劉玉廷

摘要：城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)。城市規(guī)劃管理工作是否到位關(guān)系著城市規(guī)劃能否全面協(xié)調(diào)正常地運(yùn)行，關(guān)系著城市建設(shè)能否有序推進(jìn)，關(guān)系著城市各項(xiàng)工作能否順利開(kāi)展。因此，做好城市規(guī)劃管理，能夠有助于城市健康發(fā)展，能夠建設(shè)科學(xué)合理健康發(fā)展的城市，能夠?yàn)槿嗣袢罕妱?chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。然而在現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃管理中，存在著諸多問(wèn)題，使得城市建設(shè)工作無(wú)法有序順利開(kāi)展。本文對(duì)城市規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討，并給出了加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的幾條措施，希望能夠?qū)Τ鞘幸?guī)劃管理工作更快走上健康發(fā)展的道路有所借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城市；規(guī)劃管理；問(wèn)題；措施

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編碼：1674-3520（2014）-02-00203-02

城市的規(guī)劃管理工作是社會(huì)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展、城市不斷繁榮進(jìn)步的必然產(chǎn)物，它是以城市科學(xué)規(guī)劃管理為根本原則，以國(guó)家各項(xiàng)政策法規(guī)和城市管理法規(guī)為根本依據(jù)，是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境等其他各項(xiàng)公共事業(yè)的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和審批管理， 是科學(xué)規(guī)劃與政府行為的結(jié)合。

一、城市規(guī)劃審批及管理的原則

城市總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批：直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批；省和自治區(qū)人民政府所在地的城市、其他人口在一百萬(wàn)以上的城市的總體規(guī)劃，由所在省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他城市的總體規(guī)劃，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批；市管轄的縣城、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。城市總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何組織和個(gè)人不得擅自改變。城市人民政府認(rèn)為確需修改時(shí)，必須提交該城市人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議后，報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意。

城市規(guī)劃管理應(yīng)遵循的原則很多，在《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中規(guī)定的各項(xiàng)原則都應(yīng)遵守。但就規(guī)劃管理的整體工作來(lái)說(shuō)，特別需要注意的原則是：一是依法行政的原則，是完善社會(huì)主義民主制度，保障人民參與管理權(quán)利，改善和加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和履行城市規(guī)劃管理職能的需要；二是系統(tǒng)管理的原則，是為解決好管理整體效應(yīng)、管理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、管理系統(tǒng)對(duì)外界環(huán)境的適應(yīng)性和建立信息反饋網(wǎng)絡(luò)等面的問(wèn)題；三是集中統(tǒng)一管理的原則，城市是一個(gè)完整的系統(tǒng)，為正確處理局部利益與整體利益、近期建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)與保護(hù)耕地、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市土地和空間資源的調(diào)控作用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須由城市人民政府集中統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和管理；四是政務(wù)公開(kāi)的原則，是推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)改革措施，主要是將辦事依據(jù)、辦事程序、辦事機(jī)構(gòu)和人員、辦事結(jié)果、辦事紀(jì)律和投訴渠道等公開(kāi)，公開(kāi)的形式有的以公告的形式公布，也有以別的形式公開(kāi)。另外，“公眾參與”是政務(wù)公開(kāi)的一個(gè)重要方面，但當(dāng)前還有一些問(wèn)題需要在實(shí)踐中努力探索和認(rèn)真總結(jié)。

二、城市規(guī)劃管理存在的主要問(wèn)題

（一） 管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)不清

各市（縣）都設(shè)有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，但歸屬部門(mén)不同。譬如有的屬建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)，有的與建設(shè)局平行；有的設(shè)直屬分局，有的設(shè)非直屬分局等等。這就導(dǎo)致其行政級(jí)別、人員編制、職責(zé)范圍、管理權(quán)限等差別很大。這就容易導(dǎo)致有些城市各級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)的職責(zé)、權(quán)限等不夠明確，甚至出現(xiàn)有些規(guī)劃管理文件不知該送往哪個(gè)部門(mén)簽發(fā)的現(xiàn)象。由于行政體制職責(zé)不清，規(guī)劃管理權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中存在責(zé)權(quán)不分、相互扯皮的現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂了規(guī)劃管理秩序。

（二） 缺乏法制保障導(dǎo)致規(guī)劃缺位或干預(yù)乏力

城市規(guī)劃的缺位或干預(yù)乏力有兩方面的原因：

1、城市規(guī)劃自身存在缺陷。

2、我國(guó)的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預(yù)缺乏力度，違法建設(shè)屢禁不止。

（三） 規(guī)劃管理的實(shí)施手段相對(duì)缺乏

1、城市規(guī)劃依法審批管理不到位。按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等，應(yīng)由政府審批，如果不能及時(shí)進(jìn)行法定的審批，城市規(guī)劃管理的權(quán)威性將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。規(guī)劃實(shí)施管理依據(jù)的不充分，容易造成決策失誤。所以，出現(xiàn)了個(gè)別房地產(chǎn)企業(yè)隨意改變規(guī)劃等違法超建現(xiàn)象。

2、城市規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能不到位。當(dāng)前，很多城市的規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實(shí)。

3、城市規(guī)劃和管理的經(jīng)費(fèi)投入不到位。目前，城市規(guī)劃執(zhí)法主體履行城市規(guī)劃職能所必需的經(jīng)費(fèi)，尚未納入財(cái)政預(yù)算，沒(méi)有穩(wěn)定的來(lái)源。規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)匱乏，每年的規(guī)劃編制、新技術(shù)應(yīng)用、城市勘察上的資金投入不足。

（四） 城市管理嚴(yán)重滯后

由于缺乏有效的管理機(jī)制，城市臟、亂、差等問(wèn)題比較突出，亂堆亂倒、亂停亂放、亂搭亂建，嚴(yán)重影響著城市的形象。

三、加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的有效措施

（一） 完善城市規(guī)劃法規(guī)體系

建立健全城市規(guī)劃法律法規(guī)體系，真正做到城市規(guī)劃管理過(guò)程中能夠有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實(shí)施。通過(guò)法律手段，保證城市規(guī)劃的合理制定和科學(xué)實(shí)施，充分運(yùn)用法制管理手段，不斷加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的協(xié)調(diào)職能，劃清具體管理范圍，對(duì)城市土地利用的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，管理人員要運(yùn)用法制手段維護(hù)城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，不斷將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。日常工作過(guò)程中要嚴(yán)格遵守法定程序辦事，逐漸實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，形成一套符合法律法規(guī)的規(guī)范性管理體系，逐漸使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)規(guī)范。

（二） 不斷加強(qiáng)城市規(guī)劃管理人員的綜合素質(zhì)

政府應(yīng)該高度重視和支撐城市建設(shè)規(guī)劃隊(duì)伍的整體素質(zhì)，對(duì)于人才培養(yǎng)而言，要提高管理人員理論與實(shí)踐水平。就目前城市規(guī)劃隊(duì)伍的實(shí)際情況看，崗位培訓(xùn)工作任務(wù)還比較艱巨、緊迫。要根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的需要，定期舉辦“全市控制性詳細(xì)規(guī)劃工作交流”、 “全市規(guī)劃建筑報(bào)建人員培訓(xùn)”、“城市建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)”、“村鎮(zhèn)規(guī)劃”等專業(yè)培訓(xùn)班，不斷改善在崗工作人員的專業(yè)技能和知識(shí)結(jié)構(gòu)，同時(shí)鼓勵(lì)更多的員工通過(guò)第二學(xué)歷培養(yǎng)，出國(guó)交流，不斷提高業(yè)務(wù)層次。

（三）堅(jiān)持因地制宜，保證循序漸進(jìn)

在城市的規(guī)劃管理中，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，從群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題著手，逐步探索出一套適合本城市的規(guī)劃管理模式。同時(shí)，要堅(jiān)持量力而行，科學(xué)合理的確定城市各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)，對(duì)一些重大問(wèn)題，要在綜合調(diào)研、深入論證的基礎(chǔ)上研究確定，切忌倉(cāng)促拍板，以免造成不可彌補(bǔ)的損失。當(dāng)前，我國(guó)部分城市在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，資源占用大，能源消耗多，浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)把樹(shù)立節(jié)約、集約的原則，形成合理的城市功能和城市布局結(jié)構(gòu)，不斷提高對(duì)城市發(fā)展可能出現(xiàn)的矛盾的預(yù)見(jiàn)性，從而實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（四） 加強(qiáng)規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)群眾守法意識(shí)

首先，由政府開(kāi)辦并定期組織相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有關(guān)城市規(guī)劃的法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，不斷的提高他們對(duì)貫徹法律法規(guī)重要性的認(rèn)識(shí)，使有關(guān)部門(mén)在城市規(guī)劃等決策和處理違法建設(shè)問(wèn)題時(shí)能?chē)?yán)格依法辦事，避免違法事件發(fā)生，確保城市規(guī)劃管理工作走上依法管理的軌道。其次，采取多種渠道向廣大市民宣傳規(guī)劃的法律、法規(guī)，讓廣大群眾進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識(shí)。使公民在利益受到不法開(kāi)發(fā)商侵犯時(shí)，可以拿起法律的武器維權(quán)，用正確的途徑解決問(wèn)題。

（五）設(shè)計(jì)合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制

要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學(xué)的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時(shí)需要注意的是嚴(yán)格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)也要以有關(guān)的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對(duì)違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任。其次就是改革管理體制了，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實(shí)施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會(huì)制度，健全城市規(guī)劃管理決策機(jī)制，城市規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)。

（六）加強(qiáng)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督

建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。各級(jí)城市規(guī)劃部門(mén)要把規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓。做好土地使用建設(shè)活動(dòng)審批后的各項(xiàng)管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實(shí)，使城市規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)都有明確具體的責(zé)任主體，對(duì)于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責(zé)任人責(zé)任，城市規(guī)劃管理責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國(guó)家和人民權(quán)益。

（七） 提升公眾參與度

在城市規(guī)劃管理工作之中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提升公眾的參與程度具有著重要意義。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃相關(guān)制度進(jìn)行溯源，我們可以發(fā)現(xiàn)很多國(guó)家與地區(qū)對(duì)于公眾參與城市規(guī)劃管理的制度并不鮮見(jiàn)。城市規(guī)劃管理的內(nèi)容和結(jié)果直接體現(xiàn)公眾的利益。這城市規(guī)劃所決定的。例如，城市的整體規(guī)劃與公眾的精神生活、物質(zhì)生活具有著緊密聯(lián)系，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是城市公眾意識(shí)的綜合體現(xiàn)，因此，城市規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)是大部分人的價(jià)值觀的整體體現(xiàn)。另外，眾所周知，城市規(guī)劃是對(duì)特定資源進(jìn)行再分配的過(guò)程，而這部分資源的分配公眾有權(quán)也應(yīng)當(dāng)積極參與。如果公眾不能提升公眾的參與程度，則以政府意志為代表的規(guī)劃很可能具有一定的不公平性，進(jìn)而容易激發(fā)政府與公眾之間的矛盾。由此可見(jiàn)，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃管理工作過(guò)程之中，要能夠充分的考慮到公眾的參與度，這也是更好的促進(jìn)我國(guó)城市規(guī)劃管理工作水平更加“親民”，更好的構(gòu)建和諧環(huán)境的重要舉措之一。

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)正處于城市發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城市發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜性和矛盾性。顯然現(xiàn)在城市規(guī)劃管理還存在諸多不足之處，但是只要通過(guò)對(duì)城市土地和空間資源配置的不斷優(yōu)化，合理的調(diào)整城市布局，加強(qiáng)城市管理，有效提供公共服務(wù)等城市規(guī)劃管理工作的實(shí)施，對(duì)城市規(guī)劃的制度和方法不斷進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，努力完善和創(chuàng)新，就能夠適應(yīng)城市發(fā)展的要求，使城市規(guī)劃管理工作更快走上健康發(fā)展的道路。

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