李樹(shù)林 馬一凡

【內(nèi)容提要】 十八大召開(kāi)后，新一輪的行政管理體制改革拉開(kāi)序幕。在這個(gè)改革過(guò)程里，要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，科學(xué)定位政府和市場(chǎng)的作用，做到政府、市場(chǎng)、社會(huì)各司其職，協(xié)同合作，政府不越位、不錯(cuò)位、不缺位，市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序，社會(huì)組織更積極自主地參與到社會(huì)治理體系中來(lái)，這樣才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 行政管理體制 系統(tǒng)科學(xué) 改革 思考

【作者簡(jiǎn)介】 李樹(shù)林，內(nèi)蒙古黨校、內(nèi)蒙古行政學(xué)院公共管理教研部教授；馬一凡，內(nèi)蒙古黨校、內(nèi)蒙古行政學(xué)院公共管理教研部教師。

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）03-0053-02

黨的十八大對(duì)我國(guó)下一步政治體制改革進(jìn)行了布局，從整體上看行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)放在政治體制改革的框架中。行政管理體制改革的核心是根據(jù)發(fā)展需要、人民需要，從內(nèi)部進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變政府職能。深化行政管理體制改革推進(jìn)的好與不好，對(duì)中國(guó)命運(yùn)的影響是關(guān)鍵的，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的影響也是關(guān)鍵的。通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變，不僅需要壯士斷腕的政治勇氣、堅(jiān)定的政治信念，還需要更高的政治智慧。深化行政管理體制改革需要打開(kāi)思維空間，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，以系統(tǒng)科學(xué)的思維來(lái)思考機(jī)構(gòu)改革，從新的戰(zhàn)略高度把握和推進(jìn)改革。

一、行政管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程

新一輪的行政管理體制改革要注意改革的系統(tǒng)性。行政管理體制改革是政治體制改革的一個(gè)子系統(tǒng)，政治體制改革又是我國(guó)社會(huì)改革的一個(gè)子系統(tǒng)。同時(shí)，行政管理體制改革內(nèi)部也自成系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)每個(gè)要素之間都相互聯(lián)系、相互制約，系統(tǒng)中任何一個(gè)要素發(fā)生改變都會(huì)影響到其它要素的變化。行政管理體制作為一個(gè)系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)的職能是由構(gòu)成機(jī)構(gòu)的各個(gè)要素決定的。行政管理體制處于社會(huì)這個(gè)整體的環(huán)境，不斷地與環(huán)境交換物質(zhì)、能量和信息。所以從系統(tǒng)科學(xué)的角度來(lái)看：行政管理體制是處于社會(huì)環(huán)境中的，由眾多要素構(gòu)成的具有一定功能的整體?；谝陨险J(rèn)識(shí)，可以從層次性、結(jié)構(gòu)性、開(kāi)放性三方面來(lái)分析機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性。

1. 注意機(jī)構(gòu)改革的層次性有助于改革決策科學(xué)有效

機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)對(duì)于整個(gè)政府職能的作用各不相同。在機(jī)構(gòu)改革中使用層次分析法，就是根據(jù)目前機(jī)構(gòu)改革面臨的問(wèn)題和預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，把機(jī)構(gòu)改革分成不同的組成要素，按照各自的關(guān)聯(lián)性以及隸屬關(guān)系，形成一個(gè)層次分析模型結(jié)構(gòu)，從而將機(jī)構(gòu)改革面臨的問(wèn)題變成最低層（部門(mén)的整合或者分解，行政審批權(quán)是否下放等政策措施）相對(duì)于最高層（轉(zhuǎn)變政府職能這樣的總目標(biāo)）的相對(duì)重要權(quán)值，從而來(lái)確定相對(duì)先后的次序排定。

對(duì)于機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能就是最高層，這是本輪機(jī)構(gòu)改革要解決的問(wèn)題；大部制以及下放行政審批權(quán)等措施方案是最低層，是決策時(shí)要使用的方案；在這兩者之間是中間層，即機(jī)構(gòu)改革所要考慮的相關(guān)因素。層次分析法就是解決最低層相對(duì)于最高層的相對(duì)重要性，從而決定優(yōu)先使用哪種方案和措施。注意改革的層次性，把定性分析與定量分析相結(jié)合可以提高機(jī)構(gòu)改革決策的有效性和科學(xué)性，能夠促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變這個(gè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2. 政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)決定其功能的表現(xiàn)

按照系統(tǒng)科學(xué)的原理，“結(jié)構(gòu)和功能是相互依存和相互制約的，結(jié)構(gòu)決定功能，功能對(duì)結(jié)構(gòu)有極大的依賴性”。可以說(shuō)，系統(tǒng)有什么樣的結(jié)構(gòu)就會(huì)表現(xiàn)出怎樣的功能，我們需要系統(tǒng)有特定的功能就要有相應(yīng)的結(jié)構(gòu)加以支持。十八大報(bào)告對(duì)服務(wù)型政府內(nèi)涵作出了表述：職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，廉潔高效，人民滿意。根據(jù)這一功能要求，大部制改革不能簡(jiǎn)單地理解為部門(mén)的減少，人員的精簡(jiǎn)，大部制改革要注重政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理分布，本質(zhì)上還是為了促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變，建立職責(zé)清晰、權(quán)利運(yùn)行規(guī)范、公開(kāi)透明的政府職責(zé)體系。

3. 政府機(jī)構(gòu)作為開(kāi)放的系統(tǒng)才能具有生命力

“系統(tǒng)與環(huán)境是辯證的統(tǒng)一。一切系統(tǒng)只能在一定的環(huán)境條件下產(chǎn)生、存在和發(fā)展變化，并且要與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。”政府機(jī)構(gòu)改革離不開(kāi)中國(guó)社會(huì)這個(gè)大環(huán)境。改革是為了使中國(guó)特色社會(huì)主義的上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相互適應(yīng)，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。機(jī)構(gòu)改革必須具有開(kāi)放性，政府機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生變化，機(jī)構(gòu)改革就要根據(jù)變化作出相應(yīng)變革。認(rèn)識(shí)到這一規(guī)律，才能從歷史階段上動(dòng)態(tài)地把握機(jī)構(gòu)改革，及時(shí)對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行更新與淘汰，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的最優(yōu)化。

二、深化行政管理體制改革要整體推進(jìn)

行政管理體制改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含的內(nèi)容和層次非常多。習(xí)近平同志指出，“堅(jiān)持改革開(kāi)放的正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，尊重實(shí)踐，尊重創(chuàng)造，鼓勵(lì)大膽探索，勇于開(kāi)拓。”

行政管理體制改革的整體推進(jìn)，既要注意內(nèi)部各要素的關(guān)聯(lián)性，也要注意外部各要素的關(guān)聯(lián)性。就內(nèi)部來(lái)說(shuō)，要注意政府內(nèi)部部門(mén)的劃分和組織結(jié)構(gòu)的合理性。實(shí)際上，我國(guó)歷次行政管理體制改革對(duì)此是有所體現(xiàn)的，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代細(xì)分到產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)演變到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的較大行業(yè)管理部門(mén)，再到與較完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，這個(gè)過(guò)程體現(xiàn)了把機(jī)構(gòu)改革作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮的思維方式，逐步明確、優(yōu)化了機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各組織結(jié)構(gòu)。就外部來(lái)說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)改革也要考慮到與市場(chǎng)改革、社會(huì)管理改革的相關(guān)配套問(wèn)題。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，解決好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，著力加強(qiáng)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

三、深化行政管理體制改革要注意改革的協(xié)同性

從系統(tǒng)科學(xué)的角度分析，系統(tǒng)各個(gè)要素之間是相互聯(lián)系、相互制約的，并且系統(tǒng)的特性、功能并不是要素功能的簡(jiǎn)單迭加，行政管理體制改革的成功，很可能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的大幅度發(fā)展，不局限于某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或者某一政治領(lǐng)域。正如習(xí)近平同志所說(shuō)，“改革開(kāi)放是一場(chǎng)深刻而全面的社會(huì)變革，每一項(xiàng)改革都會(huì)對(duì)其它改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其它改革協(xié)同配合。要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，形成改革開(kāi)放的強(qiáng)大合力?！?/p>

行政管理體制改革本身也自成系統(tǒng)，主要包涵以下幾個(gè)內(nèi)容：一是行政治理理念；二是政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置；三是健全部門(mén)機(jī)構(gòu)的職責(zé)體系；四是推進(jìn)行政管理方式創(chuàng)新，提高政府服務(wù)質(zhì)量和行政效率；五是加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。這五個(gè)方面的改革都圍繞著一個(gè)中心展開(kāi)：以“良好環(huán)境、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)公正”為核心內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變。在這個(gè)中心的指導(dǎo)下，五個(gè)方面要協(xié)同進(jìn)行，以建設(shè)服務(wù)型政府為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌行政管理體制改革的各個(gè)方面，促進(jìn)改革全面推進(jìn)，完成政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。

加強(qiáng)改革的協(xié)同性還要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，深入研究全面深化行政管理體制改革的總體規(guī)劃，提出總方案、路線圖、時(shí)間表。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要勇于承擔(dān)改革的歷史責(zé)任，這也是共產(chǎn)黨人政治勇氣和政治智慧的體現(xiàn)。建立改革協(xié)調(diào)機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)，用于協(xié)調(diào)解決重大改革問(wèn)題，督促推進(jìn)各項(xiàng)改革，這也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合配套、整體推進(jìn)改革的保障條件。

責(zé)任編輯：周 俊