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        其他行政規(guī)范性文件面臨的困境及成因

        2014-04-29 14:39:46張瀲瀚
        西江月·上旬 2014年1期
        關(guān)鍵詞:成因困境

        張瀲瀚

        【摘 要】其他規(guī)范性文件在行政法領(lǐng)域是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,因?yàn)樗蟹从沉宋覈?guó)依法行政中存在的各種交織不清的問(wèn)題。本文試圖分析其他規(guī)范性文件領(lǐng)域存在的諸如本地化的需要與部門利益自我膨脹傾向相伴而生的困境、無(wú)法源地位與程序缺失相輔相成的困境,以及行政權(quán)力獨(dú)大導(dǎo)致監(jiān)督流于形式的困境等,探尋這些困境背后的成因,為最終解決問(wèn)題起到厘清思路,確定著力點(diǎn)的作用。

        【關(guān)鍵詞】其他規(guī)范性文件;困境;成因

        在行政立法領(lǐng)域,關(guān)于其他規(guī)范性文件的性質(zhì)、效力、分類以及存在的諸多問(wèn)題一直是一個(gè)被學(xué)界和實(shí)務(wù)界熱議的話題。究其根由,還是在于不需要立法機(jī)構(gòu)制定的這種“準(zhǔn)法律”形態(tài)的規(guī)范,俗稱“紅頭文件”,是“文本”的法律與“操作”的實(shí)踐之間一段繞不開(kāi)的承接地帶,對(duì)行政權(quán)力的實(shí)施和社會(huì)的管理具有非常重要的作用,對(duì)公民的生活也產(chǎn)生莫大的影響。如此重要的領(lǐng)域,卻因?yàn)楦鞣N錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織的原因,成為一個(gè)無(wú)論從學(xué)理上還是實(shí)踐上都混亂不堪的領(lǐng)域。要想討論這一領(lǐng)域存在的問(wèn)題,首先要明確其他規(guī)范性文件究竟是指什么?

        一、其他規(guī)范性文件的概念

        其他規(guī)范性文件的稱謂首次出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》,大多數(shù)學(xué)者均認(rèn)同這是對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件的稱呼。雖然缺乏官方定義,但對(duì)于其他規(guī)范性文件的概念,在學(xué)界和實(shí)務(wù)界中爭(zhēng)議不大,一般均認(rèn)為是泛指除行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他抽象行政行為。一些學(xué)者更是將其涵義進(jìn)行細(xì)化,認(rèn)為行政主體(各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章,依法定權(quán)限和法定程序制定的除行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的,規(guī)范行政主體與公民、法人和其他社會(huì)組織的職權(quán)、權(quán)利、義務(wù)和法律后果的能夠在本行政管轄區(qū)域內(nèi)反復(fù)適用且具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等都可以稱為其他行政規(guī)范性文件。i

        二、制定其他規(guī)范性文件在實(shí)踐中的現(xiàn)狀

        實(shí)務(wù)界的研究表明:在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中,雖然效力等級(jí)不高,但其他規(guī)范性文件已成為日常執(zhí)法的依據(jù),這是不爭(zhēng)的事實(shí)。主要原因從行政規(guī)范性文件的本質(zhì)屬性來(lái)看,它和法律、法規(guī)、規(guī)章一樣,具有國(guó)家意志性和國(guó)家強(qiáng)制性,符合我國(guó)憲法和組織法等中所做的有關(guān)規(guī)定。另外從其實(shí)際作用上看,作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政活動(dòng)的重要手段,它實(shí)際上是法律、法規(guī)、規(guī)章的具體化,起著補(bǔ)充和細(xì)化作用,對(duì)行政相對(duì)人和行政主體都有約束力。為促進(jìn)依法行政,各級(jí)政府中也在逐步建立起行政規(guī)范性文件的立項(xiàng)、起草、備案、審查、決定、發(fā)布、評(píng)估、清理等一系列制度,許多地方還將這些制度的執(zhí)行列入對(duì)各級(jí)政府和部門的依法行政考核之中。ii

        但是,為推進(jìn)依法行政的種種努力畢竟還處于起步階段,目前還大量存在將其他規(guī)范性文件作為部門謀取私利、爭(zhēng)搶權(quán)力手段的現(xiàn)象,在國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于依法行政的文件對(duì)此也有深入的分析,“將地方利益、部門利益法制化,大搞法律走私,把自己制定的規(guī)章通過(guò)人大及其常委會(huì)或者政府變成法律或地方性法規(guī);曲解法律精神,斷章取義,為我所用,制定部門規(guī)章或紅頭文件,保護(hù)和擴(kuò)大自己的權(quán)力和利益。”該文同時(shí)指出這種行為危害是巨大的,“用人民賦予的公共權(quán)力來(lái)為地方或部門謀取不正當(dāng)利益的行為越來(lái)越普遍和深入,并持續(xù)地?fù)p害著我國(guó)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威,侵害著公眾的利益?!?iii

        三、其他規(guī)范性文件領(lǐng)域面臨的困境及其成因

        (一)對(duì)法律法規(guī)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行本土化,從而制定其他規(guī)范性文件的過(guò)程,極易產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。

        制定其他規(guī)范性文件,就是為了填補(bǔ)籠統(tǒng)的、模糊的法律、法規(guī)所造成的在實(shí)踐操作層面的空白狀態(tài),彌合文本與實(shí)踐的鴻溝,也在一定程度上使得指涉廣泛的法律、法規(guī)符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,簡(jiǎn)而言之,就是一種法律法規(guī)“落地”的過(guò)程。但是,實(shí)踐中出現(xiàn)了其他規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容,與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法或者上級(jí)規(guī)范性文件的規(guī)定不相符合甚至相抵觸的現(xiàn)象,從而使得上位法和上級(jí)規(guī)范性文件在實(shí)施中發(fā)生變形。由于法律不能面面俱到,必須“落地”,然而“落地”的過(guò)程卻給了行政機(jī)關(guān)以“符合實(shí)際情況”為由進(jìn)行法律扭曲的機(jī)會(huì)。

        行政機(jī)關(guān)為何熱衷于制定其他規(guī)范性文件,根源就在于超強(qiáng)的部門利益在其中作祟。為了保護(hù)地方利益和局部利益,通過(guò)制定其他規(guī)范性文件來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家有關(guān)政策,即是所謂的“上有政策,下有對(duì)策”。一是通過(guò)制定其他規(guī)范性文件設(shè)定了收費(fèi)權(quán)甚至行政處罰權(quán)、增加行政管理相對(duì)人的法外義務(wù)、越權(quán)制定等措施,保障部門自身的利益。二是通過(guò)制定其他規(guī)范性文件進(jìn)行某種權(quán)力和利益的授予、分配再分配。管轄權(quán)限的爭(zhēng)奪不僅存在于上下級(jí)縱向行政關(guān)系中,也存在于平級(jí)橫向行政關(guān)系中,導(dǎo)致其他行政規(guī)范性文件打架,致使行政管理重復(fù),執(zhí)法沖突,大大增加了執(zhí)法成本,降低了行政管理效率,嚴(yán)重?fù)p害了公民權(quán)益和公共利益。iv三是有些其他行政規(guī)范性文件不同程度地從地方保護(hù)主義出發(fā),不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本地方的權(quán)力,以行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行劃分,妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)檫@些文件制定的出發(fā)點(diǎn)并不是加強(qiáng)行政管理、服務(wù)人民群眾,同時(shí)嚴(yán)格以法律、法規(guī)、規(guī)章及黨和國(guó)家的相關(guān)政策為依據(jù)。相反,為了本地區(qū)、本部門或者本行業(yè)的需要,文件制定者從“為我所用”的實(shí)用主義立場(chǎng)出發(fā),將這些規(guī)范性文件作為謀取本地區(qū)、本部門或本行業(yè)私利的方便工具。實(shí)踐也證明,這種出于謀取私利而制定的其他規(guī)范性文件,往往保護(hù)了局部利益甚至是少數(shù)人的利益,而限制了人民群眾的利益。給公民、法人和其他組織附加了法外義務(wù),影響甚至阻礙法律、法規(guī)、規(guī)章及黨和國(guó)家相關(guān)政策的執(zhí)行。v

        (二)其他規(guī)范性文件的制定在實(shí)踐中缺乏相應(yīng)的程序,導(dǎo)致制定的隨意性很大。

        相關(guān)研究表明,“長(zhǎng)期以來(lái),行政機(jī)關(guān)在制定其他行政規(guī)范性文件時(shí),沒(méi)有制定相應(yīng)的程序規(guī)則,或雖有程序規(guī)定不去執(zhí)行,其他的像行政機(jī)關(guān)的一個(gè)臨時(shí)動(dòng)議,應(yīng)付上級(jí)工作檢查時(shí)以文件代替工作等,總的來(lái)說(shuō)是基本無(wú)制定計(jì)劃可言,更不要說(shuō)制定規(guī)劃了?!眝i由于是由行政機(jī)關(guān)自行制定,且沒(méi)有一定的程序進(jìn)行規(guī)制,因此各地各部門在制定其他規(guī)范性文件的做法五花八門,差別很大,隨意性很大。

        產(chǎn)生這種困境的根源在于其他規(guī)范性文件沒(méi)有法源地位,根據(jù)我國(guó)行政法理論,目前,行政法規(guī)、規(guī)章同其他行政規(guī)范性文件被賦予不同的法源地位,這種僅僅按制定機(jī)關(guān)的行政級(jí)別來(lái)區(qū)分“法(源)與非法(源)”被稱為“攔腰截?cái)唷狈?。vii正是由于其他規(guī)范性文件的這種法源例外性,導(dǎo)致無(wú)法用立法的程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)制,因此首先它不能像行政法規(guī)、規(guī)章一樣擁有嚴(yán)格的立法程序。另外,實(shí)踐操作中,由于其他規(guī)范性文件的功能只能是立足在“滅火”上,就是使行政法規(guī)、規(guī)章“文本”具有行政管理的“可操作性”,在這一功能要求下,若依程序制定的過(guò)程和所需時(shí)間過(guò)長(zhǎng),就會(huì)影響行政效率。這也在一定程度上加劇了制定機(jī)關(guān)無(wú)視程序的行為動(dòng)機(jī)。

        (三)在其他規(guī)范性文件制定以及行政訴訟過(guò)程中,公眾、專家、司法等的監(jiān)督都流于形式。

        幾乎在所有討論其他規(guī)范性文件的文章中,都提到要解決其他規(guī)范性文件領(lǐng)域存在的問(wèn)題,其中一條很重要的措施就是要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專家以及公眾的監(jiān)督。對(duì)其他行政規(guī)范性文件的監(jiān)督,有利于及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)不合法或不合理的行政行為,有利于維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。viii然而這種監(jiān)督在實(shí)踐中的結(jié)果如何呢?

        一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)文件制定的監(jiān)督。數(shù)量巨大的其他規(guī)范性文件,若全都要通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行一一監(jiān)督,難免有力所不逮的情況。況且,權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督還停留在口號(hào)宣示型的階段,缺乏具體的有效的監(jiān)督機(jī)制,因此監(jiān)督難以到位。二是司法機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟的監(jiān)督。根據(jù)實(shí)證研究的觀點(diǎn),有學(xué)者對(duì)抽樣法院進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,得出這樣的結(jié)論:“總體而言,在當(dāng)前的行政訴訟實(shí)踐中,法官對(duì)其他規(guī)范性文件基本不予審查,即使有審查的過(guò)程,也往往缺乏審查的力度。這在一定程度上使得其他規(guī)范性文件取代法律法規(guī)規(guī)章,成為實(shí)際的審理依據(jù)。換言之,其他規(guī)范性文件在行政訴訟中異化為‘隱形的法律,無(wú)‘法律之名,但行‘法律之實(shí)?!眎x三是專家的監(jiān)督。盡管專家的特長(zhǎng)在于專業(yè)分析和運(yùn)用,能夠?yàn)槠渌?guī)范性文件的內(nèi)容提供專業(yè)的思考判斷,但是中國(guó)人情社會(huì)的現(xiàn)狀以及專家獨(dú)立操守并不根深蒂固,一定程度上也存在專家為利益集團(tuán)搖旗吶喊的情況,專家的監(jiān)督還需要進(jìn)一步探索可行性舉措。四是公眾的監(jiān)督。公眾參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)其他行政規(guī)范性文件公平合理具有積極意義,但是公眾的監(jiān)督又囿于程序公開(kāi)的程度,以及面臨過(guò)于廣泛的公眾監(jiān)督會(huì)極大降低行政效率,提高行政成本等問(wèn)題。

        監(jiān)督不到位有著多方面的原因,然而其根源還是由于行政權(quán)力獨(dú)大。中國(guó)傳統(tǒng)中的崇尚權(quán)力的觀念一方面使得行政管理者思想上根深蒂固具有“權(quán)大于法”的意識(shí),認(rèn)為其他規(guī)范性文件才是直接的、感覺(jué)得到的行政權(quán)力行使結(jié)果,而法律的威懾力卻只是潛在的;另一方面使得公眾和專家在面對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí),更愿意選擇合作配合而不是找茬。另外,現(xiàn)實(shí)中“強(qiáng)政府弱法院”的架構(gòu),使得連人財(cái)物都需要依靠政府的法院,對(duì)政府的監(jiān)督與制約更多時(shí)候異化為服務(wù)與配合。

        注釋:

        i 儲(chǔ)曉敏.我國(guó)其他行政規(guī)范性文件法律問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué),2007.

        ii 陶勝.創(chuàng)新行政規(guī)范性文件管理機(jī)制 建設(shè)社會(huì)主義法治政府[EB/OL].http://www.hangzhoufz.gov.cn/Html/201205/09/2950.html

        iii國(guó)務(wù)院法制局辦公室秘書(shū)行政司.依法行政,從嚴(yán)治政,建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府[M].法制出版社,1999:2l-24.

        iv彭?yè)P(yáng),鄭全新.關(guān)于行政立法以外的其他規(guī)范性文件監(jiān)督的思考[J].行政論壇,2004(1).

        v羅應(yīng)龍.制定其他規(guī)范性文件的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題[EB/OL].http://bsfzb.cbs.gov.cn/cmsweb/webportal/W4716/A59932.html

        vi儲(chǔ)曉敏.我國(guó)其他行政規(guī)范性文件法律問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué),2007.

        vii朱芒.論行政規(guī)定的性質(zhì)[J].中國(guó)法學(xué),2003(1).

        viii儲(chǔ)曉敏.我國(guó)其他行政規(guī)范性文件法律問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué),2007.

        ix王慶廷.“隱形”的法律——行政訴訟中其他規(guī)范性文件的異化及矯正[J].現(xiàn)代法學(xué),2011,33(2):85.

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