王勇

[摘 要]公眾參與是近來(lái)關(guān)注的熱點(diǎn)，但具體到土地征收程序中的農(nóng)民參與，尚未引起人們足夠的重視。分析地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)泰州地區(qū)相關(guān)農(nóng)村的實(shí)證調(diào)查，有力地說(shuō)明了當(dāng)前土地征收程序中農(nóng)民參與的現(xiàn)狀。公眾參與的視角下，審視土地征收程序中的農(nóng)民參與，發(fā)現(xiàn)在規(guī)范和事實(shí)層面存在一系列的問(wèn)題：法律制度構(gòu)建不完善，農(nóng)民的參與能力仍需提高，農(nóng)民參與的效力不足。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化 ；土地征收 ；公眾參與 ；農(nóng)民參與

[中圖分類號(hào)]F301.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）10 — 0089 — 02

城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。作為城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，土地征收毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)成為其中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。但正如有學(xué)者指出，土地問(wèn)題處理不好，有可能誘發(fā)大規(guī)模的社會(huì)沖突?！?〕因此，本文希望有助于人們對(duì)公眾參與的概念有更深刻的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上，解讀現(xiàn)行關(guān)于土地征收程序的法律規(guī)定，分析對(duì)江蘇省泰州市相關(guān)農(nóng)村土地征收的實(shí)證調(diào)查，審視目前中國(guó)土地征收程序中農(nóng)民參與存在的相關(guān)問(wèn)題。

一、 公眾參與的概述

作為一個(gè)政治概念，公眾參與是近年來(lái)一直備受關(guān)注的熱點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其研究的作品也是層出不窮，但日常生活中公眾參與概念的使用還是會(huì)顯得模糊而缺乏確定性。為此，作者結(jié)合一些代表性的觀點(diǎn)，進(jìn)行了一定的梳理。

（一） 公眾參與的含義

公眾參與最早起源于美國(guó)的政治領(lǐng)域，指的是一種政治原則或?qū)嵺`。1960年美國(guó)學(xué)者阿諾德·考夫曼首次提出“參與式民主”的概念后，該詞被廣泛運(yùn)用于基層民主領(lǐng)域，如社區(qū)管理、工作場(chǎng)所的民主和校園學(xué)生運(yùn)動(dòng)。不過(guò)，國(guó)外學(xué)者關(guān)于公眾參與概念的理解也是多種多樣的，其中較為代表性是Amstein觀點(diǎn)，公眾參與是公眾的一種權(quán)力。參與是權(quán)力的再分配，通過(guò)這種再分配，那些被排除在現(xiàn)有的政治和經(jīng)濟(jì)政策形成過(guò)程之外的無(wú)權(quán)民眾，能夠被認(rèn)真地囊括進(jìn)（社會(huì)的）來(lái)。同時(shí)，他對(duì)參與的程度和質(zhì)量進(jìn)行了詳細(xì)的分析，認(rèn)為參與可以分為“真參與”和“偽參與”，為了區(qū)分這兩類公眾參與，提出了“公眾參與階梯”理論。①

公眾參與在中國(guó)興起大約是20世紀(jì)90年代，而公眾參與成為廣泛的社會(huì)行動(dòng)和熱門的政治話語(yǔ)則是21世紀(jì)初以后的事，特別是2003年以后發(fā)生如“孫志剛案”等一系列的公眾強(qiáng)烈要求參與事件，使公眾參與越來(lái)越成為中國(guó)社會(huì)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。

江必新認(rèn)為，公眾參與指的是行政主體之外的個(gè)人和組織對(duì)行政過(guò)程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和?！?〕土地征收是政府的一項(xiàng)具體行政行為，農(nóng)民作為直接利害關(guān)系人參與到其中，毫無(wú)疑問(wèn)可以成為公眾參與的一種，對(duì)農(nóng)民參與可以理解為：農(nóng)民通過(guò)規(guī)范性、多樣性的方式有效參與土地征收的過(guò)程中，對(duì)政府土地征收的各項(xiàng)決策行為能夠產(chǎn)生影響的行為。

（二） 公眾參與的形式

傳統(tǒng)的公眾參與方法是比較簡(jiǎn)單的，公開咨詢、公眾會(huì)議和公開聽證是最為普遍的為大家所熟悉的公眾參與方式。而今，世界許多國(guó)家的地方政府和自治組織在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多新的、豐富多彩的、各有自己特點(diǎn)的參與方式。例如，英國(guó)和許多國(guó)家采取的公民評(píng)判團(tuán)、焦點(diǎn)小組、和市民意見征詢組；法國(guó)的街區(qū)議事會(huì)、公眾調(diào)查和公共辯論；意大利的公民城鎮(zhèn)電子會(huì)議和政府展示會(huì)。這些公眾參與方式除有一些共同的、普遍采用的形式外，相當(dāng)多的參與方式是針對(duì)不同的內(nèi)容和對(duì)象而采取的，具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。

在中國(guó)，傳統(tǒng)的公眾參與形式主要是公眾座談會(huì)、討論會(huì)和專家論證會(huì)，這幾種參與形式至今仍在行政立法和決策中占主要地位。概括來(lái)說(shuō)當(dāng)前重要的參與方式包括：1、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)；2、公眾調(diào)查；3、信訪；4、舉報(bào)；5、行政公益訴訟?！?〕此外，實(shí)踐中還出現(xiàn)了如公開征集意見、利用信函、電子郵件等現(xiàn)代通信手段征求意見等形態(tài)各異的公眾參與形式，特別是近些年來(lái)，各地對(duì)公眾參與形式也多有創(chuàng)新，出現(xiàn)了諸如“領(lǐng)導(dǎo)接待日”、“市長(zhǎng)電話”、“領(lǐng)導(dǎo)走訪”等程度不同的參與途徑。

無(wú)論從國(guó)外學(xué)者的公眾參與的八級(jí)階梯分類以及多樣的參與形式看，還是中國(guó)學(xué)者論述以及各地實(shí)踐中特色的參與形式看，公眾參與都存在不同的形式和程度，這對(duì)認(rèn)識(shí)和分析中國(guó)土地征收過(guò)程中農(nóng)民的參與方式和水平起到一種標(biāo)桿的作用，為進(jìn)一步改善民眾的參與方式、提高民眾的參與水平提供了可靠的理論依據(jù)。

（三） 公眾參與的效力

現(xiàn)實(shí)中，不少立法盡管明確規(guī)定在制定行政立法和行政決策的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式聽取公眾意見，但是很少有立法對(duì)于公眾在參與過(guò)程中得到法律權(quán)利和他們參與的效力做出明確規(guī)定。當(dāng)然，我們首先要意識(shí)到，不論公眾參與的程序如何，行政機(jī)關(guān)都保留最終做出決定的權(quán)力。也就是說(shuō)，公眾的意見不具有絕對(duì)的約束力，所謂的參與效力更多的是如何對(duì)公眾意見進(jìn)行回應(yīng)。一個(gè)有效的公眾參與，哪怕是最為簡(jiǎn)單的公眾參與，在程序上也必須滿足公眾以下的基本要求：可以獲取相關(guān)信息；可以提出自己的意見及表達(dá)想法，并相信有關(guān)程序會(huì)考慮其提出的意見；可以積極參與提出意見和選擇方案；可以評(píng)論部分正式方案；能得到政府的反饋，并被通知進(jìn)程及結(jié)果。〔4〕

因此我們可以理解，有效的參與意味著能保證公眾決策體系或決定過(guò)程中盡可能早地注意到那些影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過(guò)參與使自己可以對(duì)決策作出貢獻(xiàn)的那些事實(shí)情況，哪些是可以改變的和不可以改變的，公眾有機(jī)會(huì)和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關(guān)于決策如何作出、為什么會(huì)這樣作出的解釋。

二、農(nóng)民參與的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）土地征收程序簡(jiǎn)介

在我國(guó)，征地包含兩種概念，即土地征收和土地征用。2004年《憲法》修正案，二者加以區(qū)分，從根本大法的高度對(duì)土地征收制度進(jìn)行了確立。由于我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，只有對(duì)農(nóng)村土地征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國(guó)家所有的土地。因此，本文中土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要依照法定程序強(qiáng)制取得農(nóng)村集體所有土地或土地權(quán)益并予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定主要在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，大致可概括為用地申請(qǐng)、擬訂征地方案、進(jìn)行征地審查、征地審核與批復(fù)、征用土地方案的公告、制定征地補(bǔ)償安置方案、征地補(bǔ)償、安置方案的公告、補(bǔ)償安置的實(shí)施、頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書這幾個(gè)步驟。

同時(shí)，地方法規(guī)和規(guī)范對(duì)土地征收程序加以完善和補(bǔ)充，這里我們可以參考江蘇省和泰州市的一些具體規(guī)定。江蘇省國(guó)土資源廳發(fā)布施行的《關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)用地審查報(bào)批工作的通知》①中指出，從目前工作情況看，仍存在征地報(bào)批前聽證、告知和確認(rèn)程序履行不到位，報(bào)批內(nèi)容不準(zhǔn)確，報(bào)批材料不規(guī)范等問(wèn)題。為進(jìn)一步完善建設(shè)用地審查報(bào)批工作，規(guī)范程序，明確要求，強(qiáng)化責(zé)任，嚴(yán)格依法行政，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

規(guī)范征地報(bào)批前的工作程序

（1）《征地告知書》應(yīng)當(dāng)在擬征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內(nèi)醒目位置張貼，張貼后應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍照、攝像等方式留存證據(jù)，同時(shí)在市、縣（市）國(guó)土資源局門戶網(wǎng)上予以公告。告知的內(nèi)容要全面、準(zhǔn)確，其中地類、面積、土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等要與呈報(bào)的《征收土地方案》一致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和省政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)?！墩鞯馗嬷獣瓦_(dá)證明》填寫要規(guī)范，送達(dá)人、受送達(dá)人須簽名或蓋章，并填寫日期。

（2）《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》中擬征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人（權(quán)利人代表）須簽字確認(rèn)，加蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織印章，并填寫日期；征地涉及到的農(nóng)戶簽字必須真實(shí)有效，不得弄虛作假，被征地農(nóng)戶拒絕簽字或者其他原因無(wú)法簽字的，應(yīng)當(dāng)在備注欄內(nèi)注明。

（3）征地告知后，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑提出聽證書面申請(qǐng)的，市、縣（市）國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》組織聽證，并將聽證筆錄復(fù)印件作為報(bào)件材料一并上報(bào)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶在聽證告知后5個(gè)工作日內(nèi)未提出聽證書面申請(qǐng)的，視為放棄聽證。放棄聽證的，市、縣（市）國(guó)土資源部門應(yīng)單獨(dú)作出書面說(shuō)明，并作為報(bào)件材料上報(bào)。

此外，為切實(shí)做好土地征收和征地補(bǔ)償安置工作，規(guī)范土地征收程序，嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償安置政策，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，進(jìn)一步推進(jìn)被征地農(nóng)民基本生活保障工作，根據(jù)土地管理法律法規(guī)和省市有關(guān)規(guī)定，江蘇省泰州市海陵區(qū)人民政府印發(fā)過(guò)《關(guān)于規(guī)范土地征收程序嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償安置政策的意見》的通知（泰海政發(fā)〔2008〕6號(hào)）①，其中意見中提到，征地過(guò)程主要有六個(gè)步驟：告知征地情況；確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果；組織征地聽證；公開征地批準(zhǔn)事項(xiàng)；支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用；征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決。

（二）農(nóng)民參與的實(shí)證調(diào)查結(jié)果

為進(jìn)一步深入分析農(nóng)民對(duì)土地征收的認(rèn)識(shí)、參與現(xiàn)狀及其參與意愿，作者對(duì)泰州市海陵區(qū)下屬農(nóng)村，以及興化市（隸屬于泰州市）的下屬農(nóng)村進(jìn)行了訪談和問(wèn)卷調(diào)查，下面以作者對(duì)現(xiàn)已完成的一些農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果為例進(jìn)行分析（共走訪200戶人家發(fā)放問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷166份，有效率83%）。結(jié)果的整理和統(tǒng)計(jì)，依據(jù)問(wèn)卷的設(shè)計(jì)來(lái)陳述，分為以下四個(gè)部分：

1.被征地農(nóng)民基本信息

對(duì)問(wèn)卷作答的男性為104人，女性62人；年齡主要處于40-59歲之間，共有98人，占82.53%，70歲以上的也有15人，另有14人為60-69歲之間，39人在40歲以下。被調(diào)查對(duì)象中沒有上過(guò)學(xué)或只上過(guò)小學(xué)的為63.26%，達(dá)到初中水平的46人，高中及以上的有15人。個(gè)人收入方面，有53.61%達(dá)到20000元以上。

2.被征地情況

說(shuō)到是否愿意被征收土地，有高達(dá)87.35%的人表示愿意被征地，主要原因是認(rèn)為種地沒有多少收入。多數(shù)都表示，就現(xiàn)在那幾畝地，連供孩子讀書都不夠的，還是出去干活掙得多。而不愿意征地的人，認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。在被問(wèn)到自己是如何被征地時(shí)，幾乎所有人都表示土地是在政府出面協(xié)商的情況下被征收的，政府發(fā)揮了很大的主導(dǎo)作用。

3.被征地時(shí)的參與狀況

在調(diào)查的問(wèn)卷中，我們發(fā)現(xiàn)在村干部通知后獲悉被征地信息的占將近80.72%，而剩余的都是鄰里相互交流時(shí)得知的，沒有人是通過(guò)張貼的公告得知的。被調(diào)查對(duì)象中沒有見過(guò)，也不熟知征地公告的達(dá)74.1%，見過(guò)并熟知征地公告的僅為12.65%。其中92.77%的人親自參與了確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果，另12人有群干部代為確認(rèn)。同時(shí)，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)沒有人申請(qǐng)過(guò)聽證，熟知征地方案和征地補(bǔ)償安置方案的占63.25%，但沒有見過(guò)也不熟知的同樣也有27.11%。在詢問(wèn)如果征地過(guò)程中有爭(zhēng)議將如何處理時(shí)，近90%的人選擇找村干部商討，17人選擇上訪。對(duì)自己的參與狀況滿意度，卻是沒有一個(gè)人選擇不滿意。

4.個(gè)人參與意向

談及個(gè)人參與到征地過(guò)程重要性時(shí)，有31.32%人認(rèn)為非常重要，65.66%認(rèn)為重要，只有5人認(rèn)為一般，沒有人選擇不重要。同時(shí)，每一個(gè)人在會(huì)與不會(huì)中選擇積極參與征地過(guò)程中時(shí)都選擇了會(huì)。利益大小成為了影響農(nóng)民參與征地過(guò)程中的主要因素，有69.28%人選擇，此外的有51人認(rèn)為時(shí)間精力是影響自己參與征地過(guò)程的主要因素。

三、問(wèn)題的總結(jié)和反思

（一）法律制度構(gòu)建不完善

我國(guó)的城鎮(zhèn)化是獨(dú)特的，是政府主導(dǎo)推動(dòng)型的，而非主要由市場(chǎng)運(yùn)作、自發(fā)形成。為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，設(shè)計(jì)了以GDP、引資額和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)政府官員進(jìn)行考評(píng)的制度安排，并在實(shí)踐中延伸到以村為基本單位，對(duì)村干部進(jìn)行業(yè)績(jī)的評(píng)比。此種模式下，凸顯了當(dāng)前法律制度存在的一些問(wèn)題。

第一，沒有對(duì)農(nóng)民參與形成一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)范。我國(guó)尚無(wú)一部專門規(guī)范土地征收的法律法規(guī)，更談不上專門保障農(nóng)民參與的法律法規(guī)。在現(xiàn)行的法律體系里，關(guān)于土地征收的法律程序主要散見于四個(gè)層面的法律制度中：一是法律層面的規(guī)定，其中最主要的是《土地管理法》；二是行政法規(guī)層面上的規(guī)定，其中最主要的是國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》；三是部門規(guī)章層面上的規(guī)定，主要是國(guó)土資源部的規(guī)章；四是地方法規(guī)和規(guī)章。有關(guān)農(nóng)民參與的規(guī)定也只是零散的分布在其中，具有相應(yīng)的體現(xiàn)，實(shí)踐中常被選擇性忽視。

第二，對(duì)農(nóng)民參與內(nèi)容的規(guī)定缺乏廣度和深度。以此次調(diào)查的泰州地區(qū)為例，依據(jù)土地管理的相關(guān)法律規(guī)定，土地征收程序中與被征地農(nóng)戶參與有關(guān)的主要有三個(gè)公告、兩次聽證。其中，征地審批前，公告、聽證各一次。征地審批后，公告兩次，聽證一次。同時(shí)，不論是最高一級(jí)的《土地管理法》，還是江蘇省泰州市海陵區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地征收程序嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償安置政策的意見》的通知，亦或是江蘇省國(guó)土資源廳施行不久的《關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)用地審查報(bào)批工作的通知》，都不含有農(nóng)民參與到土地征收程序中的指導(dǎo)性規(guī)定，農(nóng)民亦缺少類似工會(huì)這一類社會(huì)團(tuán)體的組織，參與內(nèi)容實(shí)際操作性較弱。

第三，農(nóng)民參與的權(quán)利，無(wú)法獲得司法救濟(jì)的保障。一方面，我國(guó)司法不獨(dú)立，法院審判中會(huì)受到各種干預(yù)；另一方面，對(duì)法院的消極處理缺乏有效的外部制約和監(jiān)督?！?〕造成農(nóng)民提起訴訟時(shí)經(jīng)常不被受理，求告無(wú)門，迫使農(nóng)民選擇上訪。但上訪的過(guò)程中經(jīng)常又遭遇截留，甚至受到非法拘禁，致使農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法獲得法律的救濟(jì)。同時(shí)，由于農(nóng)民救濟(jì)渠道的堵塞，也讓政府或村干部更加無(wú)所顧忌，為所欲為。②為了自己的功績(jī)，而置相關(guān)的程序于不顧，農(nóng)民參與的內(nèi)容無(wú)法得到有效的保障，由此雙方之間的矛盾不斷激化。

（二）農(nóng)民的參與能力仍需提高

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，我們能夠了解到當(dāng)前農(nóng)民普遍認(rèn)為個(gè)人參與到土地征收程序中是重要的，并會(huì)積極地參與到征地過(guò)程中，知識(shí)文化水平并不會(huì)影響農(nóng)民主觀上參與到其中的愿望。但是，我們需要客觀的分析接受調(diào)查農(nóng)民的基本信息，對(duì)當(dāng)前參與到征地過(guò)程中的農(nóng)民的能力有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)。

第一，農(nóng)民對(duì)土地征收相關(guān)的法律規(guī)定所知甚少。雖然我國(guó)農(nóng)村不斷進(jìn)行普法活動(dòng)，但是大多數(shù)只是處于一種宣傳的階段，農(nóng)民并沒有得到深入學(xué)習(xí)法律知識(shí)的機(jī)會(huì)，關(guān)于土地征收、聽證、公力救濟(jì)的途徑等具體內(nèi)容并不了解。如調(diào)查中，很少有農(nóng)民能夠有效的區(qū)分征收和征用，甚至一些村干部對(duì)二者的理解也不是很清晰，認(rèn)為“反正都是被公家拿過(guò)去，自己主要就是負(fù)責(zé)做強(qiáng)大的思想工作，化解產(chǎn)生的矛盾”。

第二，農(nóng)民的受教育水平仍然較低。從調(diào)查結(jié)果中我們可以看到，大部分農(nóng)民是初中及以下文化水平。然而，知識(shí)文化水平會(huì)影響公民的政治參與?！?〕而公眾參與是公眾的一種自我選擇，大多數(shù)參與者之所以參與到行政機(jī)關(guān)的決策中來(lái)是因?yàn)樵摏Q策和他有利害關(guān)系。因此，為了防止農(nóng)民參與到土地征收中時(shí)只看到了眼前的利益，或被人利用和煽動(dòng)，使被征地農(nóng)民的參與變成村干部或者少數(shù)非體制精英控制的參與，而喪失了農(nóng)民參與的真正意義，我們需要提高農(nóng)民的政治素養(yǎng)。

第三，農(nóng)民的思想依然受傳統(tǒng)文化的浸漬。費(fèi)孝通先生曾指出，中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)是一種長(zhǎng)老統(tǒng)治，近乎可以說(shuō)是沒有政治的，有的只是教化?！?〕雖然過(guò)去二三十年中，在西方大多數(shù)公民所表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)顯著特征是普遍缺乏對(duì)政治和政治活動(dòng)的興趣。到今天，新的民主政治或公民文化的眾多先進(jìn)理念還遠(yuǎn)未深入廣大農(nóng)民的思想意識(shí)中，對(duì)政治活動(dòng)仍會(huì)帶有恐懼感。實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，雖然最終接受調(diào)查的農(nóng)民表現(xiàn)出對(duì)土地征收程序積極的參與愿望，但除非與自己的利益直接相關(guān)，農(nóng)民對(duì)村務(wù)管理的參與并不熱心，并不會(huì)積極地關(guān)注自己的參與權(quán)利，更多的倚重村干部。而大部分的農(nóng)民，在我們提出要就土地征收問(wèn)題進(jìn)行訪談，特別是向其詢問(wèn)土地征收程序中村干部或政府行為時(shí)，選擇了回避，不愿意配合。

（三）農(nóng)民參與的效力不足

與日前豐富多樣的公眾參與形式相比，就現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民的參與方式主要就是聽證，公告則是農(nóng)民獲得信息，參與的前提?？墒牵咴谝?guī)范層面和事實(shí)層面都不能切實(shí)的保證農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的參與效力。

第一，農(nóng)民參與不具有全局性。依據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民獲得征收土地信息始于第一次公告，因此對(duì)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》中土地征收目的的“公共利益”性的界定沒有任何發(fā)言的機(jī)會(huì)，且不能在征地方案制定過(guò)程中提出任何的意見。征地公告僅僅是告知，并不作為農(nóng)民表達(dá)意愿的一個(gè)程序，征地申請(qǐng)是否獲得審批、征地目的是否合法、征地補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)都是由政府主管部門單方?jīng)Q定的。因此，雖然在土地征收材料上報(bào)前在農(nóng)村就有公告，但農(nóng)民依舊不能對(duì)土地征收的決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。在政府決定做出后，農(nóng)民只有接受，而不能通過(guò)有效的溝通機(jī)制，要求政府作出合理的解釋。

第二，公告并不能及時(shí)地將征地信息傳達(dá)給農(nóng)民。在實(shí)踐調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)大部分人都沒有見到過(guò)張貼在村里的公告。這也解釋了江蘇省國(guó)土資源廳提出的從目前工作情況看，仍存在征地報(bào)批前聽證、告知和確認(rèn)程序履行不到位，報(bào)批內(nèi)容不準(zhǔn)確，報(bào)批材料不規(guī)范等問(wèn)題。即使現(xiàn)行江蘇省強(qiáng)調(diào)《征地告知書》應(yīng)當(dāng)在擬征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內(nèi)醒目位置張貼，張貼后應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍照、攝像等方式留存證據(jù)，同時(shí)在市、縣（市）國(guó)土資源局門戶網(wǎng)上予以公告，似乎也沒有能夠產(chǎn)生良好的效果。①相反，更多地成為了政府規(guī)避自我責(zé)任的方式，而不能真實(shí)、有效地保證農(nóng)民獲取相關(guān)信息，保障自己的權(quán)利。

第三，聽證在農(nóng)村完全流于形式?，F(xiàn)今法律規(guī)定中，聽證可謂是農(nóng)民參與的最重要的方式，但在農(nóng)村的土地征收過(guò)程中卻不能夠發(fā)揮其效用。首先，規(guī)定欠缺合理性。如江蘇省規(guī)定，“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶在聽證告知后5個(gè)工作日內(nèi)未提出聽證書面申請(qǐng)的，視為放棄聽證”。僅僅5個(gè)工作日，在如上已證明信息還不能及時(shí)的讓農(nóng)戶及時(shí)獲取的情況下，申請(qǐng)聽證的有效期可能就已經(jīng)過(guò)了。同時(shí)，法律規(guī)定難以落實(shí)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有很少一部分人提到有被告知擁有聽證的權(quán)利，而其余所有人都不知有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。因此，也就不驚訝竟然沒有任何人申請(qǐng)過(guò)聽證。當(dāng)然，即使真的舉辦了聽證會(huì)，農(nóng)民是否可以擁有充分闡述理由、表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，以及提出的意見能夠多大程度的反饋到最后的決策中，仍是一個(gè)疑問(wèn)。

四、總結(jié)

公眾參與的視角下，我們發(fā)現(xiàn)土地征收程序中的農(nóng)民參與存在著法律制度不完善，農(nóng)民參與能力有待提高等諸多的問(wèn)題。但是，考慮到調(diào)查范圍有限，相信這些問(wèn)題只是冰山一角。未來(lái)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地征收將依舊是我們需要關(guān)注的重點(diǎn)，農(nóng)民參與的程序亦需有效的規(guī)范。因此，以后我們不僅要始終加強(qiáng)理論的研習(xí)，還需要通過(guò)不間斷地深入農(nóng)村調(diào)查，把握農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)向，以真正地認(rèn)清當(dāng)前土地征收程序中農(nóng)民參與存在的問(wèn)題。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕 江必新，李春燕.公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)〔J〕.中國(guó)法學(xué).2005，（06）.

〔3〕 王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐〔M〕.北京：法律出版社，2011：148-165.

〔4〕 蔡定劍. 公眾參與：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)〔M〕.北京：法律出版社，2009：20.

〔5〕 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)〔J〕.法學(xué)研究，2006，（01）.

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕