胡貞

摘要：實踐證明，公務(wù)卡對提高財政財務(wù)管理水平、提升預(yù)算執(zhí)行透明度、降低行政運行成本、控制“三公經(jīng)費”支出和提高財政資金使用效率方面起著較大的推進作用。文章結(jié)合實際工作經(jīng)驗，并借鑒英美等國家公務(wù)卡的發(fā)展歷程和經(jīng)驗啟示，對我國公務(wù)卡處于起步和試水這一特定階段的運作情況作簡要分析，并從控制潛在經(jīng)濟犯罪，提高信用效率、刷卡頻率和管理水平，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度等方面對我國公務(wù)卡的發(fā)展前景作進一步研究。

關(guān)鍵詞：公務(wù)卡 運行狀況 發(fā)展

公務(wù)卡（Official Card），一般是指財政預(yù)算單位工作人員所持有的、主要用于日常公務(wù)支出和報銷的銀聯(lián)貸記卡。其適用范圍主要為財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公用經(jīng)費支出，主要包括差旅費、會議費、招待費和5萬元以下的零星支出等。公務(wù)卡的信用額度原則上不少于2萬元、不超過5萬元，其具有一般銀行貸記卡授信消費的共同屬性，同時又具有“消費有軌跡”“時效性”和“可監(jiān)控性”等專有屬性，能將財政財務(wù)管理的相關(guān)要求與銀行貸記卡的獨特優(yōu)勢相融合，是一種新型的財政財務(wù)管理工具和結(jié)算手段。

一、我國公務(wù)卡的運行現(xiàn)狀研究

我國公務(wù)卡源起財政部和中國人民銀行于2007年7月印發(fā)的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），2008年中央紀委、中國人民銀行與財政部聯(lián)合發(fā)文，在中央預(yù)算單位和省級預(yù)算單位全面推行了公務(wù)卡改革試點，2012年9月27日，財政部下發(fā)通知在當年底前全面推行公務(wù)卡。一般認為，公務(wù)卡的使用對提高財政財務(wù)管理水平、提升預(yù)算執(zhí)行透明度、降低行政運行成本、控制“三公經(jīng)費”支出和提高財政資金使用效率方面起著較大的推進作用。筆者作為一名機關(guān)事業(yè)單位財務(wù)工作者，自2012年以來親歷了公務(wù)卡從試行、推廣到不斷完善的過程，對其實際運行有著較為全面的了解，以下從三個層面作進一步分析。

（一）預(yù)算單位層面。對預(yù)算單位來說，公務(wù)卡的使用減少了現(xiàn)金結(jié)算，特別是打破了機關(guān)工作人員開展公務(wù)活動攜帶大量現(xiàn)金的傳統(tǒng)做法，降低了單位財務(wù)結(jié)算難度，將公務(wù)支出消費信息濃縮在發(fā)票和刷卡記錄上。消費信息中包含的時間、地點、金額等數(shù)據(jù)，成為公務(wù)支出不可篡改和復(fù)制的“軌跡”。財務(wù)人員通過公務(wù)卡支付系統(tǒng)對公務(wù)支出的消費信息進行查證后予以支付，有效抑制了虛假發(fā)票和湊票報銷現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上保證了公務(wù)支出消費的真實性和完整性。同時，對貸記卡消費免息期的靈活準確掌控，可以更好地對資金進行靈活有效的調(diào)配。但是，由于硬件配套和軟件開發(fā)不到位等原因，公務(wù)卡信息平臺建設(shè)不完善，財務(wù)人員沒有更好的途徑通過相關(guān)系統(tǒng)及時直觀地查詢公務(wù)卡應(yīng)還、已還及未還款明細數(shù)據(jù)。特別是預(yù)算單位與代理銀行的互動平臺尚未建立，任何有關(guān)公務(wù)卡的消費、還款、逾期等信息只能按消費記錄逐一查詢，工作效率降低，差錯率和逾期風(fēng)險增加。在持卡人員工作隸屬關(guān)系變動時，常發(fā)生不同發(fā)卡行間公務(wù)卡變更信息對接不及時的情況，造成公務(wù)卡轉(zhuǎn)入、還款的滯后。

（二）代理銀行層面。對代理銀行來說，公務(wù)卡的推廣使用使代理銀行有機會參與到預(yù)算單位“公務(wù)支出公款消費”的整個過程中，在起到預(yù)算單位和財政部門間“橋梁”作用的同時，可優(yōu)先介入公務(wù)員群體的個人理財和儲蓄業(yè)務(wù)，具有潛在經(jīng)濟效益和回報率，并進一步有利于完善銀行卡品種、擴大銀行卡消費主體、創(chuàng)造諸多衍生服務(wù)項目。但是，由于金融發(fā)展區(qū)域差異問題，刷卡環(huán)境成為公務(wù)卡全面推廣的最大瓶頸。中國銀聯(lián)、代理銀行對POS機在縣區(qū)以及偏遠地區(qū)、小規(guī)模供應(yīng)商、協(xié)議定點供應(yīng)商等領(lǐng)域的硬件配套設(shè)施遠未跟上。同時，代理銀行本身作為盈利機構(gòu)，經(jīng)濟效益最大化的工作理念與公務(wù)卡所具有的政治內(nèi)涵之間的矛盾凸顯，在敏感信息的處理層面略顯不足，缺乏公務(wù)卡專屬服務(wù)。

（三）預(yù)算管理機構(gòu)層面。對財政管理和紀律監(jiān)督部門來說，公務(wù)支出信息可通過公務(wù)卡支付系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)進行查詢，實行動態(tài)監(jiān)控，在一定程度上提高了公務(wù)支出的透明度，豐富了監(jiān)管監(jiān)察手段。但由于公務(wù)卡結(jié)算具有較強的時效性，大部分銀行公務(wù)卡免息期在20—50天之間，受到國庫支付執(zhí)行機構(gòu)用款計劃批復(fù)相對滯后的影響，會導(dǎo)致在實際工作中用款計劃批復(fù)結(jié)余數(shù)不足以支付即將逾期的公務(wù)卡報銷金額的情況。同時，由于公務(wù)卡個人消費現(xiàn)象的存在，紀律監(jiān)督部門在使用公務(wù)卡消費信息時，數(shù)據(jù)的直觀性和真實性將受到較大影響，不能準確反映預(yù)算資金的正確流向。

二、我國公務(wù)卡發(fā)展研究

截至2016年，我國公務(wù)卡制度實施已近10年。按照西方經(jīng)濟發(fā)達國家公務(wù)卡的發(fā)展歷程，公務(wù)卡運行的前10年為增長期，10—20年為穩(wěn)定發(fā)展期。在進一步深化財政體制改革的“十三五”期間，公務(wù)卡的發(fā)展應(yīng)結(jié)合我國實際情況，從控制潛在經(jīng)濟犯罪，提高信用效率、刷卡頻率和管理水平，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度等方面進一步完善公務(wù)卡體系。

（一）通過禁止公務(wù)卡個人消費，進一步控制潛在經(jīng)濟犯罪。我國在《暫行辦法》第二章第十一條中明確規(guī)定“公務(wù)卡主要用于公務(wù)支出的支付結(jié)算。公務(wù)支出發(fā)生后，由持卡人及時向所在單位財務(wù)部門申請辦理報銷手續(xù)。公務(wù)卡也可用于個人支付結(jié)算業(yè)務(wù)，但不得辦理財務(wù)報銷手續(xù)，單位不承擔私人消費行為引致的一切責任”。因此，公務(wù)卡存在制度層面的先天不足。公務(wù)卡在辦理后，即成為個人名下的信用卡，在消費時持卡人具有完全的用卡支配權(quán)，從而導(dǎo)致公務(wù)卡公務(wù)消費與個人消費相混淆，單位財務(wù)人員和監(jiān)管人員無法通過消費記錄對公務(wù)支出的合法性、真實性和時效性進行審查確認。當潛在經(jīng)濟犯罪發(fā)生時，由于公、私消費界定不清，導(dǎo)致梳理、甄別和查證尤為困難。

（二）通過統(tǒng)籌調(diào)配信用額度，進一步提高信用效率。銀行一般以行政級別界定公務(wù)卡信用額度，如：廳級以上5萬元，處級4萬元，科級3萬元等。在實際工作中，高信用額度的高級別行政人員用卡次數(shù)非常低，低信用額度的低級別行政人員公務(wù)卡使用率較高，從而出現(xiàn)公務(wù)卡額度未按需分配的情況，信用資源出現(xiàn)大量閑置和浪費，效率低下。應(yīng)從統(tǒng)籌調(diào)配信用額度的角度著手，通過借鑒零余額賬戶的操作理念，建立預(yù)算單位和代理銀行之間超出預(yù)算管理之外的管理體系，將公務(wù)卡信用額度的初始標準定為零或較低水平。如可根據(jù)某個預(yù)算單位上一年度的預(yù)算總額度、公務(wù)卡刷卡量等，按照一定比例確定下一年度公務(wù)卡的信用總額度，在紀檢監(jiān)察部門的動態(tài)監(jiān)督下，靈活分配單位職工的公務(wù)卡信用額度，對信用額度的浪費進行有效抑制。在統(tǒng)籌調(diào)配信用額度時，尤其要注意防止過高額度的信用卡被惡意操縱，成為套現(xiàn)或洗錢的工具。

（三）通過改善刷卡環(huán)境，進一步提高刷卡頻率。一是從公務(wù)卡POS機設(shè)置數(shù)量和布局的合理化入手。首先在考慮地理位置和地區(qū)分布的層面上，合理布局POS機架構(gòu)。針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，通過財政補貼等方式進一步增加POS機的數(shù)量。其次針對刷卡頻率較高的供應(yīng)商，如協(xié)議定點等政府采購供應(yīng)商，交通運輸、住宿餐飲等服務(wù)提供方，在加大POS機設(shè)置數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過免手續(xù)費、稅收優(yōu)惠等方式提高公務(wù)卡的使用頻率。二是運用云計算和大數(shù)據(jù)構(gòu)建公務(wù)卡的“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)平臺。針對POS機數(shù)量已具有一定規(guī)模的地區(qū)，應(yīng)通過公務(wù)卡官方網(wǎng)站或手機二維碼掃描等方式，及時查詢到滿足本次公務(wù)活動且提供POS機刷卡服務(wù)的供應(yīng)商。設(shè)立專門的服務(wù)柜臺以及自助服務(wù)機，開通“智慧公務(wù)卡”信息平臺，以及時查詢公務(wù)卡的消費、還款情況以及POS機分布等信息。

（四）通過豐富操作手段，進一步提高管理水平。一是進一步明確公務(wù)卡的強制結(jié)算目錄、現(xiàn)金支付目錄，逐步實現(xiàn)所有公務(wù)活動均通過公務(wù)卡進行結(jié)算的目標。對暫時不具備刷卡條件的費用，可以轉(zhuǎn)賬支付形式予以過渡，待POS機硬件設(shè)施設(shè)置條件成熟后取消現(xiàn)金支付。二是財政部門應(yīng)將執(zhí)卡率和刷卡率作為預(yù)算單位考核的直接依據(jù)，對公務(wù)卡制度執(zhí)行不力的單位應(yīng)在政策層面上作出約束。三是預(yù)算單位將公務(wù)卡執(zhí)行情況作為工作人員考核的依據(jù)，促使執(zhí)卡刷卡成為公務(wù)支出的首要選擇和第一手段。

（五）通過完善監(jiān)督機制，進一步加大監(jiān)督、執(zhí)法力度。一是財政、審計、紀檢監(jiān)察、金融機構(gòu)等部門應(yīng)明確各自職能，形成聯(lián)動，強化對財政資金的日常和動態(tài)監(jiān)督，重點監(jiān)督公務(wù)卡制度建立和結(jié)算執(zhí)行的有效性，現(xiàn)金支出和公務(wù)卡消費范圍的合法合規(guī)性，加大對公務(wù)卡發(fā)放量大，但現(xiàn)金結(jié)算仍占較高比例預(yù)算單位的監(jiān)督。二是應(yīng)嚴格制定并逐步統(tǒng)一公務(wù)支出定額標準，完善消費限額，核定公務(wù)支出總量，對預(yù)算執(zhí)行情況進行合理評價，加強預(yù)算執(zhí)行剛性和預(yù)算監(jiān)督機制。三是在已建立中國銀聯(lián)公務(wù)卡服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，建設(shè)公務(wù)卡官方網(wǎng)站，將其作為公務(wù)卡信息公開透明的平臺，使公眾能夠及時、全面地獲取對公務(wù)卡使用、結(jié)算、執(zhí)行以及制度建立等方面的信息，真正做到公眾對公務(wù)支出的實時監(jiān)督。四是我國自2007年頒布了《暫行辦法》以來，尚未以法律形式明確公務(wù)卡的運作與執(zhí)行制度。應(yīng)通過頒布相關(guān)法律，從法律高度明確相應(yīng)的監(jiān)督機制和獎懲措施，加強公務(wù)卡制度建立和執(zhí)行的嚴肅性，在最大程度上防止新形勢下腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

參考文獻：

[1]陳惠花.公共衛(wèi)生事業(yè)單位公務(wù)卡運行情況及對策分析[J].商業(yè)會計，2016，（03）：93-94.

[2]王秀麗.公務(wù)卡的使用和管理過程中存在的問題與建議[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2015，（07）：282-283.

[3]王英.公務(wù)卡使用問題探討[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2015，（03）：77-78.