雷傳江　袁可夫

摘要 分析了城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的農(nóng)村土地問(wèn)題，一是城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展造成土地資源的稀缺；二是農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，家庭承包責(zé)任制下的細(xì)碎化的土地不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。結(jié)合山東東阿縣城鎮(zhèn)化改造中的農(nóng)村土地資源整合實(shí)踐，提出了農(nóng)村土地資源整合應(yīng)遵循的原則及具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地資源；整合；優(yōu)化配置；城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）13-04081-02

Abstract Rural land problems caused by urbanization were analyzed， one is rapid development of urbanrural construction cause the scarcity of land resources， another is a large amount of rural labor force transfer， fragmentation of land under household contract responsibility system is not conductive to modern agriculture development. Combined with rural land resource integration practice in urbanization transformation in Donge County， Shandong Province， the principle and specific countermeasures were put forward.

Key words Rural land resources； Integration； Optimization configuration； Urbanization

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量得到極大提高，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是“三農(nóng)”問(wèn)題仍然是制約我國(guó)全面經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題。近10多年來(lái)國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)也取得了較大的發(fā)展成果，但伴隨著城市建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量耕地被占用，使得我國(guó)18億畝耕地紅線(xiàn)逐漸探底，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保耕地紅線(xiàn)的矛盾日益突出。為保證我國(guó)13億多人口的“米袋子”、“菜籃子”，必須要整合農(nóng)村土地資源，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)保障農(nóng)用地不減少，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。新時(shí)期進(jìn)行農(nóng)村土地資源整合，有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置、改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變農(nóng)民的生活環(huán)境，促進(jìn)高效農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

1 城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的農(nóng)村土地問(wèn)題

1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展造成土地資源的稀缺 我國(guó)的改革開(kāi)放是從中國(guó)南部和東南沿海地區(qū)興起的，城區(qū)擴(kuò)大、城市發(fā)展、工業(yè)區(qū)不斷擴(kuò)大，高速鐵路、高速公路、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的大量建設(shè)，大量肥沃的農(nóng)田被侵占，雖然國(guó)家有政策，要求占地要“占一補(bǔ)一”，但是補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往難以達(dá)標(biāo)，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。土地資源是一種稀缺資源，為了挖掘土地資源潛力，中共十八大適時(shí)提出推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，整合農(nóng)村土地資源，優(yōu)化農(nóng)村土地配置的政策[1]，以保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，家庭承包責(zé)任制下細(xì)碎化的土地不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展 改革開(kāi)放的30多年，隨著國(guó)家的改革開(kāi)放，珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津冀環(huán)渤海城市連綿區(qū)的出現(xiàn)，內(nèi)地千千萬(wàn)萬(wàn)青壯年到那里打工掙錢(qián)，把孩子、老人留在農(nóng)村成為留守兒童、留守老人。留守老人堅(jiān)守農(nóng)村陣地，進(jìn)行土地耕作，空殼村比比皆是；空殼村的宅基地原本都是當(dāng)?shù)氐牧继?，與其讓它荒廢，不如讓它轉(zhuǎn)變職能發(fā)揮產(chǎn)糧的本能。中央適時(shí)提出推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地資源化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化，整合農(nóng)村的土地資源，使農(nóng)村閑置的宅基地、缺乏規(guī)劃而閑置的農(nóng)村道路和荒地，變成良田，正是造福于民的好事。

2 城鎮(zhèn)化改造中的農(nóng)村土地資源整合實(shí)踐——以山東東阿縣為例

筆者2014年春節(jié)回山東東阿縣老家探親，看到古官屯鄉(xiāng)政府運(yùn)用城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的模式運(yùn)作祁莊村的城鎮(zhèn)化改造試點(diǎn)工程。祁莊村900多口人206戶(hù)，全村新建6棟6層宿舍樓解決了全村的住房問(wèn)題，節(jié)約宅基地16 hm2；照這樣推算，全鄉(xiāng)28個(gè)自然村，人口3.5萬(wàn)，集中建設(shè)4個(gè)近萬(wàn)人的城鎮(zhèn)，可節(jié)約土地600 hm2。鄉(xiāng)政府運(yùn)用國(guó)家給的2萬(wàn)元/戶(hù)的補(bǔ)貼，盡量利用舊農(nóng)房拆下的紅磚建房，降低成本，使新樓房的成本不足800元/m2，按90 m2/戶(hù)房?jī)r(jià)計(jì)算7.2萬(wàn)元，國(guó)家補(bǔ)貼2萬(wàn)元，舊房作價(jià)2萬(wàn)元左右，每戶(hù)再投入3萬(wàn)余元，就能住上新樓。況且，鄉(xiāng)政府配套建設(shè)2個(gè)100 m3的大沼氣池交替使用，解決了農(nóng)民的燃料問(wèn)題；同時(shí)鄉(xiāng)政府利用拆舊房的紅磚，建設(shè)了成排的雞鴨飼養(yǎng)場(chǎng)，大型豬圈和牛羊飼養(yǎng)棚，并且把2013年全村的玉米秸稈做成氨化試料，供給牛羊飼養(yǎng)大戶(hù)，牲畜的糞便又是生產(chǎn)沼氣絕佳原料，沼氣渣作為農(nóng)家肥秸稈還田。通過(guò)新農(nóng)村的改造，土地資源的集約使用，把土地承包給種田大戶(hù)，家中沒(méi)有勞動(dòng)力（年輕人外出打工）的農(nóng)民，把土地交給種田大戶(hù)，每公頃土地可得15 000元的報(bào)酬，留守老人在農(nóng)忙時(shí)還可給種田大戶(hù)飼養(yǎng)大戶(hù)打工再掙個(gè)零花錢(qián)；牲畜飼養(yǎng)業(yè)也可越做越大；其中奶牛飼養(yǎng)已成為設(shè)在泰安蒙牛牛奶廠(chǎng)的生奶供應(yīng)基地。農(nóng)村土地的集約耕作，可以轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)民家的糧囤、農(nóng)具都用不著了，牲畜飼養(yǎng)單戶(hù)不做了，農(nóng)民也像城市居民般的生活，生活環(huán)境得到極大改善，生活水準(zhǔn)得到提高。祁莊村的農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，成為周?chē)r(nóng)村改造的榜樣。

3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地資源整合對(duì)策

3.1 農(nóng)村土地資源整合的原則[2]

3.1.1 樹(shù)立“資源有限、潛力無(wú)限”的觀念。在土地資源有限、國(guó)家嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、征地難度大等多種因素的共同作用下，很多地區(qū)容易產(chǎn)生“無(wú)地可用”的錯(cuò)誤觀念，因此必須改變以往粗放用地的做法和觀念，樹(shù)立“資源有限、潛力無(wú)限”的觀念，用地不僅要注重質(zhì)量，更要注重從盤(pán)活整合土地資源入手，提高單位土地利用效率，這是國(guó)土資源部門(mén)做好“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定”三大任務(wù)的重要途徑，是貫徹落實(shí)科學(xué)展觀、打造節(jié)約集約型社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求和具體體現(xiàn)。

3.1.2 政府引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，政府引導(dǎo)、部門(mén)支持、村集體和村民參與貫穿全過(guò)程，其中關(guān)鍵是政府重視、加強(qiáng)引導(dǎo)。由于土地資源整合是件新鮮事，之前尚未有成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，一些村集體和村民擔(dān)心因此“吃虧”而有所猶豫。為此，政府要有權(quán)威性的村鎮(zhèn)規(guī)劃，給農(nóng)民可以預(yù)期的未來(lái)收益，給他們吃下“定心丸”，使他們打心底支持農(nóng)村土地資源整合這一惠民、德政工程。

3.1.3 集中開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化集約用地。打破土地資源匱乏的瓶頸，盤(pán)活農(nóng)村的存量資源，集中開(kāi)發(fā)、強(qiáng)化集約用地是有效的途徑。主要是“三個(gè)強(qiáng)化”：一是強(qiáng)化“集中開(kāi)發(fā)、共同受益”觀念，打破各村怕麻煩、怕花錢(qián)，單打獨(dú)干，傳統(tǒng)的街道村組之間“上下級(jí)”管理者與被管理者的觀念，實(shí)現(xiàn)由街道、村、組3級(jí)經(jīng)營(yíng)實(shí)體共同集中資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌能力，產(chǎn)生規(guī)模效益；二是強(qiáng)化集約用地管理；三是強(qiáng)化多渠道籌資手段，多方籌資，分期建設(shè)，以樓養(yǎng)樓，滾動(dòng)發(fā)展。

3.2 具體對(duì)策

3.2.1 “兩規(guī)”無(wú)縫銜接，用地科學(xué)合理。堅(jiān)持以縣城建設(shè)規(guī)劃為依托，以村鎮(zhèn)規(guī)劃為抓手，以中心村建設(shè)為重點(diǎn)。由于村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃超前，土地利用總體規(guī)劃相對(duì)滯后，這2個(gè)規(guī)劃還存在不相銜接的現(xiàn)象。借助新一輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)機(jī)，相關(guān)部門(mén)要相互溝通協(xié)調(diào)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃修編有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了征求意見(jiàn)，主動(dòng)與縣機(jī)關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)接觸，就新農(nóng)村建設(shè)示范村、農(nóng)民集中居住點(diǎn)等各類(lèi)用地的空間布局，與村鎮(zhèn)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃銜接進(jìn)行交流和研究，對(duì)科學(xué)合理安排鄉(xiāng)村建設(shè)預(yù)留空間、挖掘存量建設(shè)用地潛力、促進(jìn)節(jié)約集約用地進(jìn)行認(rèn)真地探討。按照新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作有關(guān)要求，深入充分調(diào)查研究，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)和建議，扎實(shí)開(kāi)展規(guī)劃修編制工作，努力做到土地規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃無(wú)縫銜接，科學(xué)合理規(guī)劃安排各業(yè)各區(qū)域用地。

3.2.2 推行“三問(wèn)于民”，維護(hù)合法權(quán)益[3]。①問(wèn)計(jì)于民。農(nóng)村土地整治涉及千家萬(wàn)戶(hù)，關(guān)系到百姓的切身利益。廣泛宣傳農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，零星村莊多，農(nóng)戶(hù)宅基地面積大，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，以及開(kāi)展土地整治的必要性和重要性。通過(guò)征求問(wèn)計(jì)于民，按照“因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的工作原則，采取“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地置換、優(yōu)先安排康居村和集住點(diǎn)居住”的措施，堅(jiān)持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作，發(fā)揮好群眾的主體作用。按照“五三二”分流安置思路即：拆遷戶(hù)50%進(jìn)城、30%入鎮(zhèn)、20%留村，根據(jù)家庭條件，鼓勵(lì)村民進(jìn)城入鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)房屋，并在信貸方面給予政策支持，重點(diǎn)解決好拆遷戶(hù)安置補(bǔ)償問(wèn)題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。②問(wèn)需于民。要徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，必須把農(nóng)村土地綜合整治作為著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)抓好農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，同步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，這是老百姓最現(xiàn)實(shí)的需求和最關(guān)心的事，也是期盼很久的愿望。③問(wèn)惠于民。一是增加耕地面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)農(nóng)村土地整治，目的是讓老百姓得到最多的實(shí)惠，建設(shè)美好的新農(nóng)村。通過(guò)土地整治新增了大量耕地，按照“依法、有償、自愿”的原則，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、科學(xué)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。二是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從節(jié)約集約利用資源的高度，堅(jiān)持工業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、土地向經(jīng)營(yíng)大戶(hù)集中，著力優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，既能增加建設(shè)用地流量，使農(nóng)村部分建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，又能將獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。同時(shí)能為農(nóng)民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民不出縣城、不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至在家門(mén)口就能工廠(chǎng)企業(yè)打工就業(yè)。三是農(nóng)村舊貌換顏，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。實(shí)施農(nóng)村土地整治規(guī)劃后，徹底改變農(nóng)村“臟、亂、差”現(xiàn)象，居住房屋整齊劃一，道路四通八達(dá)，康居示范村建有醫(yī)院，服務(wù)中心、農(nóng)民活動(dòng)廣場(chǎng)等配套設(shè)施，居住環(huán)境實(shí)現(xiàn)了亮化、綠化、美化，農(nóng)民也能享受到城里安逸舒適的生活環(huán)境，農(nóng)村面貌煥然一新。

3.2.3 國(guó)家制定政策要相對(duì)穩(wěn)定，保證農(nóng)民生活無(wú)后顧之憂(yōu)。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，合理制定出切實(shí)可行的農(nóng)村土地整治的中長(zhǎng)期政策，適時(shí)建設(shè)本土企業(yè)，以工養(yǎng)農(nóng)、給失去土地的農(nóng)民和新生代農(nóng)民以較為穩(wěn)定的收入來(lái)源，解決農(nóng)民生活的后顧之憂(yōu)。建立新型農(nóng)業(yè)合作社，建設(shè)家庭農(nóng)場(chǎng)，牲畜飼養(yǎng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)種植公司等企業(yè)，解決農(nóng)產(chǎn)品的深加工，使農(nóng)產(chǎn)品增值農(nóng)民增收。更重要的一點(diǎn)，要適時(shí)建設(shè)集體經(jīng)濟(jì)，壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)范圍，只有集體經(jīng)濟(jì)才能把農(nóng)村企業(yè)做大做強(qiáng)。創(chuàng)新農(nóng)村土地整治的投融資體制，積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)民間資本參于農(nóng)村土地整治，使實(shí)行30多年土地承包的田塊分割的局面得到整治，集中連片的大塊土地有利于大型農(nóng)機(jī)具耕作，有利于水利灌溉、病蟲(chóng)害防治和農(nóng)作物集約種植，發(fā)揮大農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)威力。國(guó)家每年給農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼，要向種糧大戶(hù)和種田公司傾斜，使他們有更大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力投向農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有大的飛躍。

3.2.4 鼓勵(lì)農(nóng)民工到城市落戶(hù)，真正由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。改革開(kāi)放30多年來(lái)，農(nóng)民到城市打工，經(jīng)歷了由“盲流”到城市建設(shè)大軍——農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變，城市政策也在悄悄的發(fā)生著改變，從“三險(xiǎn)一金”的辦理，到隨身子女上學(xué)、2014年可以異地參加高考，正從開(kāi)始時(shí)的蔑視到一視同仁的轉(zhuǎn)變。我國(guó)雖擁有13億人口，隨著國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的加快和老年社會(huì)的到來(lái)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)大軍的缺失正逐漸變?yōu)槭聦?shí)。2005年江蘇蘇州市人民政府公開(kāi)表態(tài)，在蘇州工作6年以上的技術(shù)熟練地農(nóng)民工，要在蘇州落戶(hù)可以享受蘇州市民的同等待遇，可享受“三險(xiǎn)一金”，房貸買(mǎi)房，子女隨遷并解決就近入學(xué)。由此可見(jiàn)，爭(zhēng)搶技術(shù)熟練農(nóng)民工的“戰(zhàn)爭(zhēng)”已經(jīng)有些時(shí)日了。要想留住農(nóng)民工作為城市的產(chǎn)業(yè)大軍，就要?jiǎng)?chuàng)造條件，解決農(nóng)民工的學(xué)前子女的上學(xué)問(wèn)題。

從人口發(fā)展理論看，一個(gè)人的一生有75年左右，20歲以前是幼年、上學(xué)、成長(zhǎng)階段，真正為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值是從21歲左右開(kāi)始的，蘇州市政府的政策是英明的，6年的技術(shù)熟練工人能轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)工人，得大頭的是蘇州市，20年的消費(fèi)時(shí)期和公共付出減免，還有6年的貢獻(xiàn)，接受一位農(nóng)民工要比培養(yǎng)一名本市人付出的成本低得多。從農(nóng)村農(nóng)民人均耕地資源角度看，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，2013年我國(guó)城市化率為52.57%，人均耕地資源比較低；如果農(nóng)民工能更多地轉(zhuǎn)化為城市市民，農(nóng)村人口相對(duì)減少，人均耕地資源會(huì)增多，相應(yīng)農(nóng)民的收入也會(huì)增多，生活質(zhì)量也會(huì)相應(yīng)提高，正是人們所期望全民共同致富心愿的體現(xiàn)。作為城市人民政府，應(yīng)抓住這次的農(nóng)村城鎮(zhèn)化的機(jī)遇，誘導(dǎo)農(nóng)民工到城市落戶(hù)，壯大工業(yè)產(chǎn)業(yè)大軍，留人、留心，讓農(nóng)民工真正落戶(hù)于城市。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，整治農(nóng)村宅基地，讓荒廢的空殼村宅基地和自然村缺乏規(guī)劃造成的多余道路占地轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的農(nóng)田，正是整治農(nóng)村土地資源的絕好方法。在中央政府的科學(xué)決策、地方政府的正確運(yùn)作下，在促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的同時(shí)保障18億畝耕地紅線(xiàn)是有絕對(duì)把握的。

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