[摘 要]新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保”制度）是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，對(duì)于保障農(nóng)民利益，和諧社會(huì)建設(shè)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。然而長(zhǎng)期以來(lái)，占全國(guó)總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民幾乎被排斥在正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，理論建設(shè)也不是很多。新農(nóng)保試點(diǎn)工作以來(lái)，取得了一定成績(jī)，但由于多方面的原因，使得新農(nóng)保在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)資金短缺等一系列問(wèn)題，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，發(fā)展和完善新農(nóng)保法律制度勢(shì)在必行。

[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；立法規(guī)制；可持續(xù)發(fā)展

引言

社會(huì)保障是社會(huì)公平的底線和保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本性制度，這一本質(zhì)使其成為國(guó)內(nèi)外都非常關(guān)注的議題。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題成為我國(guó)面臨的一個(gè)重要難題。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老基本上依靠的是家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老，長(zhǎng)期被政府所忽視，隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的弱化，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題再次引起國(guó)家和政府的高度重視。2002年我國(guó)開(kāi)始探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，迄今為止，試點(diǎn)工作己開(kāi)展十年有余，取得了一定的成績(jī)，也積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，實(shí)踐中，現(xiàn)在的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)主要靠行政力量和政治力量推進(jìn)，與其相適應(yīng)的法律規(guī)范卻未能跟上，我國(guó)仍沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法。由于缺乏法律規(guī)制，試點(diǎn)中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題沒(méi)辦法很好地解決。如資金來(lái)源不穩(wěn)定，貧困家庭及貧困縣籌資壓力大，現(xiàn)有體制管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，人員配備不足，經(jīng)費(fèi)不到位，編制定位不明，管理手段落后；這一系列問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展，也阻礙我國(guó)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法問(wèn)題的研究具有重大的理論與實(shí)踐意義。

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的簡(jiǎn)介

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)關(guān)乎民心、影響深遠(yuǎn)、涉及多種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的大事。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)行了積極的探索。從上世紀(jì)50年代開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村“五保戶(hù)”制度，再到“老農(nóng)?！钡陌l(fā)展和停滯階段，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有取得十分理想的成績(jī)。面對(duì)傳統(tǒng)老農(nóng)保的停滯，2002年我國(guó)政府再次高度關(guān)注和探索農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展之路。在2003年黨的十六大之后，北京、江蘇、浙江等地率先建立試點(diǎn)，對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了新的階段。截止2008年底，該制度的探索工作取得了初步成效，共有1955個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展了養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，參保人數(shù)達(dá)到5595萬(wàn)人，比上年末增加424萬(wàn)人，另外，2008年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金共支付56.8億元，結(jié)余499億元。①隨著2009年9月1日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“新農(nóng)?！敝贫日皆趪?guó)家層面得以確立，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作邁上了新臺(tái)階。2009 年9月1日國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[ 國(guó)發(fā)（2009）32 號(hào)]，在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則的指導(dǎo)下，把探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009 年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10% 的縣（ 市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施。②同時(shí)明確規(guī)定：“我國(guó)要在2020年基本完成建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的目標(biāo)?！?/p>

二、新農(nóng)保的立法現(xiàn)狀分析

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從上世紀(jì)50年代五保戶(hù)制度萌芽開(kāi)始，再到90年代中期探索發(fā)展階段，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)有幾十年的歷程。實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作以來(lái)，無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，我國(guó)都積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。理論層面上，相關(guān)的法律制度建設(shè)也有了一定的發(fā)展。新農(nóng)保實(shí)施以來(lái)，這一階段我國(guó)出臺(tái)的法律法規(guī)主要有：2010年10月 28 日正式出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，于2011年7月1日起施行。《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成。這是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面法律效力最高的法律，但該法關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定只有寥寥數(shù)語(yǔ)，內(nèi)容過(guò)于原則性，實(shí)踐中不具有可操作性。現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)行依據(jù)的是 2009 年9月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及2011年3月3日財(cái)政部、人力資源部發(fā)布的《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，這兩部法律規(guī)范都是部門(mén)規(guī)章級(jí)別的法律規(guī)范。同時(shí)頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例（新版）》、《農(nóng)村最低生活保障制度》。這一階段立法呈現(xiàn)幾個(gè)明顯特點(diǎn)：

首先，立法層次低。無(wú)論是傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障，還是新農(nóng)保，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，一直沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)立法，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律條文也都是散見(jiàn)于各部門(mén)法中，操作性不強(qiáng)，缺乏對(duì)該制度系統(tǒng)的規(guī)定。現(xiàn)有指導(dǎo)“新農(nóng)?！敝贫染唧w實(shí)施的最高效力的法律文件是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），但該《指導(dǎo)意見(jiàn)》從法律層級(jí)上講，既不是行政法規(guī)，也不是政府規(guī)章，只是政府規(guī)范性文件，法律層次低。

其次，制度定性方面，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的定性沒(méi)有上升到社會(huì)保險(xiǎn)，依舊認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)不是社會(huì)保險(xiǎn)，而是有集體與國(guó)家參與其中的、以確實(shí)保障農(nóng)民老年基本生活為目的的政府行為。這種政府行為的定性和社會(huì)保險(xiǎn)的“多數(shù)法則”和“互濟(jì)原則”風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制相違背，沒(méi)有法律定性很難保證該制度的規(guī)范性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

再次，參合原則方面，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范的立法未貫徹強(qiáng)制性原則。社會(huì)保險(xiǎn)制度具有強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對(duì)等。為了保證穩(wěn)定的資金來(lái)源，農(nóng)民必須履行繳費(fèi)義務(wù)。而我國(guó)現(xiàn)行新農(nóng)保的制度規(guī)定中，實(shí)行自愿原則。對(duì)于農(nóng)民個(gè)人來(lái)說(shuō)，是否參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，選擇何種交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民自己決定，不強(qiáng)制，不搞“一刀切”。對(duì)于一個(gè)村，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)縣來(lái)說(shuō)，也是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定統(tǒng)籌范圍，能搞多大規(guī)模就搞多大規(guī)模，不搞強(qiáng)制。這與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性要求相背離。強(qiáng)制性原則要求不管符合法定條件的農(nóng)民的意愿如何，都要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，都必須參保。

最后，政府責(zé)任和資金來(lái)源方面，法律規(guī)定不明確。《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直以來(lái)都是給予政策上的支持，但是有的地方政策上沒(méi)有太多規(guī)定，責(zé)任嚴(yán)重不到位，資金投入不足，政府補(bǔ)助的機(jī)制不健全、財(cái)政支持也不穩(wěn)定。新農(nóng)保中規(guī)定地方政府補(bǔ)貼為每人每年不少于30元，但這個(gè)規(guī)定中沒(méi)有明確這個(gè)補(bǔ)貼責(zé)任具體應(yīng)是我國(guó)三級(jí)地方政府中哪一級(jí)地方政府的責(zé)任，或者三級(jí)政府各出多少，政府出資不到位，應(yīng)該承擔(dān)什么法律責(zé)任；農(nóng)村的集體補(bǔ)助經(jīng)常是補(bǔ)到了村干部等特殊人群的手中，集體補(bǔ)助的不到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不穩(wěn)定等各種因素使得很多農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保沒(méi)有信心，而更愿意將錢(qián)留在自己手里。

由于法律制度的缺位，立法的不健全，新農(nóng)保在運(yùn)行中可能使參保農(nóng)民在參保過(guò)程中權(quán)利受到損害時(shí)難以得到有效地救濟(jì)，部分組織或個(gè)人的違法行為也難以得到有效規(guī)制，制度的運(yùn)行也缺乏強(qiáng)有力的保障，很難保證該制度的可持續(xù)發(fā)展。為了保證“新農(nóng)?！敝贫鹊姆€(wěn)定性和可持續(xù)性，同時(shí)也規(guī)范相關(guān)機(jī)構(gòu)的行為，保障參保農(nóng)民基本權(quán)益，我們急需對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行立法。

三、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法的重要意義

（一）完善社會(huì)保障法體系的需要

如前所述，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老在試點(diǎn)運(yùn)行中，立法建設(shè)還存在一系列問(wèn)題，立法層次低，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的特別法缺位等，我國(guó)在尊重我國(guó)國(guó)情的和借鑒外國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立適合我國(guó)國(guó)情農(nóng)民養(yǎng)老的特別法律制度。2010年7月1日出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之做了原則性的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中很難操作，無(wú)法滿足我國(guó)現(xiàn)代法治的需要。對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行相關(guān)的立法不僅是該項(xiàng)制度穩(wěn)定運(yùn)行的保障，而且是繼續(xù)完善我國(guó)的社會(huì)保障法律體系的必然關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行立法，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，不僅有利于“新農(nóng)?！敝贫鹊捻樌沙掷m(xù)發(fā)展，還有利于健全社會(huì)保障法律體系，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)健康有利的發(fā)展。

（二）有助于保證制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自萌芽以來(lái)，從試點(diǎn)到蓬勃發(fā)展，再到忽然停滯不前，再到政府的新農(nóng)保全國(guó)覆蓋階段，彌久歷新，一路漂浮不定。政策的不穩(wěn)定性使得老百姓對(duì)該項(xiàng)制度信心不足，害怕該制度春種秋亡。這是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是作為政策推進(jìn)，缺乏制度化的法律支持。法律的制定和修改必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，法律的穩(wěn)定性和可持續(xù)性不言而喻。一項(xiàng)制度要長(zhǎng)久穩(wěn)定運(yùn)行，只有通過(guò)法律的形式將其確定下來(lái)。現(xiàn)今正逐步建立起適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在實(shí)踐中還沒(méi)有實(shí)行強(qiáng)制性原則，農(nóng)村居民自愿選擇是否參保，各地區(qū)對(duì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的具體規(guī)定各有不同，工作實(shí)施過(guò)程中帶有很大的隨意性，都是政策和行政力量推進(jìn)。缺乏法律的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性支持，很難保證該制度長(zhǎng)久持續(xù)穩(wěn)定推行，所以，我們應(yīng)借助法律的國(guó)家意志性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，來(lái)保證新農(nóng)保制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性發(fā)展。

（三）構(gòu)建和諧社會(huì)需要完善農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，相應(yīng)地我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了全面的發(fā)展，農(nóng)民的收入也在不斷上漲，絕大部分農(nóng)村地區(qū)已解決了基本溫飽問(wèn)題，并逐步為實(shí)現(xiàn)小康生活努力。但是，與我國(guó)城鎮(zhèn)居民相比，我國(guó)農(nóng)村居民的生活水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的生活水平，并且差距逐年拉大。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)二元體制下，隨著家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的弱化，我國(guó)農(nóng)村老年居民的養(yǎng)老已成為一大社會(huì)問(wèn)題，城鄉(xiāng)過(guò)大的差距卻與國(guó)家總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相悖，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，也嚴(yán)重影響了我國(guó)和諧社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的再分配，不僅能夠縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，緩和社會(huì)矛盾，保證廣大農(nóng)民群體的基本利益，而且實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年居民老有所居、老有所養(yǎng)的晚年生活，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已開(kāi)展多年，取得了一定成績(jī)，也積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)踐中還是把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)作政策來(lái)抓，相應(yīng)的法律制度不完善，不利于該制度穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。要解決我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，就必須盡早建立起一套符合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的、完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，從而有效地保障各項(xiàng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以更加有效地運(yùn)行和發(fā)展。

[注釋]

①人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2009年5月19日，http：//news， xinhuanet. com/politics/2009-05/19/content_ l1400984. htm， ，2012年3 月15日。

②新農(nóng)保：我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的新起航[N]. 中國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障報(bào). 2009 第 6 期第 1 頁(yè)。

[作者簡(jiǎn)介]周九香（1977—），女，廣西桂林人，河池學(xué)院政治與法律系講師，碩士，研究方向：社會(huì)保障法律規(guī)制。