黃雨艷

【摘 要】黨的十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，要從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，解決城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中的問(wèn)題。李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告提出著重解決“三個(gè)一億人”問(wèn)題，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，推動(dòng)戶籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。同時(shí)對(duì)未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化；戶籍

黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中提出要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，與以往城鎮(zhèn)化重在追求土地的城鎮(zhèn)化有著本質(zhì)區(qū)別。2013年末，全國(guó)大陸總?cè)丝跒?36072萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口為73111萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為53.73%，比上年末提高1.16個(gè)百分點(diǎn)。清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率非常低，僅為27.6%。農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告提出著重解決“三個(gè)一億人”問(wèn)題，核心和本質(zhì)就是著重解決人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。其中，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，首先需要推動(dòng)戶籍制度改革，可以根據(jù)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)進(jìn)行差別落戶。其次為解決農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)倖?wèn)題，構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個(gè)人多元分擔(dān)模式。最后為暫不落戶或無(wú)法落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立居住證制度。

一、我國(guó)戶籍制度的變遷

1958年1月，我國(guó)第一個(gè)戶籍管理法規(guī)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布，該條例第一次以立法的形式確定了公民由農(nóng)村遷往城市必須達(dá)到相應(yīng)條件或得到遷入憑證。二十年后，《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題規(guī)定》由公安部、糧食部、國(guó)家人事局聯(lián)合頒布，對(duì)于高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在指標(biāo)約束上進(jìn)行了放寬。改革開(kāi)放35年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各項(xiàng)改革不斷深入。當(dāng)跨入21世紀(jì)，我國(guó)政府將城鄉(xiāng)戶籍制度改革的權(quán)限下放到了最了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民情況的地方政府，城鎮(zhèn)戶籍制度的改革參考當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人口、人員流動(dòng)等的實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行。同時(shí)，城鎮(zhèn)戶籍制度從指標(biāo)約束控制改變?yōu)闇?zhǔn)入條件制，根據(jù)不同地方的情況，準(zhǔn)入條件也在不斷的改變和降低。

2014年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作了2014年《政府工作報(bào)告》，在2014年重點(diǎn)工作中李克強(qiáng)總理提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，明確了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)和工作目標(biāo)。促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，成為政府需要著重解決的“三個(gè)1億人”問(wèn)題。而“人”的城鎮(zhèn)化的提出也將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的問(wèn)題提上日程。

二、現(xiàn)有戶籍制度下農(nóng)民工市民化制約因素分析

1.農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象普遍，農(nóng)民工難求社會(huì)福利

2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，而戶籍城鎮(zhèn)化率則徘徊在30%左右。我國(guó)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)隔離情況突出，以戶籍制度為代表的二元社會(huì)制度導(dǎo)致持“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)”戶口的公民享有不同的制度體系。越來(lái)越多的農(nóng)民為了發(fā)展、生計(jì)等各種原因進(jìn)城工作，這些農(nóng)民所在的地域變了，職業(yè)變了，但是無(wú)法進(jìn)行身份轉(zhuǎn)移，不能徹底市民化的農(nóng)民就成了城市里的“農(nóng)民工”。這些“農(nóng)民工”相比城市居民，一方面，他們無(wú)法享受城市戶口上附著的眾多社會(huì)福利，包括低保、住房、教育、醫(yī)療、生活必需品的供應(yīng)等保障。另一方面，由于這類人群普遍學(xué)歷不高，在城市中的謀生以打零工為主，就業(yè)制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)的不平等、歧視性的就業(yè)環(huán)境和匱乏的就業(yè)信息對(duì)于這些“農(nóng)民工”都是不公平的。一紙戶口將這些為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民變成了城市邊緣人，難以得到基本的社會(huì)福利保障。

2.農(nóng)民工市民化成本高，政府動(dòng)力小

農(nóng)民工市民化的成本較高，政府財(cái)政能力有限制約了地方政府對(duì)于戶籍改革的力度和速度。城鎮(zhèn)化建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是放大了的公共福利事業(yè)，一方面現(xiàn)有的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面政府財(cái)政也不堪重負(fù)。

農(nóng)民工市民化的成本是指使現(xiàn)有農(nóng)民工將身份、地位、價(jià)值觀、權(quán)利、生活等全面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量。通過(guò)構(gòu)建農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本模型，采用市轄區(qū)的城市生活、教育、社會(huì)保障、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施的人均成本5個(gè)指標(biāo)，在分地區(qū)、分類型的基礎(chǔ)上測(cè)算出了全國(guó)43個(gè)城市的農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本：東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬(wàn)元和9萬(wàn)元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為 6萬(wàn)元和 5萬(wàn)元。

3.2/3農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口

2014年4月11日，《中國(guó)青年報(bào)》刊登了清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)李強(qiáng)教授主持的中國(guó)城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查顯示，和過(guò)去人們期望變成非農(nóng)戶口、“吃商品糧”的情況不同，目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近2/3的人表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍。因?yàn)閾碛修r(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。盡管政策上中小城鎮(zhèn)的戶籍早已放開(kāi)，但由于就業(yè)機(jī)會(huì)少，流動(dòng)人口沒(méi)有去落戶的動(dòng)力。調(diào)查還顯示，大學(xué)畢業(yè)生也出現(xiàn)不愿轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象。其中，80后的大學(xué)畢業(yè)生有30%的人不轉(zhuǎn)戶籍，而90后大學(xué)畢業(yè)生中不轉(zhuǎn)戶籍的達(dá)到51.9%。高房?jī)r(jià)、高生活成本、子女教育等一系列問(wèn)題使得在二元社會(huì)保障制度下的農(nóng)業(yè)戶籍人口把戶籍上附著的土地作為自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情況下，守住土地成為農(nóng)業(yè)人口的第一選擇。

三、解決農(nóng)民工市民化戶籍問(wèn)題的途徑

1.健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序原則。要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對(duì)于人口達(dá)到500萬(wàn)以上的特大城市，如北上廣，主要在于落戶規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)整，積分制的階梯式落戶通道是相對(duì)合理的選擇。對(duì)于人口在300-500萬(wàn)的大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進(jìn)城之路，也不能一步完全放開(kāi)戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對(duì)不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，長(zhǎng)期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。人口在100-300萬(wàn)的大城市，要重點(diǎn)解決新生代農(nóng)民工落戶問(wèn)題。在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強(qiáng)的群體，同時(shí)也是比較容易融入城市的群體。對(duì)于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開(kāi)城門，鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶。對(duì)于小城市、縣城和建制鎮(zhèn)，則要敞開(kāi)城門，讓農(nóng)民自由進(jìn)城，當(dāng)然也要以合法穩(wěn)定就業(yè)和住所為前提條件。讓農(nóng)民能進(jìn)得了城，能在城市發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

2.政府、企業(yè)、個(gè)人多渠道分擔(dān)市民化成本

對(duì)于地方政府而言，農(nóng)民工市民化不僅僅是為其辦理戶口遷入的行政手續(xù)那么簡(jiǎn)單。政府將面臨的是農(nóng)民工市民化帶來(lái)教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列的市民化成本支出壓力，同時(shí)城鎮(zhèn)公共資源是有限的，農(nóng)民工市民化的成本如果無(wú)法合理分?jǐn)偅?cái)力有限，對(duì)于戶籍改革的力度自然無(wú)法加大，那么新型城鎮(zhèn)化的道路是無(wú)法可持續(xù)的發(fā)展下去的。我國(guó)需要構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個(gè)人多元市民化成本分?jǐn)偰Ｊ?。一方面，由政府主要?fù)責(zé)公共服務(wù)方面的財(cái)政支出，政府要在“人”的城鎮(zhèn)化的新形勢(shì)下改變“錢跟戶籍走”的老做法，讓“錢跟人走”，以“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”來(lái)明確主體責(zé)任。如：孩子跟著父母從蘇北到蘇南讀書，該學(xué)生的教育財(cái)政支出就要撥給蘇南，而不是戶籍所在地蘇北。另一方面，在社保支出方面，則需要主要由企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)。將看似較高的農(nóng)民工市民化的成本通過(guò)構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行分?jǐn)?，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府在進(jìn)行戶籍改革時(shí)沒(méi)有后顧之憂，進(jìn)而加快地方政府對(duì)于戶籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住證制度

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題是不能一蹴而就的，是需要過(guò)程的。對(duì)于未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部門要建立相應(yīng)的居住證制度。居住證制度中要明確在該地有合法穩(wěn)定工作和住所卻沒(méi)有戶口的流動(dòng)人口在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、住房等各方面能享受到公平的公共服務(wù)。截至2013年，深圳發(fā)放居住證已超過(guò)2000萬(wàn)張。2013年7月，《上海市居住證管理辦法》開(kāi)始實(shí)施，改變之前的A、B、C證的條件管理方式，采用新的積分管理辦法。而一直實(shí)行工作居住證制度的北京也將在2014年全面推行居住證制度，擬為長(zhǎng)期在北京工作又沒(méi)有戶口的人提供與北京市民同樣的公共服務(wù)。居住證制度是戶籍制度改革的基礎(chǔ)配套制度，它必須與以往政府推出的暫住證制度有明確區(qū)分。政府要將管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，明確居住證制度不再是政府進(jìn)行人口管理和統(tǒng)計(jì)的手段，而是讓更多公民能享受公平的社會(huì)資源、社會(huì)福利、社會(huì)保障的方式，也是農(nóng)民戶口遷入、改變戶籍、落戶城鎮(zhèn)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要過(guò)渡。

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