劉高忠 黃崢嶸 黃文

近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，湖南省懷化市集體土地上房屋拆遷工作逐步陷入“量大、面廣、工期緊、拆遷難”的泥潭，而本應(yīng)是解困之匙的“安置先行”卻因?yàn)榉N種原因久久無法開展落實(shí)。

基于此種情況，根據(jù)懷化市委、市政府的統(tǒng)一部署，為摸清懷化城區(qū)村民安置區(qū)安置建設(shè)基本現(xiàn)狀，以求在困境中破題，由該市國土資源局牽頭，規(guī)劃局、房產(chǎn)局等其他單位共同參與，分別對代表不同安置模式的迎豐公園、體育中心等四個安置區(qū)進(jìn)行調(diào)查，對被拆遷村民安置收益及政府安置投入情況進(jìn)行深入了解。通過實(shí)地調(diào)查，從政府投入安置成本等多方面對該市過去沿用和今后擬采用的安置方式進(jìn)行利弊分析，為該市今后的城市規(guī)劃區(qū)村民安置工作指明了方向。

政府投入安置成本分析

以政府劃地的方式進(jìn)行安置，其成本由兩部分組成：一是直接成本，指政府為安置區(qū)建設(shè)實(shí)際支付的土地成本、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和過渡費(fèi)，四個安置區(qū)共支付12350.54萬元，人均政府投入直接安置成本11.91萬元。二是間接成本（或隱形成本），指政府從所劃安置區(qū)土地中可以收取的土地收益及減免的“5+1”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)費(fèi)，經(jīng)測算四個安置區(qū)共可收取土地收益15264.84萬元，建設(shè)規(guī)費(fèi)6388.08萬元，合計(jì)政府投入間接成本21652.92萬元，人均政府投入間接安置成本20.88萬元。

四個安置區(qū)政府投入直接成本與間接成本兩項(xiàng)合計(jì)34003.46萬元，人均政府投入總安置成本32.79萬元。

如由政府出資統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，按照實(shí)測容積率和實(shí)際建設(shè)情況不變，上述四個安置區(qū)政府需要投入的成本由四部分組成：一是政府為四個安置區(qū)需要投入的安置成本（含直接成本和間接成本）共計(jì)34003.46萬元。二是村民為安置房建設(shè)應(yīng)投入的10萬元/畝的土地款和8.9元/平方米包干的建設(shè)規(guī)費(fèi)，共計(jì)1829.96萬元。三是房屋建安成本，按市建設(shè)局提供的最新房屋建安成本（多層880元/平方米，高層1350元/平方米計(jì)算），四個安置區(qū)實(shí)測建筑面積384502.07平方米，總建安成本43357.39萬元。四是小區(qū)配套設(shè)施成本，根據(jù)各安置區(qū)實(shí)際情況測算，總配套設(shè)施成本6066.49萬元，以及超容部分所需補(bǔ)繳建設(shè)規(guī)費(fèi)及土地出讓金共8681.95萬元。

根據(jù)上述測算，四個安置區(qū)總成本為93939.25萬元，按90平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)分配，總建筑面積384502.07平方米可安置人口4272人，人均安置成本為22萬元。比原有劃地安置成本減少33%。

如以現(xiàn)房安置（購房券購房安置）方式來計(jì)算，新政策擬按27萬元/人給被征收人發(fā)放購房券，并對選擇現(xiàn)房安置（購房券購房安置）方式的被征收人給予購房券總額5%的獎勵，人均安置成本為28.35萬元，四個安置區(qū)總安置成本為29398.95萬元。與統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方式相比，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方式只需要投入建設(shè)成本，而現(xiàn)房安置（購房券購房安置）卻要由政府以貨幣（購房券）形式向房地產(chǎn)企業(yè)購房，房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)利潤與經(jīng)營費(fèi)用也由政府出資承擔(dān)。與原有劃地安置及統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置方式相比，政府直接投入增多。

根據(jù)上述測算，僅按政府投入直接成本而言，現(xiàn)房安置（購房券購房安置）成本最高為28.35萬元，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建次之為22萬元，劃地安置成本最低僅11.91萬元，僅占現(xiàn)房安置（購房券購房安置）成本的42%。

但加上政府的間接成本，則劃地安置成本最高為32.79萬元，現(xiàn)房安置（購房券購房安置）次之為28.35萬元，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建成本最低為22萬元，占劃地安置成本的67%。

政府投入現(xiàn)金情況分析

按照政府劃地安置方式，以被征收人房屋拆遷時(shí)為基準(zhǔn)時(shí)間，在房屋拆遷前一年政府已出資完成安置區(qū)批地工作，投入土地報(bào)批費(fèi)用1798.5萬元，人均1.73萬元；在房屋拆遷當(dāng)年完成安置區(qū)征地工作投入征地拆遷費(fèi)用4375.59萬元，人均4.22萬元；在房屋拆遷后第一年，各個安置區(qū)基本完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投入資金5286.15萬元（含開發(fā)商墊付部分），支付過渡費(fèi)890.03萬元，合計(jì)6176.18萬元，人均5.96萬元。

政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置現(xiàn)金投入總額為政府劃地安置直接成本與房屋建安及配套設(shè)施建設(shè)成本，共計(jì)24792.08萬元，現(xiàn)金投入時(shí)長6年。從四個安置區(qū)情況看，除體育中心因特殊原因五年竣工外，其余三個安置區(qū)均為2-3年竣工，建設(shè)成本按三年分?jǐn)偓F(xiàn)金流量為房屋拆遷后第二年147.18萬元，第三年4147.18萬元，第四年4147.18元，人均每年4萬元。該測算安置人口僅按1037人計(jì)算，該方式可以安置人數(shù)為4272人，但前期投入與劃地安置一致，前期現(xiàn)金投入量略高。

新政策擬采用的現(xiàn)房安置（購房券購房安置）方式人均安置成本為28.35萬元，以四個安置區(qū)安置人口為測算依據(jù)，總安置成本為29398.95萬元，現(xiàn)金投入時(shí)長4年。該方式安置戶可在房屋拆除之日起兩年內(nèi)在市區(qū)確定樓盤購房，按平均分?jǐn)傆?jì)算，每年為14699.48萬元。該方式與確定樓盤的開發(fā)企業(yè)按4∶3∶3方式結(jié)算，則政府現(xiàn)金投入情況為房屋拆遷當(dāng)年5879.79萬元，人均5.67萬元；拆遷后一年10289.63萬元，人均9.92萬元；第二年8819.69萬元，人均8.5萬元；第三年4409.84萬元，人均4.25萬元。

從上述情況可以看出，從現(xiàn)金投入情況上看，劃地安置直接成本現(xiàn)金投入金額最小，時(shí)間最短僅僅3年；現(xiàn)房安置（購房券購房安置）金額最大，時(shí)間為4年；統(tǒng)建安置因初期投入較大，現(xiàn)金量略高，時(shí)間最長為6年。

劃地安置和統(tǒng)建安置兩種方式現(xiàn)金流出現(xiàn)在拆遷前1年，時(shí)間最早；三種方式拆遷前一年和拆遷當(dāng)年現(xiàn)金流量基本相當(dāng)；拆遷后一年現(xiàn)房安置（購房券購房安置）資金流量達(dá)到前兩種安置方式的近一倍，隨后兩年遞減，現(xiàn)金流量最大也最集中；劃地安置現(xiàn)金流量最少，時(shí)間最短，但政府在后面三年可以收取的土地出讓金及建設(shè)規(guī)費(fèi)流失。

安置戶獲利分析

本次調(diào)查的四個安置區(qū)中采取村民自建方式的只有體育中心安置區(qū)，該安置區(qū)共安置村民158戶，403人，戶均2.55人。劃地自建村民安置收益計(jì)算方法為房產(chǎn)部門認(rèn)定的建成房屋估價(jià)-建設(shè)部門認(rèn)定的建房成本。根據(jù)上述情況測算，該安置區(qū)村民人均獲利62.9萬元。

本次調(diào)查的四個安置區(qū)中有迎豐公園、紫東片區(qū)小田1號和江秀片區(qū)趙家山1號三個安置區(qū)采取聯(lián)建分成方式建設(shè)，三個安置區(qū)共安置村民315戶，634人，戶均2.01人。劃地聯(lián)建村民安置收益計(jì)算方法為房產(chǎn)部門認(rèn)定的村民分成所得房屋估價(jià)（所有成本由開發(fā)商支付）。根據(jù)上述情況測算，聯(lián)建分成村民人均獲利72.6萬元。

按照政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置方式，新政策擬按住房面積90平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)對村民進(jìn)行無償安置，由于將來政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置區(qū)分布地域不同，只能采用市房產(chǎn)局提供的2013年9月市區(qū)商品住宅簽約均價(jià)3255元/平方米計(jì)算，村民人均獲利29.3萬元。

而以現(xiàn)房安置（購房券購房安置）規(guī)定的補(bǔ)償方式，新政策制定時(shí)對90平方米/人的安置房按3000元/平方米進(jìn)行貨幣化折算，擬按27萬元/人給被征收人發(fā)放購房券，并對選擇現(xiàn)房安置（購房券購房安置）方式的被征收人給予購房券總額5%的獎勵，人均獲利為28.35萬元。

從以上情況可以看出，政府劃地安置村民與開發(fā)商聯(lián)建分成方式村民獲利最高，村民自建方式次之，政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建第三，現(xiàn)房安置（購房券購房安置）村民獲利最低，僅占劃地安置聯(lián)建方式的39%。

從理論上說，村民自建方式獲利應(yīng)該最大，但因該安置區(qū)安置時(shí)間較早，分戶情況較少，戶均人口數(shù)多，使人均獲利相對降低。同時(shí)該安置區(qū)地段較為偏遠(yuǎn)，小區(qū)環(huán)境較差，房產(chǎn)估價(jià)較低，造成村民獲利較采取聯(lián)建方式的其他幾個安置區(qū)為低。

安置方式利弊分析

政府劃地村民自建方式的優(yōu)點(diǎn)主要是村民所獲利益較高，接受度較高，且政府直接投入較低，現(xiàn)金壓力較小，有利于征拆工作開展。其弊端在于，村民需要自籌資金建房，對貧困家庭存在一定難度；村民需要聯(lián)戶自建，還要共同參與門面分配，意見難統(tǒng)一，體育中心安置區(qū)建設(shè)時(shí)間就長達(dá)5年。此外，村民所建房屋質(zhì)量較低，居住環(huán)境較差，變現(xiàn)困難。而該安置模式對政府的影響是多方面的：安置隱形成本高，實(shí)際負(fù)擔(dān)重，安置區(qū)建設(shè)檔次低，且位于城市主干道旁，嚴(yán)重影響城市形象。此外，一些村民拋售安置房，沖擊房地產(chǎn)市場，拉低房價(jià)。

開發(fā)商聯(lián)建分成方式的優(yōu)點(diǎn)與村民自建方式基本相同，不同之處優(yōu)點(diǎn)在于：開發(fā)商負(fù)責(zé)全部建設(shè)成本，村民無需投資即可獲利。開發(fā)商牽頭協(xié)調(diào)村民矛盾，相對可以形成較為統(tǒng)一的房屋建設(shè)及分配方案，但一旦有多家開發(fā)商參與開發(fā)，將使矛盾更為復(fù)雜尖銳。該方式的弊端在于，開發(fā)商為謀求利益最大化，一般都會超容積率建設(shè)，然后與村民共同向政府施壓要求批準(zhǔn)調(diào)容并減免調(diào)容出讓金及建設(shè)規(guī)費(fèi)，給政府管理帶來較大困難。

政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置方式的優(yōu)點(diǎn)主要是通過提高土地使用效率的方式，安置更多村民，使安置成本降低。節(jié)約土地出讓后，政府可以收取相應(yīng)的土地出讓金和建設(shè)規(guī)費(fèi)，減少政府安置隱形成本。同時(shí)，政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建符合城市規(guī)劃要求，安置房建設(shè)品位提升，質(zhì)量提高。小區(qū)配套完善，村民居住條件得到改善。

而其存在的弊端在于村民所獲利益比劃地安置低，征拆工作可能會遇到阻力。另外，該市安置房建設(shè)起步晚，周期長，村民無法得到及時(shí)安置。

對政府而言，一方面增加了安置工作量。為安置房建設(shè)，政府要組建機(jī)構(gòu)，實(shí)施建設(shè)，協(xié)調(diào)矛盾，需要投入大量精力。另一方面，安置區(qū)建設(shè)投資較大，是劃地安置需要的現(xiàn)金量1.7倍，政府資金籌措難度大。

現(xiàn)房安置方式除了具有統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的優(yōu)點(diǎn)外，還有如下優(yōu)勢：一是村民安置進(jìn)度加快，選擇余地增大。村民在房屋拆除后即可獲得購房券，可以在政府確定的任一樓盤購買房屋，比其他安置方式速度快，選擇多。二加快村民向市民的轉(zhuǎn)化。村民入住商品房小區(qū)，一方面提高了其居住環(huán)境質(zhì)量，另一方面也使分散居住的村民將更快地融入城市生活。三是簡單易行，便于管理?，F(xiàn)房安置（購房券購房安置）村民持券購房，由市場規(guī)范其購房入住行為，政府管理壓力小。購房券信息化管理，避免重復(fù)安置，減少腐敗現(xiàn)象滋生。四是有力推動商品房銷售?，F(xiàn)房安置（購房券購房安置）村民大量購買該市商品房小區(qū)住房，可以有效減少房屋空置率，逐步提升住房銷售價(jià)格，促進(jìn)該市房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

弊端在于：一是村民所獲利益比劃地安置低，征拆工作可能會遇到阻力。二是政府安置資金量大，在幾種安置方式中，現(xiàn)房安置（購房券購房安置）政府需投入的資金量最大，現(xiàn)金流最集中，是劃地安置需要的現(xiàn)金量2.4倍，是統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建現(xiàn)金量的1.4倍，且支付期僅4年。

進(jìn)一步整頓方向

劃地安置方式已不適應(yīng)目前城市發(fā)展需要，亟需調(diào)整。劃地安置政策在過去的十年間，為該市城市建設(shè)的順利推進(jìn)發(fā)揮了積極的作用。但隨著該市社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，其存在的弊端也逐漸顯現(xiàn)：一是安置戶拿地成本低，政府隱形投入增大。劃地安置模式施行時(shí)間為2005年左右，當(dāng)時(shí)城區(qū)土地價(jià)格僅30萬元左右/畝，近年來該市土地價(jià)格的急速飆升，已超過當(dāng)時(shí)地價(jià)的4倍，但安置戶承擔(dān)的10萬元/畝的土地成本卻未進(jìn)行調(diào)整，政府土地收益流失嚴(yán)重，開發(fā)商卻以聯(lián)合開發(fā)方式從中牟利。目前的現(xiàn)狀已違背了劃地安置當(dāng)時(shí)的原意。二是存在上述諸如安置區(qū)建設(shè)中村民、開發(fā)商之間意見不一，矛盾重重，難以開工建設(shè)，影響社會穩(wěn)定；所建房屋質(zhì)量低，品位差，影響城市品位，沖擊房地產(chǎn)市場；主房占地劃地安置方式，導(dǎo)致村民搶建違章建筑等等弊端。三是新的安置方式已成為當(dāng)前發(fā)展的趨勢。從全省其他市州的經(jīng)驗(yàn)來看，更為先進(jìn)的現(xiàn)房安置和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置取代原有的劃地安置已成為一種趨勢。

針對此次調(diào)查中村民安置區(qū)建設(shè)存在的擅自調(diào)整容積率等問題，應(yīng)在制定新政策時(shí)予以考慮，制定專門的文件規(guī)范村民安置區(qū)管理，采取切實(shí)有效的措施，在保護(hù)安置戶合法利益的同時(shí)，對開發(fā)商和安置戶超出規(guī)定的獲利予以規(guī)范，該追繳的堅(jiān)決追繳。同時(shí)，對還在建、待建的村民安置區(qū)進(jìn)行規(guī)范管理，

另外，由市區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，開展一次專項(xiàng)行動，對在安置工作中徇私舞弊、玩忽職守的國家工作人員，嚴(yán)格依法依紀(jì)進(jìn)行查處。由公安部門牽頭，開展專項(xiàng)行動，對存在違法行為的安置戶、參與安置區(qū)建設(shè)的開發(fā)商以及其他有關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，切實(shí)維護(hù)市區(qū)征拆安置秩序。由市住建部門牽頭組織相關(guān)單位，對已建和在建的安置房進(jìn)行一次全面清理，對所有建筑進(jìn)行全面質(zhì)量安全檢查，質(zhì)檢合格的及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)。質(zhì)檢不合格的，立即責(zé)令整改，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，建立長效管理機(jī)制，對待建的村民安置房進(jìn)行規(guī)范管理。

（作者單位：懷化市國土資源局）