張品

針對公共政策和工程項目的某一環(huán)節(jié)或整個體系進行評估時，評估方法的選擇至關重要，“工欲善其事，必先利其器?！苯鼛资陙?，由于電子計算機技術、數(shù)理方法、經(jīng)濟分析模型等在社會科學領域的運用，推動了評估方法的改進和發(fā)展。評估方法多種多樣，每種評估方法各有特點，評估者要根據(jù)評估對象的特點和評估的目的，具體問題具體分析。本節(jié)將評估方法劃分為宏觀層面和微觀層面：宏觀的評估方法用以評估公共政策和重大工程項目在整體上對社會成本和社會收益的影響，主要包括成本-效益分析法、成本-效果分析法和成本-效用分析法；微觀的評估方法是指通過隨機抽取典型樣本，分析公共政策和重大工程項目對樣本人群的平均影響，進而推斷對整體社會的影響，本節(jié)簡要介紹結(jié)構方程法、主成分分析法和回歸分析法。

一、宏觀評估方法

（一）成本-效益分析法（cost-benefit analysis； CEA）

也稱成本-收益分析法。最早用于評價水災控制和水資源分析，具有較長的應用歷史。在20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，美國政府興建許多大型公共投資項目，對耗資巨大的項目進行投資的成本-效益分析引起了決策者的重視。20世紀60年代，里根簽署12291號總統(tǒng)令規(guī)定了大型的管制政策都要進行成本效益分析，此后，布什、克林頓等美國前總統(tǒng)都頒布總統(tǒng)令要求對公共領域立法管制進行經(jīng)濟分析。成本-效益分析是使用貨幣單位來衡量公共政策和工程項目的成本和收益，其基本原理是當某一公共政策或項目所帶來的效益超過其投入成本時，將會增進社會福利。這里的效益和成本除了直接的、有形的、能以貨幣價值計算的以外，還包括由于政策或項目的實施給外部或第三方帶來的間接的、無形的、不能用市場價值衡量的效益與成本。其典型的例子是外部性問題，例如政府在醫(yī)療衛(wèi)生領域?qū)嵤┑囊呙缃臃N項目，除了提高接種人群的健康水平以外，由于人群中攜帶病菌的人數(shù)減少，疾病的傳播范圍減小，其他未接種人群的患病幾率就會因此降低，這部分人健康水平的提高就是接種項目所帶來的正外部性。盡管這部分效益與成本計算困難，但它是在計算成本、效益時是不可忽視的方面。下面介紹成本收益分析的兩種方法：凈現(xiàn)值法和凈現(xiàn)值率法。

1、凈現(xiàn)值法（Net Present Value，NPV）

凈現(xiàn)值法也稱B-C法。設B為收益現(xiàn)值總額，C為成本現(xiàn)值總額，r利率，n為時間，凈現(xiàn)值的計算公式為：。當凈現(xiàn)值大于0時，說明政策或項目是值得做的，可以獲利；反之就不值得做。由公式可以看出，凈現(xiàn)值取決于貼現(xiàn)率的大小，評估關鍵在于選擇合適的貼現(xiàn)率。選擇不同的貼現(xiàn)率可能會得出完全相反的評估結(jié)論。例如“帕薩馬庫迪”潮汐能源工程是美國、加拿大合資的 公共工程，但根據(jù)1959年進行的成本-效益分析，由于美加兩國政策分析者使用不同的貼現(xiàn)率計算出完全相反的結(jié)果，美國使用2.5%的貼現(xiàn)率，計算出正現(xiàn)值，而加拿大使用4.125%的貼現(xiàn)率計算出負現(xiàn)值，盡管他們都使用相同的利潤成本數(shù)字，由于計算結(jié)果的差異最終導致項目的擱淺。

然而如何選擇合適的貼現(xiàn)率并非易事，在理論和實踐中存在很大爭議。當前多數(shù)經(jīng)濟學家使用市場利率作為貼現(xiàn)率。用市場利率作為貼現(xiàn)率適用于企業(yè)的評估項目，并不適用于公共政策和項目評估。因為市場利率反應的是企業(yè)利用某種資源的機會成本，因此企業(yè)計算收益時要考慮與機會成本相對應的市場利率作為貼現(xiàn)率；另外，對企業(yè)項目進行評估時，用市場利率作為貼現(xiàn)率容易使評估專家達成共識。但對于公共項目而言不能選擇市場利率作為貼現(xiàn)率。首先，由于市場利率代表私人的機會成本，它沒有考慮到外部性造成的社會成本。第二，一項公共政策或公共項目往往涉及到幾代人的利益，代與代之間是疊代關系，公共政策或公共項目會涉及到在場的人（當代人）和不在場的人（后代人）的利益之爭，政府在做決策時往往更重視當代人的利益而忽視后代人的利益。市場貼現(xiàn)率只涉及到一代人的生命周期，如果要將多代人的利益考慮進來，那么貼現(xiàn)率就需要調(diào)整。第三，選擇市場利率作為貼現(xiàn)率進行評估的困難在于公平與正義。由于高收入人群和低收入人的時間偏好不同，而公共項目選擇統(tǒng)一的貼現(xiàn)率將會使一部分人受益而使另一部分人的利益受損，選擇多個貼現(xiàn)率顯然又是不現(xiàn)實的，因此有人會感到不公平。總之，盡管目前市場利率被廣泛地用作社會貼現(xiàn)率，然而在今后關于貼現(xiàn)率的選擇仍然會存在很多理論上的爭論。

2、凈現(xiàn)值率法（Benefit Cost Rate，BCR）

也稱“收益/成本法”，即B/C法。在若干項目中選擇一種時，通常是通過效益與成本的比率（B/C）來對所有項目進行排序，計算公式為BCR=收益現(xiàn)值總額/成本現(xiàn)值總額。B/C>1時，政策或項目可以實施。高的凈現(xiàn)值率意味著在成本一定的情況下，該項目會帶來更多的社會效益。

上述兩種方法在本質(zhì)上是相同的，只是表達形式不同。成本-效益分析通常采用以上兩種方法：通過B-C法判斷某政策或項目是否可行，只有當凈現(xiàn)值大于0時政策或項目才可以實施；通過B/C法選擇最優(yōu)政策或項目。然而成本-效益分析在很多方面存在質(zhì)疑：它要求用貨幣單位量化評估對象，在現(xiàn)實生活中如生命健康、愉悅感受等難以用貨幣來量化，計算起來就很困難；由于公共政策和公共項目的外部性問題而產(chǎn)生的成本和收益很難界定；最后，如何選擇合適的貼現(xiàn)率也存在難題。

（二）成本-效果分析（Cost-Effectiveness Analysis，CEA）

成本-效果分析主要運用于政策方案和項目目標在一開始時就被接受和確定，評估的目的是尋找最好、最有效率的方法以實現(xiàn)該目標。通過比較成本和達到目標的有效性程度來選擇最優(yōu)方法，它不要求政策效果貨幣化。在成本-效果分析中，比較一定數(shù)量產(chǎn)出成本的最合適的方法是用增加的成本除以增長的產(chǎn)量得到比值。計算公式為：成本-效果比=。其中，C1-C0是社會成本的變化，E1-E0是產(chǎn)出的增長，所有被考慮項目的成本采用貨幣計量單位，收益采用非貨幣的同一計量單位。

在進行成本-效益分析之前可以先用成本-效果分析，在成本-效果分析進展順利的情況下再決定能否擴展為下一階段的成本-效益分析。如果成本-效果分析遇到困難，那么進行成本-效益分析的可能性就很小。要注意成本-效果分析的前提條件是在政策實施了較長時間、并且政策效果發(fā)揮出來之后。

（三）成本-效用分析（Cost-utility analysis，CUA）

成本效用分析主要應用于衛(wèi)生經(jīng)濟學領域，它引入了評估對象的效用，并根據(jù)效用的大小對公共政策或項目的效果進行加權平均。其基本原理是使用質(zhì)量調(diào)整生命年豍（quality-adjusted life year， QALY）這個變量，通過比較公共衛(wèi)生項目每增加一個質(zhì)量調(diào)整生命年而增加的成本，就可以對每個項目進行評估。（Garber and Phelps，1997）

成本-效益分析法和成本-效果分析法是與項目的效率評估密切關聯(lián)的方法，這類評估關注的典型問題包括：相對于付出的成本而言，項目是否產(chǎn)生了足夠的收益？項目創(chuàng)造的收益是否比其他致力于相同目標的干預或服務所消耗的單位成本要低？效率評估對于確定項目資源的分配、在經(jīng)費一定的情況下選擇獲得最大收益的項目、確定給某個項目的政治支持程度等方面都是非常重要的。

二、微觀分析方法

以上所介紹的宏觀層面的評估方法在評估中面臨收益和成本難以計算的問題。另外，由于公共政策和工程項目的“公共性”和“外部性”，決定了成本-收益評估的最大缺陷在于沒有市場作為定價參考，很難計算其成本和收益，尤其對可能產(chǎn)生的風險更是難以量化。下面將從微觀層面上簡要介紹幾種典型的評估方法。

（一）結(jié)構方程法

結(jié)構方程通過一些可以直接觀察的變量（社會系統(tǒng)要素）來反應不可直接觀察到的潛變量（社會穩(wěn)定風險狀況），從而建立起潛變量之間的關系。通過公開或調(diào)查的數(shù)據(jù)，擬合出個人的偏好參數(shù)和技術參數(shù)，進而模擬在不同政策環(huán)境下，政策的動態(tài)變化對社會穩(wěn)定造成的影響。

（二）主成分分析法

主成分分析法最早是由Hotelling提出的利用降維的思想將多個變量轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個不存在線性關系的綜合變量，進而對樣本進行綜合評估與排序的統(tǒng)計方法。其基本原理是：由于對項目進行綜合評估時用到多項指標，指標之間存在一定的線性關系，主成分分析法通過提取出諸多指標中相互獨立的主要成分，構造簡單的評估指標來代替原指標體系，并利用方差貢獻率這種客觀的賦權法對其賦權，使得出的結(jié)論相對客觀、科學。

（三）回歸分析法

回歸分析（Regression Analysis）屬于統(tǒng)計學上的數(shù)據(jù)分析方法，主要用于探討數(shù)據(jù)之間是否存在相關關系。回歸分析通過對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行數(shù)學處理，建立因變量與自變量之間的關系模型，并加以外推預測因變量未來的變化趨勢，該方法已經(jīng)成為一種較為成熟的預測方法。這里主要介紹回歸分析方法中的普通最小二乘法和雙倍差分法。

1、普通最小二乘法（Ordinary Least Squares，OLS）

評估工程項目時要對獲得的大量數(shù)據(jù)和誤差進行適當處理，觀察測量的實際值是否與理論值接近，常用最小二乘法。它是一種應用廣泛的參數(shù)估計方法，屬于一種數(shù)學優(yōu)化技術，其原理是通過求殘差（誤差項的估計值）平方和最小確定回歸參數(shù)估計值。

2、雙倍差分法

通過對不同時期未受到政策干預的個體和受到政策干預的個體進行比較，來消除不可觀察的因素對個體的影響，進而證實評估政策干預對個體福利和社會穩(wěn)定狀況的影響。

需要指出的是，無論用宏觀層面的評估方法還是微觀層面的評估方法，在社會穩(wěn)定風險評估中，都需要解決好以下問題：

第一，指標體系的構建。社會穩(wěn)定是一個復雜的多因素決定系統(tǒng)，這決定了對社會穩(wěn)定風險進行評價時，選取指標不可能面面俱到，指標必須具備多維性和代表性，盡可能反映社會穩(wěn)定風險的內(nèi)涵。因此，必須關注典型地區(qū)、典型群體最需要、最關心、反映最強烈的問題，分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先指標次序，最終選取關鍵指標來對社會穩(wěn)定風險進行評估。包括目前我國社會面臨的風險類別、程度，居民目前的應對手段，政府提供的保障的有效性、合意性如何，以及居民對政府的滿意度等信息。

第二，指標體系的賦權。在構建社會穩(wěn)定風險指數(shù)過程中，涉及多個指標，一個重要的問題是關于指標權重的確定。通常有兩種方法：一是主觀賦權法，由專家根據(jù)經(jīng)驗主觀判斷得到權數(shù)，如層次分析法和模糊綜合評價法；二是客觀賦權法，根據(jù)指標之間的相關關系或各指標之間的變異系數(shù)來確定權數(shù)，如灰色關聯(lián)度法和主成分分析法等。主觀賦權法中，層次分析法最為常見。其基本原理是將各個指標通過劃分相互之間的關系使其分解為若干個有序?qū)哟危ㄟ^兩兩比較的方式確定每個層次中元素的相對重要性，進而建立判斷矩陣，然后計算每個層次的判斷矩陣中各指標的相對重要性權數(shù)，再和各層次相對重要性權數(shù)進行組合，得到全部指標相對于目標的重要程度權數(shù)，最后通過各評價指標的加權求和計算社會穩(wěn)定風險的評價值。模糊綜合評價法也是一種常用的方法。它運用模糊數(shù)學中綜合評估的思想，對影響評估對象的各個因素進行考察，在統(tǒng)一的數(shù)學模型下采取計算的形式綜合出評估結(jié)果?？梢岳么朔椒▽ξ覈煌貐^(qū)的社會穩(wěn)定風險指標進行分析，求出各地區(qū)從屬于各個等級的隸屬分布，然后按照隸屬度最大的原則，確定各地的社會穩(wěn)定風險等級。

社會穩(wěn)定風險評估方法是一個復雜的系統(tǒng)，由于社會穩(wěn)定風險存在不確定性，評估應根據(jù)具體情況采用靈活的評估方法。

注釋：

質(zhì)量調(diào)整生命年是指不僅考慮人的壽命長短，而且考慮生存的質(zhì)量，計算時要對實際生存年數(shù)進行賦權。

參考文獻：

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學公共管理學院）