趙慶慶

【摘 要】公務卡是近年來我國為加強公務消費監(jiān)督管理的重要改革手段。但是從全國各地的實施情況來看，公務卡改革的運行受到主觀、客觀因素的影響，運行不夠順暢，對強化公務支出的監(jiān)督與約束并未起到應有的效果。本文從影響推進公務卡實施進程的各方面因素入手，對加快公務卡的實施，充分發(fā)揮公務卡對公務支出的監(jiān)督約束功能提出相關建議。

【關鍵詞】公務卡；實施進程；建議

公務支出是近年來我國社會各界關注的熱點問題。當前，我國由上而下力推加強公共支出的內部控制，以期達到節(jié)約提效、反腐倡廉的目的。加強對行政事業(yè)單位公務支出的監(jiān)控，推廣實施公務卡無疑是最直接、最有效的辦法。公務卡作為公務業(yè)務的一種新型結算方式，以“陽光支付”為核心理念，以銀聯(lián)標準人民幣信用卡為載體，以商業(yè)銀行人民幣信用卡為基礎，具有先消費、后憑單據(jù)報賬，支付痕跡可查詢、掌控，既方便快捷，又可防范虛報、濫報等違規(guī)問題的特點。其操作可以概括為“銀行授信額度、個人持卡支付、單位報銷還款、財政實施監(jiān)控”。它是一種新型的財政財務管理工具和手段，對規(guī)范財政資金管理，提高預算資金的使用效率，具有很重要作用。

一、公務卡實施現(xiàn)狀

我國自2007年開始試行公務卡至今，其積極功效獲得一致稱道。其“消費留痕”，每一筆公務支出都可實現(xiàn)查詢，因而對約束公務支出、反腐倡廉、加強內部控制具有一定的功效。但由于諸多因素制約，公務卡的推行仍然舉步維艱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.公務卡推行速度慢，覆蓋面低

截至目前，我國公務卡已運行6年多，雖然已覆蓋全國36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）本級、328個市（地）本級、2833個縣（區(qū)）本級、7114個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），共計38萬個單位，但是在全國4000多萬個行政事業(yè)單位中所占比例還不到1%。

2.公務卡開卡率低、使用率低

對各省、市公務卡使用的調查表明，公務卡開卡率低、使用率低。以推行公務卡較早的北京市為例，42個市級部門雖然發(fā)放了1610張公務卡，但是辦理結算只有1051筆。還有15個是2011年以前開展公務卡試點的部門，其發(fā)放的851張公務卡中有431張未啟用、未發(fā)生任何交易。

二、制約公務卡實施的因素分析

1.公務卡使用的外在環(huán)境缺失

（1）在公務支出發(fā)生時能夠提供刷卡的較少。很多時候只能個人先行墊付，待報銷后才能拿回墊付的現(xiàn)金。例如，過橋（路）費、欠發(fā)達地區(qū)出差等等，找不到可以刷卡的pos機，需要個人準備較多的現(xiàn)金。這樣既占用了個人現(xiàn)金，又增加了個人攜帶大量現(xiàn)金的風險。

（2）辦理公務卡的銀行機構辦事效率較低，影響了持卡人使用公務卡的積極性。有的銀行辦卡時手續(xù)繁雜，辦理周期較長；有的銀行辦理的公務卡不屬于銀聯(lián)卡，使用時存在諸多不便；還有的銀行后續(xù)服務沒有及時跟進，對公務卡的注銷、新辦、查詢等事宜沒有制定系統(tǒng)的服務機制，一旦出現(xiàn)問題難以保證盡快解決。

2.公務卡的主要負責部門推行力度不足

（1）推行公務卡的宣傳不到位。很多省市對于公務卡的宣傳氛圍不濃，既沒能將公務卡制度的重要性和必要性深入貫徹到每一個行政事業(yè)單位，也沒能通過宣傳充分調動持卡人的積極性。除了部分年紀較大的公務人員不習慣使用公務卡，仍然依賴于傳統(tǒng)的公務消費習慣之外，更多的公務人員對推行公務卡的經濟效益與社會效益認識不足，主動使用公務卡的積極性不高。

（2）公務卡的主管部門對相關銀行機構的協(xié)調力度不足。公務卡的廣泛使用需要其主管部門協(xié)調、整合眾多的銀行資源，但是在實際工作中這一點很難做到。而較少的合作銀行對公務卡的推行勢必造成一定程度的阻力。

（3）公務卡使用的監(jiān)督機制不夠完善。在對公務支出進行財務報銷時，大多數(shù)省市都沒有要求報銷人將消費小票作為原始憑證下賬，代理銀行一般也不會提供個人刷卡消費對賬單，因此行政事業(yè)單位無法跟蹤公務卡的使用。同時，財政部門對公務卡的使用管理也沒有及時跟進，放松了對公務卡使用的監(jiān)督管理。以江蘇省為例，財政部門雖然制訂了公務卡結算管理暫行辦法，但尚未與國庫集中支付實現(xiàn)有機銜接。只要求預算單位將公務卡賬戶產生的利息上繳財政專戶，但并沒有明確規(guī)定財政專戶開設事宜、如何在國庫集中支付系統(tǒng)中申請使用，導致在現(xiàn)實工作中只能把利息列入其他收入。

3.持卡人對公務卡使用存在顧慮或抵觸情緒

（1）公務卡的“消費留痕”使有些持卡人望而卻步。公務卡的使用具有“陽光性”和“透明性”，只要逆向查詢就可以很輕松地查到實際的消費項目和金額，財政、審計、紀檢監(jiān)察部門都可以很方便地調取相關資料，順藤摸瓜，查到違法違紀行為。因此，相對于頗具“渾水摸魚”的現(xiàn)金消費來說，公務卡的“消費留痕”也使更多持卡人存在顧慮和抵觸情緒。

（2）公務卡使用的隱性風險影響了持卡人使用的主動性。由于公務卡消費后的報銷審批時限不確定，萬一超期還款，不但會產生罰息，還會影響到個人銀行信用。而部分省市對此的調節(jié)措施不到位，還有的省市甚至干脆沒有考慮到對延期還款的處理措施，無法維護持卡人的信用紀錄。

三、歐美推行公務卡的經驗借鑒

公務卡在全世界很多國家都有廣泛應用和推廣，在完善的會計體系下對國家的經濟發(fā)展起到了很好的推動作用，減少了行政成本的支出，提高了公務支出的透明度，從而提升了政府形象。

美國的公務卡也稱為政府信用卡，分為政府采購卡和政府旅行卡兩大類。前者專項用于政府公務采購，后者專項用于支付公務出差的差旅費。截至目前，美國的公務卡已實行了20多年，積累了豐富的經驗，可供世界各國借鑒。

（1）成熟的信用卡外在環(huán)境

美國信用卡業(yè)務的發(fā)達程度在國際上堪稱一流，信用卡的發(fā)卡量和使用量都非常大，因此美國的公務卡推行條件和外在環(huán)境非常優(yōu)越，有效地推動了政府公務卡的順利實施。1986美國政府率先在商務部試點后，隨即在全國范圍內廣泛推廣。

（2）明確公務卡的使用范圍，防止個人支出混入公共支出

美國聯(lián)邦政府明確規(guī)定政府采購卡專門用于政府公務采購，嚴禁用于政府雇員的個人物品、超出采購標準物品、出租的物品以及應使用政府旅行卡支付的所有項目。而政府旅行卡嚴禁用于政府雇員的個人支出、其他政府雇員的差旅費、現(xiàn)金墊款（在旅行途中或將在三天內發(fā)生差旅支出）等。這樣，就避免了政府雇員將個人消費混同于公務消費，堵塞了個人支出混入公共支出的漏洞。

（3）強化公務卡的法治建設，完善相關監(jiān)督機制

歐美等國的公務卡相關法律制度比較健全，監(jiān)督機制也相對完善。比如，美國就制定了《旅行和運輸改革法》，以法律約束公務卡的使用行為。而英國則建立了多層次的公務卡監(jiān)督體系，通過審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等手段對公務卡制度的使用進行全方位的監(jiān)督。

四、有效推進公務卡實施的相關建議

作為一種全新的公務消費結算方式，公務卡的實施可以有效推進公務支出的合法性、合規(guī)性與績效性，讓公務消費呈現(xiàn)在社會監(jiān)督的陽光之下，大力推行公務卡既是大勢所趨，更是人心所向。公務卡的推行需要多方協(xié)調配合，形成合力，才能加快推進速度。

1.努力加強公務卡市場機制建設，加快社會信用體系建設

（1）努力營造有利于推進公務卡實施的社會氛圍。公務卡主管部門和各銀行機構要加強現(xiàn)金公務消費弊端、公務卡消費公開透明的對比宣傳，引導持卡人提高認識、更新觀念，提高行政、事業(yè)單位工作人員主動使用公務卡的積極性。

（2）鼓勵中小商戶、零散商戶支持公務卡消費。商業(yè)銀行和銀聯(lián)公司要大力推行操作簡單、攜帶方便的pos機并廣泛普及用卡網點，方便行政、事業(yè)單位運營中的各種公務卡消費，并能將消費信息及時、準確的傳遞到財政系統(tǒng)，便于監(jiān)控和管理，防范消費漏洞。

2.不斷規(guī)范公務卡使用的管理機制

（1）要進一步理順財政相應的管理體制，將公務消費資金全額納入預算管理，并在年度內將指標額度有計劃的均衡下達到單位。用款單位使用公務卡消費后，報銷流程應加入財政監(jiān)督審批環(huán)節(jié)。

（2）強化公務卡與國庫集中支付系統(tǒng)的協(xié)調統(tǒng)一，財政部門應使國庫集中支付系統(tǒng)與公務卡信息系統(tǒng)一體化，使行政、事業(yè)單位消費報銷僅能從國庫集中支付系統(tǒng)中生成報銷憑證，實現(xiàn)財政資金統(tǒng)一核算、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理。

（3）盡快制定公務消費強制結算目錄，充分考慮到現(xiàn)實可操作性，使公務卡使用在中央財政確定的辦公費、差旅費等16項公務消費中得到廣泛使用。

3.健全公務卡發(fā)卡銀行機構的服務機制

（1）取消公務卡發(fā)卡銀行機構在辦理過程中攤派行為。既避免產生“休眠卡”的產生，杜絕浪費寶貴的銀行資源，又降低因隨意辦卡，導致銀行卡安全風險的發(fā)生幾率。

（2）健全發(fā)卡銀行和中國銀聯(lián)的公務卡信息系統(tǒng)功能。提高對公務卡消費信息的處理水平和處理效率，確保將公務卡相關信息及時準確地納入財政部門的監(jiān)控范疇，一方面便于財政部門對其實施動態(tài)監(jiān)管，另一方面便于預算單位及時查詢公務卡支付信息數(shù)據(jù)，滿足其消費信息查詢、財務審核、統(tǒng)計匯總、編制報表等各項需求。

4.不斷完善相關軟、硬件的配套，強化協(xié)調統(tǒng)籌機制

由于公務卡的推行涉及到財政、人民銀行、行政事業(yè)單位、商業(yè)銀行、中國銀聯(lián)等諸多部門和單位，除了公務卡管理、電子支付系統(tǒng)等技術、設備的軟、硬件的銜接配套，還需要彼此之間在公務卡發(fā)放、使用、管理、監(jiān)督等政策上互相配合。建議政府進行高位統(tǒng)籌，協(xié)調政府部門、金融主管單位以及相關金融機構，構建相對完善的公務卡體制與機制環(huán)境。

5.進一步限定公務卡的使用范圍，堵塞政府為個人消費買單的漏洞

借鑒國外政府公務卡的管理經驗，要進一步突出公務卡的公務支出功能，明確禁止用于個人消費項目結算，避免政府公共消費與個人消費的混同。行政、事業(yè)單位要加強公務卡消費事前審批和事后審核制度。在報銷環(huán)節(jié)認真核對公務卡消費流水單、稅務發(fā)票的真實性，防止個別人員將私人支出混入公務支出，從而杜絕政府為個人消費買單的漏洞。

參考文獻：

[1]曹秀賢.對基層預算單位推行公務卡的調查與思考.財會研究，2013[7]

[2]肖婉萍.對全面推行預算單位公務卡制度改革的思考.財政稅務，2013[2]下

[3]馬健.對實施公務卡結算制度的幾點探討.中國農業(yè)會計，2013[6]

[4]李瑩.公務卡制度實施中存在的問題及對策研究.企業(yè)科技與發(fā)展，2013[11]

[5]李桂芝.加強公務卡結算改革的建議.經濟研究導刊，2013[20]

[6]侯愛陽.淺談事業(yè)單位公務卡結算存在的問題與對策.財政稅務，2013[5]下

[7]江麗瓊.淺談行政事業(yè)單位公務卡消費中的問題與對策.經濟師，2013[9]

[8]梁麗香.事業(yè)單位推行公務卡結算過程中存在的問題與對策探討.財會研究，2013[9]

[9]張雙慶.行政事業(yè)單位公務卡使用過程中的問題與思考.會計之友，2013[6]下

[10]吳仕宗.預算單位實行公務卡結算的風險防控.財政稅務，2013[4]下