肖羌雄

摘要基于青海省農(nóng)牧區(qū)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)以大力支持生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展的政策背景，概述了湟源縣現(xiàn)有的飼草用地流轉(zhuǎn)方式，分析了生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)存在的問題，指出生態(tài)畜牧業(yè)只有在土地合理、有序、規(guī)范的流轉(zhuǎn)過程中才能步入可持續(xù)發(fā)展的道路，并就此提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞湟源縣；飼草種植；土地流轉(zhuǎn)；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）21-07215-02

Problems and Countermeasures of Land Circulation in Ecological Animal Husbandry Development—With Huangyuan County in Qinghai Province as an Example

XIAO Qiangxiong（Rural Operation Management Station of Huangyuan County， Xining， Qinghai 812100）

AbstractBased on the policy background of promoting land circulation to support ecological animal husbandry development in Qinghai Province， the current land circulation ways were elaborated， the existing problems of land circulation in animal husbandry development were analyzed. It was pointed out that the ecological animal husbandry can only go into the way of stable and sustainable development during the course of land circulation that is reasonable， orderly and normal. Several countermeasures were put forward.

Key wordsHuangyuan County； Forage grass plantation； Land circulation； Problems； Countermeasure

湟源縣地處青藏高原東端的日月山下，在青海省東部農(nóng)業(yè)區(qū)與西部牧業(yè)區(qū)的結(jié)合部，全縣耕地面積1.495萬hm2，大部分耕地為淺腦地，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體效益低，基本上不適應(yīng)糧油作物種植。畜牧業(yè)生產(chǎn)是該地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，“西繁東育”興起已近20年，2013年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的45%來源于畜牧業(yè)生產(chǎn)，畜牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好。湟源縣已建設(shè)成為青海省草業(yè)發(fā)展和草種繁育的示范基地，立足“草業(yè)建設(shè)-綠色養(yǎng)殖-畜產(chǎn)品深加工-有機(jī)肥加工-市場(chǎng)銷售”為一體的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，按照“為養(yǎng)而農(nóng)、為養(yǎng)而種、以草興牧、以牧促農(nóng)、共同發(fā)展”的思路，為建成“青海省農(nóng)區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)示范縣”總體目標(biāo)在逐步努力。僅2013年湟源縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用于種植飼草面積就達(dá)0.724萬hm2，占耕地總面積的48.44%，這不僅為縣域內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)提供了充足的飼料，也為周邊海晏、剛察、共和、湟中縣草食畜生產(chǎn)提供了飼草儲(chǔ)備。大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了湟源縣生態(tài)畜牧業(yè)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

1湟源縣飼草種植土地流轉(zhuǎn)的方式

1.1合作社帶頭人進(jìn)行流轉(zhuǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社通過簽訂黑麥的收購(gòu)合同把農(nóng)戶全部聯(lián)系起來，集中連片種植黑麥。合作社對(duì)簽訂合同的農(nóng)戶種植的飼草開展全方位服務(wù)，從種子和農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的統(tǒng)一購(gòu)入，到各類田間管理和飼草的收獲、收購(gòu)提供全程服務(wù)。如2013年湟源縣日月藏族鄉(xiāng)哈拉庫(kù)圖生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社種植黑麥43.8 hm2，全部由專業(yè)合作社按照簽訂合同收購(gòu)，每公頃黑麥種植成本4 050元，農(nóng)民收入為12 750元，與當(dāng)?shù)貨]有加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶相比每公頃土地多收入1 800元，這樣既保證了農(nóng)民的利益，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參加專業(yè)合作社的積極性。

1.2合作社內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社通過土地流轉(zhuǎn)，種植青飼料滿足自己的合作社的正常生產(chǎn)，既降低生產(chǎn)成本，提供無公害、優(yōu)質(zhì)的飼草，又能保證生產(chǎn)出安全農(nóng)產(chǎn)品。如湟源縣永成牛羊養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社是天露奶業(yè)的奶源基地，每年提供鮮奶達(dá)1 600 t以上，流轉(zhuǎn)種植飼草土地達(dá)200 hm2，收獲的飼草除滿足合作社自身需求外，多余的全部出售給圣源牧場(chǎng)。

1.3家庭農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)包括種植家庭農(nóng)場(chǎng)和養(yǎng)殖家庭農(nóng)場(chǎng)，家庭農(nóng)場(chǎng)通過出租和轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)方法，進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)[1-2]，擴(kuò)大土地的經(jīng)營(yíng)面積，通過簽訂飼草購(gòu)銷合同，將飼草出售給養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖專業(yè)合作社、公司等。養(yǎng)殖家庭農(nóng)場(chǎng)通過流轉(zhuǎn)土地種植飼草，解決一部分自己飼養(yǎng)過程中的飼料問題，降低生產(chǎn)成本，多余的飼草可以通過簽訂銷售合同提供給其他養(yǎng)殖戶使用。家庭農(nóng)場(chǎng)通過自己購(gòu)置的各種大中型農(nóng)機(jī)具進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，種植飼草的面積都在20 hm2以上，大部分采取機(jī)械化作業(yè)，家庭農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)強(qiáng)度不大，只在秋收季節(jié)雇傭部分勞動(dòng)力。

1.4種植大戶土地流轉(zhuǎn)種植大戶種植的土地往往是條件差、農(nóng)戶撂荒、棄耕的土地，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶遷移到條件較好的其他地方生活，遷移出去的農(nóng)戶土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用極低，只要有人進(jìn)行種植，許多農(nóng)戶就能提供土地，轉(zhuǎn)出戶只是象征性地向種植大戶收取極低的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。這些土地大部分被轉(zhuǎn)包、少部分進(jìn)行出租，種植大戶通過以上方式得到土地，進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，并與其他銷售部門簽訂銷售合同，保證自己能夠有較好的收益，也為那些土地撂荒的農(nóng)戶解決了難題。如廟溝村一戶農(nóng)民自己購(gòu)置農(nóng)機(jī)具進(jìn)行飼草種植，每年土地流轉(zhuǎn)面積超過200 hm2，種植的飼草全部按照訂單的形式銷售到畜牧場(chǎng)和其他縣的養(yǎng)殖場(chǎng)，僅此一項(xiàng)年凈收入達(dá)到110萬元。

1.5農(nóng)業(yè)公司土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)公司依靠公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金投入優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行土地的直接租入，大規(guī)模地用來種植燕麥、黑麥、青玉米等飼草作物。如富農(nóng)草業(yè)有限責(zé)任公司對(duì)異地搬遷的8個(gè)村的土地進(jìn)行整理后規(guī)模化種植飼草，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益以后又開始租賃周邊其他村的土地，年內(nèi)土地流轉(zhuǎn)達(dá)到1 113.33 hm2，生產(chǎn)的飼草全部加工為PS面包草，同時(shí)也收購(gòu)其他種植戶的飼草進(jìn)行加工，每年生產(chǎn)PS面包草達(dá)35萬t，既解決了一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，又增加了農(nóng)民收入。

1.6村干部帶頭進(jìn)行流轉(zhuǎn)當(dāng)前有個(gè)別農(nóng)戶對(duì)自己的承包地經(jīng)營(yíng)熱情不高，有撂荒的現(xiàn)象，村干部為群眾所想，因地制宜，利用當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一種植飼草增加收入，對(duì)其他農(nóng)戶起到示范帶動(dòng)作用。如巴燕鄉(xiāng)福海村書記安維幫帶領(lǐng)群眾在撂荒土地上種植飼草，比種植青稞和油菜平均每公頃增加收入4 500多元，大大提高了農(nóng)民收入。

2湟源縣飼草種植土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1簽訂的土地流轉(zhuǎn)種植合同不規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的合同簽訂不規(guī)范，上級(jí)部門有補(bǔ)助的就簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，沒有補(bǔ)助的就敷衍了事，而且許多合同簽訂后未到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心部門進(jìn)行鑒證。一些工作人員認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶與其他單位之間的事情，不必要土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心管理。況且土地流轉(zhuǎn)過程中，各村的情況不同，在一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季中流轉(zhuǎn)大戶簽訂合同的時(shí)間緊，任務(wù)重，在合同簽訂方面不細(xì)心，簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同質(zhì)量不能保證。

2.2流轉(zhuǎn)土地地力難以提高其一，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)土地出租后的收入期望值比較高，所以土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)，不利于土地地力的提升；其二，近幾年土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)大戶之間出現(xiàn)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同一般都是短期合同，造成短期效益。由于大多是短期流轉(zhuǎn)，種植大戶對(duì)于流轉(zhuǎn)過來的土地，不重視加大對(duì)土地的投入，只是勉強(qiáng)維持流轉(zhuǎn)土地的正常生產(chǎn)，更談不上提高土地的肥力條件，甚至部分流轉(zhuǎn)大戶采取掠奪式經(jīng)營(yíng)，使地力水平逐年下降。

2.3土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不完善、人員不固定在發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)政策支持下，湟源縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心已全部建立，為土地流轉(zhuǎn)打下了基礎(chǔ)。但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心人員不固定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作的人員工作擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)政府的其他主要工作，大部分工作還需要縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心承擔(dān)。人員匱乏成為開展土地流轉(zhuǎn)工作的制約因素，給工作帶來了極大的影響，其結(jié)果造成土地流轉(zhuǎn)合同的管理、鑒證及土地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布工作嚴(yán)重滯后。

2.4土地確權(quán)登記進(jìn)展緩慢，直接影響到土地流轉(zhuǎn)管理2013年湟源縣才開始土地確權(quán)登記工作，而且開展的僅為試點(diǎn)，目前為止只完成了5個(gè)村，進(jìn)度較慢，土地流轉(zhuǎn)管理今后完全依賴土地確權(quán)登記工作。確權(quán)之后，就能很精確地在確權(quán)登記的圖形中找到流出的土地，不再必須到實(shí)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)核實(shí)工作，減輕了勞動(dòng)強(qiáng)度，為土地的鑒證工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，土地確權(quán)工作的滯后影響了可持續(xù)生態(tài)畜牧業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.5土地流轉(zhuǎn)大戶資金緊缺，制約了生態(tài)畜牧業(yè)的發(fā)展規(guī)模由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，投入的資金特別大，一方面要付土地流轉(zhuǎn)的租金，另一方面要付各種生產(chǎn)投入，如生產(chǎn)資料、人工及前期費(fèi)用，資金的不足限制了飼草種植大戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。而政府部門的支農(nóng)項(xiàng)目資金支持十分有限，再加上農(nóng)村金融體制不完善，農(nóng)民融資困難，因此資金缺乏成為制約生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展的又一重要原因。

3促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同在全縣開展土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化的宣傳工作，特別是村一級(jí)和流轉(zhuǎn)大戶的宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方使用青海省農(nóng)牧廳統(tǒng)一格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)村蓋章核實(shí)和備案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心鑒證工作，并且報(bào)縣土地合同管理部門備案。通過合同的鑒證和備案工作，及早發(fā)現(xiàn)合同存在的問題，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

在規(guī)范合同形式的同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格要合理、合法。在土地流轉(zhuǎn)合同的管理中，要求流轉(zhuǎn)大戶盡量保證土地每一年轉(zhuǎn)包、出租的土地價(jià)格是按照當(dāng)時(shí)的土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易的，農(nóng)戶在簽定土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，流轉(zhuǎn)定價(jià)條款中應(yīng)該盡量留有余地地簽訂切實(shí)可行的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格合同，保證農(nóng)戶在平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.2提高流轉(zhuǎn)土地的地力財(cái)政部門按照土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，像2012年以前一樣繼續(xù)每年拿出50萬元進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，按照土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的年限，制定一個(gè)按照年限補(bǔ)助辦法，如只要簽訂3年以上的土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行補(bǔ)助，在此基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)期限每增加1年，補(bǔ)助提高10%。用這種方法延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)期限，通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，既解決了流轉(zhuǎn)大戶的資金問題，也促進(jìn)了流轉(zhuǎn)大戶延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)期限，使流轉(zhuǎn)大戶對(duì)土地進(jìn)行種養(yǎng)結(jié)合，從而有利于流轉(zhuǎn)土地的地力提高[3]。

3.3加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后的土地管理按照《青海省〈農(nóng)村土地承包法〉實(shí)施辦法》，承包方不得閑置、荒蕪承包耕地。承包方暫時(shí)不能耕種的，應(yīng)當(dāng)委托他人代耕；代耕一年以上的應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。承包方連續(xù)二年閑置、荒蕪承包耕地的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。實(shí)際工作中土地撂荒情況確實(shí)存在，卻沒有按照以上政策執(zhí)行，對(duì)此，農(nóng)村基層干部應(yīng)盡心盡力，盡量動(dòng)員農(nóng)戶按照土地流轉(zhuǎn)辦法去執(zhí)行，保證農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)不變，農(nóng)民的實(shí)際收益逐年提高，撂荒的土地逐年減少，保證流轉(zhuǎn)土地的高效持續(xù)利用。

3.4完善土地流轉(zhuǎn)中心當(dāng)前湟源縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心已經(jīng)成立，但成立后的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心只有工作設(shè)備，具體工作流程還不完善。如何發(fā)揮流轉(zhuǎn)服務(wù)中心優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，需要縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，按照中心的工作職責(zé)，提供經(jīng)費(fèi)支持；配備中心負(fù)責(zé)人，配齊工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)、懂農(nóng)經(jīng)工作的人才隊(duì)伍，保證土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作順利開展；建立流轉(zhuǎn)大戶土地臺(tái)賬，發(fā)布農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意向，保證流轉(zhuǎn)雙方滿意、土地流轉(zhuǎn)合同管理工作到位。

3.5加快農(nóng)村土地確權(quán)工作農(nóng)村土地確權(quán)工作利國(guó)利民，湟源縣土地確權(quán)工作已經(jīng)開始試點(diǎn)，試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，按照“兩年擴(kuò)大試點(diǎn)、三年全面推開”的總體安排，爭(zhēng)取確權(quán)補(bǔ)助資金到位，保證工作的順利進(jìn)行，為土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步開展奠定基礎(chǔ)。

3.6加大財(cái)政和金融扶持力度加大財(cái)政支持力度，逐步加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持，通過貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，支持飼草生產(chǎn)[4]。落實(shí)好國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅收支持和其他優(yōu)惠政策。增加農(nóng)業(yè)信貸資金投放，各金融機(jī)構(gòu)通過加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的投入，提高對(duì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融服務(wù)水平。

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