考核體系。建立健全農(nóng)村基層政府依法行政績效考核指標(biāo)體系，細化農(nóng)村基層政府依法行政績效的量化標(biāo)準(zhǔn)，將完成依法行政績效考核指標(biāo)情況作為效能監(jiān)察和行政問責(zé)的依據(jù)。其次，完善行政復(fù)議行政訴訟制度，加大對行政權(quán)力的規(guī)范和制約力度。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟對農(nóng)村基層政府依法行政的監(jiān)督作用。突出政府法制機構(gòu)的監(jiān)督職能，進一步加強行政執(zhí)法監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）改善基層政府的財政狀況，為依法行政提供物質(zhì)保障

現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的管理體制使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的稅源明顯不足，征收難度大，短收少收現(xiàn)象普遍，這樣就導(dǎo)致了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政困難。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政負擔(dān)嚴(yán)重，收入減少支出增加需求增大，財政負債數(shù)額與日俱增。許多基層政權(quán)的財政能力出現(xiàn)枯竭，處于空心殼狀態(tài)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財政困難直接影響到基層政權(quán)的鞏固和發(fā)展，在一定程度上影響了職能的發(fā)揮，依法行政也成了無米之炊，無源之水。面對紛繁復(fù)雜的社會矛盾和社會糾紛，基層干部依法行政的手段有限，陷入“四無”境地：辦事無“腿”，說話無“嘴”，執(zhí)法無“權(quán)”，調(diào)控?zé)o“手”“四無”境地使基層群眾工作缺乏基本物質(zhì)保障和法律保障，大大削弱了群眾工作的權(quán)威性，嚴(yán)重制約了群眾工作的效率性提高行政能力，必須以相應(yīng)的物質(zhì)條件為基礎(chǔ)。因此，妥善解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財政困難，必須多渠道多途徑改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財政狀況，為依法行政提供充分的物質(zhì)保障。

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