摘要：在分析新時期面臨的四大挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前的制度安排難以應(yīng)對目前面臨的挑戰(zhàn)。提出若能穩(wěn)定稅負(fù)，調(diào)整稅收和支出結(jié)構(gòu)，重構(gòu)中央和地方財政關(guān)系，花大力氣建設(shè)執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施，政府的執(zhí)政能力就可以進(jìn)一步提升，就可以在確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，解決迫在眉睫的收入分配不公和污染問題。

關(guān)鍵詞：政府職能；中央和地方財政關(guān)系；基礎(chǔ)設(shè)施投資

中圖分類號：F299.2；D630

一、新時期面臨的四大挑戰(zhàn)

經(jīng)過30年的發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了世界第二位。在新的環(huán)境下，執(zhí)政黨和政府面臨的任務(wù)發(fā)生了根本性變化。

（一）中國在未來較長時期內(nèi)仍將以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要務(wù)

盡管中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大，但若從人均考慮，中國仍然是一個發(fā)展中國家，發(fā)展的任務(wù)仍然很重。如何進(jìn)一步提高供給能力，滿足人民的物質(zhì)和精神需求，仍然是黨和政府的核心使命。

（二）中國經(jīng)濟(jì)受全球化波動的影響越來越明顯

經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題是，從供給不足轉(zhuǎn)化為總體不足，階段性過剩。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融入全球經(jīng)濟(jì)體系，全球其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動越來越容易向中國傳遞。中國經(jīng)濟(jì)波動的幅度越來越大，頻率越來越高。如何設(shè)計適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅眍A(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動成為決策者必須思考和面對的問題。在這樣的背景下，財政體制的安排必須考慮預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動的因素。因此，日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動，給政府帶來了極大的挑戰(zhàn)。

（三）中國社會中收入分配差距失衡問題日益嚴(yán)重

在30年的快速增長過程中，人民生活水平普遍提高的同時，由于勞動者自身的稟賦差異，以及在勞動力市場、產(chǎn)業(yè)政策等因素作用下，中國從一個收入均等的社會演變?yōu)橐粋€收入分配高度不均的經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國最近幾年的基尼系數(shù)最低的也是0.473。這一數(shù)字高于世界的主要經(jīng)濟(jì)體。研究表明，嚴(yán)重的收入不平等不僅會引發(fā)社會不穩(wěn)定，也會損害長期經(jīng)濟(jì)增長。調(diào)查顯示，日益嚴(yán)重的收入不平等已經(jīng)成為民眾關(guān)心的主要問題，如何縮小收入差距已經(jīng)成為政府優(yōu)先處理的問題。

（四）中國環(huán)境污染問題令人堪憂

30年快速發(fā)展帶來的另外一個負(fù)面后果就是嚴(yán)重的環(huán)境污染。在全球污染物方面，中國已經(jīng)超過美國，是造成全球變暖的主要污染物——二氧化碳的最大排放國。在區(qū)域排放方面，中國的二氧化硫等廢氣、廢水等的排放都有了迅猛的增長。用于污染治理的投資年年攀升，2010年，用于環(huán)境保護(hù)的投資高達(dá)GDP的1.6%。污染也給人民的健康和財產(chǎn)帶來嚴(yán)重危害。例如，1975年，城鎮(zhèn)地區(qū)每10萬人的肺癌病人數(shù)為12.61人，到了1992和2005年，肺癌病人分別上升到27.5和40.98人。二氧化碳排放的快速增長給中國的國際發(fā)展環(huán)境帶來嚴(yán)重的沖擊。若不減排，中國將面臨非常大的國際壓力。若減排，對經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、出口、財政收入等造成的壓力就會非常大。由此可見，預(yù)防和治理污染是新時期政府必須優(yōu)先處理的議題。

因此，在新時期，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，政府還需要考慮預(yù)防和管理經(jīng)濟(jì)波動、改善收入分配以及治理環(huán)境污染等。這三個新因素使得在考慮政府收入規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，以及中央和地方之間的財政關(guān)系上有了新的權(quán)衡。道理很簡單，一個促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的財政體制，對預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動并不有效；同樣的邏輯，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的稅收和支出結(jié)構(gòu)，也不一定有利于收入分配的改善以及污染的治理等。

二、當(dāng)前的制度安排必須改革

30年前，政府的任務(wù)就是發(fā)展壯大經(jīng)濟(jì)。新時期的任務(wù)更為繁重，在繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，還要處理益發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動、收入分配惡化以及環(huán)境污染問題。當(dāng)前的體制在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用，但其收入和支出結(jié)構(gòu)、中央地方財政安排以及信息收集能力低下等，使得它難以勝任解決其他三項任務(wù)。換句話說，要迎接四大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有安排存在能力低下、動機(jī)缺失的問題，必須改革。

（一）政府規(guī)模較大，增長速度過快，不利于經(jīng)濟(jì)增長

政府規(guī)模的擴(kuò)大是雙刃劍。一方面，政府規(guī)模的擴(kuò)大，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼研發(fā)的資金更多，從而可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；但另一方面，政府規(guī)模的擴(kuò)張會降低資本和勞動的回報，從而阻礙經(jīng)濟(jì)增長。

在過去的一段時間，中國的政府收入一直持續(xù)增加。數(shù)據(jù)顯示，政府在2000年的稅收、社保資金、預(yù)算外資金總計20462.1億元，占GDP的比重為20.6%。到了2010年，政府籌集了135182.3億元的公共資金，占GDP的比重已經(jīng)快速上升到33.7%。從全球角度看，中國的政府規(guī)模已經(jīng)處于較高水平，和OECD國家相比，已經(jīng)接近OECD的平均值，不僅比韓國、希臘等高，也遠(yuǎn)超美國、日本、澳大利亞。更為麻煩的是，中國政府收入的年均增長率高達(dá)20.9%，而且在可預(yù)見的一段時間之內(nèi)，都會以較高的速度增長。政府財政收入的快速增長引發(fā)人們擔(dān)心稅收對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響。因此，穩(wěn)定政府規(guī)模，以避免稅收對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響是新時期政府必須應(yīng)對的課題。

（二）現(xiàn)行政府收支結(jié)構(gòu)不合理，不利于波動治理、收入分配和污染治理

中國的稅收收入和支出的結(jié)構(gòu)是以“促增長”來安排的。這一安排卻不利于政府需要解決的其他三項任務(wù)。

在收入方面，稅收收入是宏觀調(diào)控、收入分配和污染治理的重要工具。和國際上其他國家相比，中國的收入結(jié)構(gòu)以間接稅（增值稅和營業(yè)稅）為主，所得稅占比重較低，遺產(chǎn)和贈與稅缺失。所得稅比重過低不利于預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動，不利于收入分配；環(huán)境稅的缺失不利于治理污染。

在支出方面，也存在類似的效果。由于標(biāo)準(zhǔn)過低，失業(yè)保險在政府支出中的比重過低，難以起到衰退時期幫助失業(yè)者，同時穩(wěn)住消費，防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑的作用，支出方面中的“自動穩(wěn)定器”也難以發(fā)揮作用。由此可見，這一安排不利于預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動。類似地，中國的低保標(biāo)準(zhǔn)過低，低保支出占政府支出比重過低，政府無法從支出方面使低收入者受益，從而實際上“墊高”低收入者的收入。

（三）中央地方職能配置不合理，地方政府解決問題的動機(jī)不強(qiáng)

通過將稅率、稅基以及稅收減免的決定權(quán)上收到中央政府，有效地解決了地方競爭引發(fā)的稅收流失問題，1994年改革形成的現(xiàn)行體制，在動員、籌集公共資金方面卓有成效。在支出方面，中央政府基本上保持了一個政策制定者的角色。除國防之外的公共服務(wù)基本都由地方政府提供，甚至發(fā)放護(hù)照、給外國人辦理綠卡之類的事務(wù)都交由地方政府負(fù)責(zé)。由于收入上移，支出責(zé)任下放，中國和地方之間的財政關(guān)系主要由“中央政府制定決策”、“巨額轉(zhuǎn)移支付”，以及“社會保障自收自支”構(gòu)成。這樣的安排對經(jīng)濟(jì)波動的預(yù)防治理、收入分配改善以及污染控制都帶來了負(fù)面影響。就預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動而言，中央地方間的財政關(guān)系是造成自動穩(wěn)定器作用甚微的第二個重要原因。

就解決收入不平等而言，所得稅由地方政府征收，失業(yè)保險、低保等由地方政府負(fù)責(zé)，這樣的安排嚴(yán)重制約了地方政府限制高收入者的收入——“限高”和提高低收入者的收入——“墊低”的能力。由于擔(dān)心企業(yè)和人才移動到臨近地區(qū)，地方政府在所得稅上的征稅努力程度會大打折扣。因此，地方政府在對高收入者“限高”方面缺少動機(jī)。在“墊低”方面，由于一個城市內(nèi)部存在人口流動，縣級政府不愿意提高本地的福利水準(zhǔn)，以避免人口流入本地來追求較高的福利標(biāo)準(zhǔn)。這樣，政府解決收入分配問題的能力就被大大削弱。

現(xiàn)行的安排也是污染治理不力的原因之一?，F(xiàn)行的制度安排中，污染治理職能賦予地方政府。這樣的安排會導(dǎo)致地方政府競相降低標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法強(qiáng)度。由于污染標(biāo)準(zhǔn)高低和治污強(qiáng)度直接影響企業(yè)的產(chǎn)量和利潤，產(chǎn)量下降、利潤減少，本地政府分得的稅收收入也相應(yīng)減少。不僅如此，企業(yè)利益受損，會有離開本地的想法。因此，各個地方政府有降低標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度，擴(kuò)大本地企業(yè)產(chǎn)量、吸引外地企業(yè)進(jìn)入的動機(jī)。另外，在一些上下游地方，治理污染的成本由本地承擔(dān)，好處卻是下游地區(qū)，上游地區(qū)政府少有動機(jī)去治理污染。

另外，現(xiàn)行安排中，社保體系由地方政府負(fù)責(zé)。這一安排對勞動力市場的有效運轉(zhuǎn)，養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展，以及地區(qū)差異都產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（四）核心執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏

和任何機(jī)構(gòu)以及組織一樣，黨和政府治理國家，為民眾提供公共服務(wù)也需要適當(dāng)?shù)墓ぞ吆突A(chǔ)設(shè)施。新時期的各項挑戰(zhàn)和任務(wù)中，收入分配和污染治理等都需要功能強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施。

在收入分配方面，要搞好收入分配，一方面需要“限高”，就需要有高收入者的收入和財產(chǎn)信息。另一方面，還需要“墊低”，這就需要識別真正的低收入者，也需要掌握人們的收入和財產(chǎn)信息，并據(jù)此甄別需要救助的人群。發(fā)達(dá)國家中，政府的二次分配是收入分配改善的主要因素。各國也因此投入巨資來建設(shè)本國的公民收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)，并強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)和權(quán)利登記機(jī)構(gòu)向財稅機(jī)關(guān)開放其信息。美國自1935年建立了覆蓋全國的社保體系之后，就催生了政府投資建設(shè)美國的社會保障號碼（Social Security Number）。二戰(zhàn)后，美國政府依靠個人所得稅和社會福利項目來解決其不平等問題。公民的收入和財產(chǎn)信息都和社保號掛鉤。政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步得到授權(quán)使用相關(guān)信息來征稅，并甄別富人和窮人。“社保號”這一基礎(chǔ)設(shè)施，以及相應(yīng)的授權(quán)大大提高了美國政府的籌資能力和解決收入不平等的能力。反觀中國，收入和財產(chǎn)信息的缺失，以及財稅機(jī)關(guān)缺少授權(quán)等因素，不僅造成稅收流失，更是政府無法改善收入分配的主要原因。

另外一個造成收入分配改善困難的原因是政府缺少工具。在收入方面，中國沒有“遺產(chǎn)與贈與稅”。多數(shù)經(jīng)濟(jì)體中，這一稅種是解決代際財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的主要工具?！案欢钡拇嬖?，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的產(chǎn)物。在支出方面，中國缺少對貧困家庭，尤其是貧困兒童的專項安排，兒童得不到足夠的營養(yǎng)和教育。因此，“窮二代”的存在，也是政府改善收入分配不彰的產(chǎn)物。

在污染治理方面，由于政府沒有污染源方面的信息監(jiān)督系統(tǒng)，因此難以有效地監(jiān)管企業(yè)的污染行為。

三、建議

總體而言，中國的公共部門在過去30年中對經(jīng)濟(jì)增長起到了支撐作用。以增值稅為主體的稅收在籌集公共資金的同時，對資本形成、勞動供給造成的扭曲作用較小；而基建投資占較大份額的公共支出給經(jīng)濟(jì)增長提供了強(qiáng)勁的支持。但是稅收收入和支出中具有自動穩(wěn)定器功能的所得稅，和失業(yè)保險等所占比重較小，現(xiàn)有的財政體制對預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)波動所起的作用有限。在收入分配方面，具有降低富人收入功能的所得稅在收入結(jié)構(gòu)中比重較小，幫助窮人提高收入的失業(yè)保險、社會救助等支出在支出比重所占比重較小，現(xiàn)有財政體制改善收入分配的作用有限。而在污染治理方面，現(xiàn)行增值稅并沒有針對污染含量高低的差別稅率。公共部門在污染治理方面也沒有明顯的貢獻(xiàn)。

（一）控制政府規(guī)模，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)

為了兼顧經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)波動、收入分配以及污染治理多個目標(biāo)，政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)都需要做出重大調(diào)整?？紤]到既要穩(wěn)定政府規(guī)模，又要增加新的稅種來解決收入分配和污染治理，就必須調(diào)整增值稅稅率。

第一，完成“營改增”之后，將增值稅的現(xiàn)行稅率從17%降到9%（政府收入因此下降的部分，將由新增加的“環(huán)境稅”和“遺產(chǎn)與贈與稅”彌補(bǔ)）。

第二，在收入結(jié)構(gòu)上，完善企業(yè)所得稅和個人所得稅征收制度，提高這兩個稅種在政府收入中占比比重。這樣的改革，使得自動穩(wěn)定器能更有效地預(yù)防經(jīng)濟(jì)波動，并為治理波動提供宏觀調(diào)控工具；這兩個稅種同時是政府改善收入分配的重要工具。

第三，以將部分含碳產(chǎn)品的稅率提高到30%，其他產(chǎn)品稅率降低為9%的方式重構(gòu)增值稅稅率，在降低增值稅所占比重的同時，降低二氧化碳這樣的全球污染物和二氧化硫這樣的地區(qū)污染物的排放量。

另外，為了完善收入分配，建立遺產(chǎn)稅和贈與稅。

（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

為了在新時期的多重目標(biāo)之間進(jìn)行平衡，我們還需要對支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

第一，作為自動穩(wěn)定器的重要內(nèi)容，失業(yè)保險必須有較大程度的提高。失業(yè)保險支出占GDP比重需要從十一五期間的0.07% 提高到新時期的0.5%。

第二，為了改善收入分配，還需要大幅度地提高城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

第三，為了促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長，需要建立貧困家庭兒童補(bǔ)助項目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題。

（三）重構(gòu)中央地方財政關(guān)系，增強(qiáng)中央政府職能

大量的研究和國際經(jīng)驗都表明，治理波動、改善收入分配和污染治理等政府職能需要由中央政府行使。新時期，中央與地方之間的財政關(guān)系還需要進(jìn)行重大調(diào)整。中央政府要更多承擔(dān)政府職能，從過去以政策制定為主，轉(zhuǎn)型到既制定政策，也提供公共服務(wù)。而地方政府的職能則相應(yīng)減少。繼1994年收入集中改革之后，完成支出義務(wù)向中央集中。以建立一個市場能更好發(fā)揮作用，政府能更好行使其職能的體制。

第一，中央政府應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從政策制定者向公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。地方政府職能集中在教育、消防等本地事務(wù)。

第二，若干征稅事務(wù)由中央負(fù)責(zé)。要使自動穩(wěn)定器更好地起作用，稅收、支出等成為有效的宏觀調(diào)控的工具，企業(yè)所得稅、個人所得稅由中央政府負(fù)責(zé)。

第三，失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等由中央政府負(fù)責(zé)，建立覆蓋全國、所有人群的制度。

第四，戶籍管理職能由中央政府負(fù)責(zé)。社保、勞保等支出責(zé)任集中到中央之后，戶口的經(jīng)濟(jì)價值就下降，戶籍制度改革將會變得更加容易。

第五，污染治理職能由中央政府負(fù)責(zé)，將現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)垂直管理，并組建“淮河治理委員會”等覆蓋全流域的大江大河污染治理機(jī)構(gòu)。

第六，為了更好地履行上述職能，剝離現(xiàn)在屬于地方政府的人員，組建“華北”“東北”“華東”“中部”“南部”“西南”“西北”等“區(qū)域服務(wù)中心”，打破現(xiàn)行的省級行政格局，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域來收稅、提供公共服務(wù)、治理污染等。

（四）投資建設(shè)執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施，建立覆蓋全國的社會保障號和污染信息系統(tǒng)

上述舉措是解決新時期面臨問題的必要條件。為了更好地解決問題，政府必須建立有效的執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施。

第一，為了更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控、籌集稅收、調(diào)節(jié)收入分配，保障退休人員養(yǎng)老金的準(zhǔn)確發(fā)放，維持社保資金運轉(zhuǎn)，解決低保項目中的“應(yīng)保未?！焙万_保等問題，有必要重新設(shè)立統(tǒng)一的社會保障號碼。新的社保號僅僅用于金融和財產(chǎn)信息，不用于身份證明。同時，復(fù)制“金稅工程”的經(jīng)驗，建立“社會保障號碼工程”辦公室，在三到五年之內(nèi)建立覆蓋全國的，由中央政府負(fù)責(zé)管理的公民信息系統(tǒng)，為宏觀調(diào)控、調(diào)整收入分配服務(wù)。

第二，為了治理污染，在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部、水利部和環(huán)保部普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，組建全國污染數(shù)據(jù)庫，為污染治理服務(wù)。

四、結(jié)語

對政府來說，新時期的四項任務(wù)非常繁重，勝任其中的任務(wù)之一，就已經(jīng)是非常困難的事情，同時應(yīng)對如此之多的問題，更是艱難的使命。改革沒有回頭路，只能邁步往前躍。若我們能穩(wěn)定稅負(fù)，調(diào)整稅收和支出結(jié)構(gòu)，重構(gòu)中央和地方財政關(guān)系，花大力氣搞執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施，黨和政府的執(zhí)政能力就可以進(jìn)一步提升，就可以在確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，解決迫在眉睫的收入分配不公和污染問題。

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（編輯：許麗麗）