袁靜

摘 要 文章通過(guò)分析PPP模式應(yīng)用于我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)意義及可行性，探討公共部門與私人部門的合作關(guān)系，并借鑒國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)教育 PPP模式 公共品

中圖分類號(hào)：G644 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

On the PPP Model in Basic Education

YUAN Jing

（Zhejiang University City College， Hangzhou， Zhejiang 310015）

Abstract This article analyzes the practical significance and feasibility for PPP model to be applied in the field of basic education in our country， discusses the cooperation relationship between the public sector and the private sector， studies successful experiences abroad， provides reference to promote the development of China's basic education .

Key words basic education； PPP mode； public goods

1 基礎(chǔ)教育的PPP模式及其特征

PPP的意思指公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnership），PPP模式是公共部門與私人部門通過(guò)建立合作伙伴關(guān)系，共同提供公共品的一種制度安排。廣義的私人部門可包括私營(yíng)實(shí)體、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織等所有非政府行動(dòng)主體?？梢?jiàn)在PPP模式下，為實(shí)現(xiàn)供給目的可以調(diào)動(dòng)所有可用的社會(huì)資源。通過(guò)建立一種協(xié)議，明確合作各方的責(zé)任和權(quán)利，分擔(dān)投資的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。較為常見(jiàn)的情況是，公共部門負(fù)責(zé)牽頭，界定公私雙方的業(yè)務(wù)范圍，明確目標(biāo)和成果，而私人部門擁有自我管理的空間，致力于實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)目標(biāo)?；A(chǔ)教育領(lǐng)域的PPP模式就是指私人部門介入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，與公共部門建立合作伙伴關(guān)系的一種開(kāi)放式制度安排。通過(guò)簽訂合約的形式，界定合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也共享權(quán)利和收益。在共同提供基礎(chǔ)教育服務(wù)的過(guò)程中，合作雙方需要構(gòu)建有效的溝通。

基礎(chǔ)教育PPP模式不同于傳統(tǒng)的政府單獨(dú)承擔(dān)基礎(chǔ)教育服務(wù)的方式，它將私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐引入公共部門，可吸引更多資源投入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，并提高基礎(chǔ)教育的服務(wù)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。將基礎(chǔ)教育服務(wù)對(duì)私人部門開(kāi)放，某種意義上是一種“內(nèi)部私有化”，接納私人部門與公共部門組成教育服務(wù)的供給聯(lián)合體，在聯(lián)合體內(nèi)實(shí)行服務(wù)生產(chǎn)與供給的市場(chǎng)化，并且基于營(yíng)利目的提供教育服務(wù)。①政府可提供土地、稅收、人事等方面的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)質(zhì)量和資金等方面的監(jiān)管，私營(yíng)主體提供有效的經(jīng)營(yíng)管理，從中得到相應(yīng)的回報(bào)?？梢?jiàn)，PPP模式與私有化有著本質(zhì)區(qū)別。PPP模式旨在從合作出發(fā)改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，公共部門通過(guò)合同監(jiān)管對(duì)由私營(yíng)部門提供的服務(wù)負(fù)有最終責(zé)任。

2 關(guān)鍵在于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的公私合作共贏

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品供給低效，但私人部門因信息不對(duì)稱也可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為等問(wèn)題。PPP模式將二者結(jié)合，起到相互牽制和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)政府無(wú)法滿足社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)教育的需求，在公立教育中考慮引入私人資本和技術(shù)，對(duì)治理模式進(jìn)行創(chuàng)新是自然的。所以，基礎(chǔ)教育引入PPP模式是對(duì)公立學(xué)校能力有限的補(bǔ)充，使其能以更為靈活的方式滿足基礎(chǔ)教育服務(wù)的需求。一直以來(lái)對(duì)于公共教育領(lǐng)域的公私合作有兩個(gè)基本思路：一是公校私營(yíng)，雖然私營(yíng)但學(xué)校的公辦性質(zhì)不變；二是民校公助，屬于民辦性質(zhì)但政府要監(jiān)管也給補(bǔ)貼。接受教育者的年齡越小，教育的公共屬性應(yīng)該越強(qiáng)。事實(shí)上，教育領(lǐng)域的第一個(gè)PPP形式便是公立學(xué)校私營(yíng)計(jì)劃。教育當(dāng)局將部分公立學(xué)校的運(yùn)行通過(guò)簽訂合約承包給私人經(jīng)營(yíng)者，學(xué)校是獨(dú)立的法人實(shí)體，仍是公有性質(zhì)，接受政府撥款。公校私營(yíng)推動(dòng)了公立學(xué)校改革，增強(qiáng)了學(xué)校的管理水平和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是PPP模式成功的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)教育PPP模式的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)存在著多樣性，但其不變的基本內(nèi)涵是，在政府與市場(chǎng)之間形成一種合作關(guān)系，以滿足政府單方面供給無(wú)力解決的公眾需要。但如果只是簡(jiǎn)單地將公私供給者集中在一起，沒(méi)有認(rèn)真考量他們的目標(biāo)是否有相互重疊或是相互沖突的部分，就難以達(dá)成預(yù)定目標(biāo)，使得人們對(duì)此種制度安排的可行性產(chǎn)生質(zhì)疑。PPP模式需要界定好政府的角色，公共部門逐步主動(dòng)建立與私營(yíng)部門的合作伙伴關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)授權(quán)性的政策架構(gòu)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目，提高教育服務(wù)的質(zhì)量。②

私營(yíng)部門介入基礎(chǔ)教育，不是取代公共部門的位置，而是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多層次、全方位進(jìn)行合作，發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)，造福民生。博弈公平建立在尊重契約的基礎(chǔ)上，公共部門不得以優(yōu)勢(shì)姿態(tài)隨意打破契約。但同時(shí)，政府是重要的參與方。面臨著可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈和公平性問(wèn)題，公共部門依然是提供教育服務(wù)的主要行為主體。采用該種治理模式，政府承擔(dān)著介入風(fēng)險(xiǎn)和潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府部門應(yīng)當(dāng)從直接的教育經(jīng)營(yíng)中抽身，更多去關(guān)注教育系統(tǒng)的戰(zhàn)略控制和規(guī)劃。實(shí)行基礎(chǔ)教育PPP 模式的最終目的在于改善教育投資和教育服務(wù)狀況，將私人部門的逐利目標(biāo)與公共部門的最大化社會(huì)福利目標(biāo)相結(jié)合，維護(hù)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的效率、質(zhì)量、公平和社會(huì)責(zé)任。

3 借鑒各國(guó)基礎(chǔ)教育PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)

基礎(chǔ)教育PPP模式作為一種公私合作的伙伴關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)與各個(gè)國(guó)家自身的國(guó)情緊密聯(lián)系。多個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，公私合作的伙伴關(guān)系是提升公共品供給效率的可行途徑。公共部門和私人部門的合作關(guān)系可以多種多樣，共同負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育所需的不同方面。需要結(jié)合理論與實(shí)踐，逐步摸索與我國(guó)國(guó)情相符的基礎(chǔ)教育PPP模式。

3.1 美國(guó)的特許學(xué)校模式

美國(guó)的特許學(xué)校模式是將國(guó)立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)承包給社區(qū)學(xué)生家長(zhǎng)，并為當(dāng)?shù)貙W(xué)校帶來(lái)新的問(wèn)責(zé)制，是強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)企業(yè)家精神和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)層面的所有制。其源起背景是認(rèn)為國(guó)立學(xué)校正在被失敗的國(guó)家制度拖后腿，嘗試通過(guò)家長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)把國(guó)立學(xué)校從這一困境中解救出來(lái)，并使它們重現(xiàn)活力。特許學(xué)校運(yùn)動(dòng)的成功就在于新的合作伙伴關(guān)系形式給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)部的教學(xué)活動(dòng)注入新的內(nèi)容。③

3.2 英國(guó)的私人主動(dòng)融資計(jì)劃

英國(guó)的私人主動(dòng)融資計(jì)劃從私營(yíng)部門融資，被視為是改善學(xué)校財(cái)務(wù)管理的一種手段。這是一種主張將公司效能和創(chuàng)新性思維引入業(yè)績(jī)不佳的國(guó)營(yíng)部門的新公共管理思維。認(rèn)為私營(yíng)部門比公共部門的經(jīng)營(yíng)效率更高，將私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)原則引入公共教育部門將會(huì)提高學(xué)校的效率和業(yè)績(jī)。該計(jì)劃利用了一套比較指標(biāo)體系，與先前國(guó)家管理制度下的經(jīng)營(yíng)狀況相比，評(píng)估私人供給者的貢獻(xiàn)是否確實(shí)改進(jìn)了學(xué)校的財(cái)政業(yè)績(jī)。

3.3 新西蘭的替代教育

新西蘭的替代教育計(jì)劃目的是幫助脫離學(xué)校系統(tǒng)的特殊學(xué)生返回主流中等教育或升入高等教育。學(xué)校可以單獨(dú)申請(qǐng)也可以組成規(guī)模不等的聯(lián)盟來(lái)申請(qǐng)?zhí)娲逃墓┙o合約，聯(lián)盟成員可以是營(yíng)利或非營(yíng)利組織、社區(qū)組織等。簽約學(xué)?；?qū)W校聯(lián)盟提供替代教育服務(wù)可以形式多樣，但簽約學(xué)?；?qū)W校聯(lián)盟必須對(duì)服務(wù)的質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)業(yè)結(jié)果負(fù)責(zé)。

3.4 菲律賓的學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃

菲律賓的學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃鼓勵(lì)私營(yíng)團(tuán)體領(lǐng)養(yǎng)并輔助公立學(xué)校，特別是最落后省的公立學(xué)校。領(lǐng)養(yǎng)輔助活動(dòng)可以多種形式開(kāi)展，可以是教學(xué)人員培訓(xùn)或進(jìn)修，設(shè)施設(shè)備的建造或更新升級(jí)，課本及其他教學(xué)材料供給，或教學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化等。對(duì)領(lǐng)養(yǎng)的評(píng)估結(jié)果是審核領(lǐng)養(yǎng)實(shí)體稅收抵免申請(qǐng)的重要參考指標(biāo)。

總之，成功的PPP模式能夠使公共部門與私人部門建立一種真正的合作伙伴關(guān)系，各司其職，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與合作共贏，是一種提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量和教育公平的長(zhǎng)效機(jī)制。只要有利于基礎(chǔ)教育的發(fā)展，應(yīng)該持開(kāi)放心態(tài)，接納所有可用的社會(huì)資源，促進(jìn)公共資源使用效率的提高。鑒于我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入不足，運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低的現(xiàn)狀，制度改革勢(shì)在必行。

注釋

① 唐祥來(lái)，倪琳.國(guó)際基礎(chǔ)教育公私伙伴關(guān)系（PPP）模式：論爭(zhēng)與啟示[J].外國(guó)教育研究，2013.40（04）：88-94.

② 王艷玲，原青林.亞太地區(qū)基礎(chǔ)教育PPP的運(yùn)行機(jī)制探析[J].外國(guó)中小學(xué)教育，2012（1）：8-12.

③ 王艷玲.基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系現(xiàn)象解讀[J].肇慶學(xué)院學(xué)報(bào)，2013.34（7）：75-80.