楊環(huán)

摘要城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化對霧霾治理（環(huán)境治理）具有重要意義。內(nèi)生于民眾自身的“逆城市化”運動是促成城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要因素。我國現(xiàn)有的制度條件障礙了“逆城市化”的發(fā)展，進行宅基地使用權(quán)制度改革以推動其發(fā)展，將十分有利于我國的霧霾治理（環(huán)境治理）。

關(guān)鍵詞霧霾；逆城市化；城市結(jié)構(gòu)；宅基地使用權(quán)

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07212-03

CounterUrbanization of China in the Context of Continuous Smog

YANG Huan（Culture and Business School， Sichuan Vocational College of Cultural Industries， Chengdu， Sichuan 610213）

AbstractOptimization of city structure plays an important role in smog governance （environment governance）. “Counterurbanization” campaign that is original from people themselves is an important factor to prompt the city structure. The existing system of China hinders the development of counterurbanization， we should change the rural residential land use right and make it beneficial to smog governance （environment governance）.

Key wordsSmog； Counterurbanization； City structure； Rural residential land use right

當下，“霧霾”是環(huán)保界最熱話題。如何治理霧霾，成為民眾、政府、媒體多方關(guān)注的焦點。各方專家更是在自己的專業(yè)領(lǐng)域，解析霧霾成因并提出相應(yīng)的對策。從技術(shù)層面上看，霧霾的形成與空氣中可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物的含量過高息息相關(guān)，汽車尾氣、燃煤供暖廢氣、工業(yè)廢氣、建筑粉塵是產(chǎn)生上述污染物質(zhì)的主要原因。于是，現(xiàn)代城市生活和城市建設(shè)成為主要詬病對象，我國高速的城鎮(zhèn)化進程，使得城市有著越來越旺盛的能源需求，在我國現(xiàn)有的資源稟賦和技術(shù)條件下，能夠以饗需求的能源具有高致污染性。大規(guī)模的城市擴張，又伴隨著大量的建筑粉塵。人們可以將霧霾的產(chǎn)生歸咎為工業(yè)化前期、城鎮(zhèn)化初期的“陣疼”，但這樣一種“陣疼”并不是理所應(yīng)當。我國作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后起國家，本應(yīng)有后發(fā)優(yōu)勢，在總結(jié)發(fā)達國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進路經(jīng)驗教訓(xùn)的前提下，盡量地以最小的環(huán)境成本和能源成本代價實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。遺憾的是，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所付出的成本，遠大于發(fā)達國家曾經(jīng)付出的成本。

無論怎樣，抱怨過去的行為不當已無意義，霧霾問題日趨嚴重已經(jīng)是客觀事實。當前應(yīng)該關(guān)注的重點是如何治理霧霾。一種慣性思維是，環(huán)境問題治理主體應(yīng)該是政府。于是媒體的責難對象是政府，政府也十分自然地承擔治理霧霾的重任，而學(xué)者們更是通過“倫敦霧”治理的比較研究為政府治理霧霾提供可依賴路徑。政府承擔環(huán)境治理責任本無可厚非，但這一責任并不完全在政府。長期以來問題解決的政府主導(dǎo)模式，恰是諸多問題包括環(huán)境問題積重難返的重要原因。政府主導(dǎo)，這種計劃經(jīng)濟的思維慣性，往往會形成政府依賴，而忽略在市場經(jīng)濟條件下民眾本能產(chǎn)生的積極作用。具體到當前的“霧霾”危機，筆者注意到了發(fā)達國家政府在解決環(huán)境問題中所采用的各種強行手段，卻鮮有涉及民眾在應(yīng)對環(huán)境問題時自主的行為調(diào)整。

20世紀50、60年代，西方國家工業(yè)化帶來的各項環(huán)境問題日趨嚴重，“城市病”已經(jīng)成為不能負擔之重?！皞惗仂F”事件是這些問題的一個典型縮影。在政府積極介入城市環(huán)境問題治理的同時，民眾亦開始反思，過度聚集的城市生活已變得不合時宜，伴隨著“田園城市”理念的勃興，一個逃離中心城區(qū)的運動由此產(chǎn)生，這個被稱為“逆城市化”的運動是城市結(jié)構(gòu)自我優(yōu)化的一個過程，是城市化的一個必經(jīng)階段，是人們自主行為選擇的結(jié)果[1]。該過程與政府行為共同作用，互為表里，消解了日趨嚴重的“城市病”問題?！皞惗仂F”的成功治理是為明證，一方面政府的各項積極舉措降低了相關(guān)污染物的排放量度；另一方面，“逆城市化”帶來的城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使得能耗集中率大大降低，城市自然承載能力得以提升。這一雙重作用，消除了倫敦霧患。因此研究者在關(guān)注政府如何積極作用于環(huán)境問題（霧霾問題）的同時，還應(yīng)側(cè)重考量民眾的行為選擇對環(huán)境問題（霧霾問題）的積極影響。民眾基于自身理性的行為選擇，內(nèi)含著其利益訴求，行為管理成本低，行為結(jié)果更切近于自身需要；而政府行為則存在效率高、具有強制性，利益權(quán)衡更為客觀等優(yōu)點。兩相結(jié)合，相互作用，方為治理霧霾的最優(yōu)模式。

2“逆城市化”與霧霾治理

“逆城市化”是指人口分散的一個過程，它意味著人口從一種較集中的狀態(tài)向不太集中的狀態(tài)運動，城市人口逐漸遠離城市中心，向城郊或者中小城鎮(zhèn)回流。這一概念從其誕生之日就倍受爭議，但隨著城市化進程的不斷深入，這樣的共識逐漸達成，城市化進程迄今已經(jīng)歷了4個階段：城市化、城市郊區(qū)化、逆城市化、再城市化[2]“逆城市化”作為城市化過程中的一個特定階段而存在。

“逆城市化”產(chǎn)生的基本動因是城市發(fā)展至一定階段，“城市病”叢生。城市結(jié)構(gòu)不合理是“城市病”產(chǎn)生的重要原因。人口流動的趨利性和盲目性，使得人口過度向城市集中，規(guī)劃前瞻性不足和建設(shè)滯后性，城市將無力合理消化新進人口的住房、交通等問題。城市過分“擁擠”，原本合理的城市結(jié)構(gòu)就變得不合理。這時，政府會因為其管理責任對城市結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，以優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。而普通民眾基于其理性經(jīng)濟人屬性，通過成本收益分析，進行居住場所和工作場所新的選擇，同樣起到優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的作用。具體而言，“聚集”效應(yīng)促成了城市的形成，在一個相對狹窄的空間中（相對于廣大農(nóng)村），信息的傳播能夠在很短時間內(nèi)完成，豐富的創(chuàng)造力得以產(chǎn)生，由此形成大量的就業(yè)機會[3]。農(nóng)村剩余人口大量涌入城市，尋求生計，城市得以進一步擴大，由此循環(huán)往復(fù)。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，交通日趨發(fā)達，特別是信息技術(shù)的長足進步，使得人類的“聚集”，已經(jīng)可以超越空間上的鄰近而存在。于是，在工作空間限制逐漸降低，對優(yōu)質(zhì)生活空間要求逐漸提高雙重前提下，一場從中心城區(qū)向城市近郊或遠郊的人類遷徙運動自然發(fā)生，此即“逆城市化”運動。它是人類對城市化過程中產(chǎn)生的負面效應(yīng)（城市病）的自主修正，其本身構(gòu)成對城市化部分結(jié)果（負效應(yīng)）的否定。隨著城市中心人口逐漸外移，原城市中心的擁堵程度得到大幅度緩解，同時，新的聚集開始發(fā)生，城市呈現(xiàn)多中心狀態(tài)，城市開始按功能分區(qū)，形成新的城市結(jié)構(gòu)。

新的城市結(jié)構(gòu)，將十分有利于霧霾治理。在飽受“城市病”困擾之后，人們對居住環(huán)境和工作環(huán)境的重新選擇，將會更加理性，清新的空氣、明媚的陽光、干凈的水源將成為重要的參考指標。在此認識的驅(qū)動下，新的聚居區(qū)不會再有曾經(jīng)的城市中心的人口密度，也不會有不同功能區(qū)大雜燴的局面。因為上述情形是人們進行第一次工作和生活場所選擇時未認識到的因素，并且為人們帶來了巨大的生活成本，衍生了一系列“城市病”。而“逆城市化”正是“城市病”叢生后，人們進行生活、工作場所二次選擇的結(jié)果。在二次選擇中，必然會包含摒棄第一次選擇時產(chǎn)生的不利后果的基本意識。在新的城市結(jié)構(gòu)中，能耗區(qū)域集中程度將大幅度降低，工業(yè)區(qū)域由于更加合理的區(qū)位劃分，污染物產(chǎn)生速度和幾率將大幅度下降，自我消解能力將得到提升，自然承載能力得以加強。至此，從源頭上已經(jīng)消解了霧霾形成的可能。

事實上，從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，其環(huán)境治理（包括霧霾治理），都伴隨著形成新的城市結(jié)構(gòu)形成。以最具代表性的“倫敦霧”治理為例，20世紀中葉興起的“逆城市化”潮流，使得倫敦城市結(jié)構(gòu)重構(gòu)得以實現(xiàn)。新的城市結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了中心城區(qū)的人口分流和功能區(qū)域劃分，工業(yè)從中心城區(qū)搬出至更為合理的區(qū)域，居住中心也從中心城區(qū)外移。政府再著力于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共綠色交通發(fā)展，曾經(jīng)的倫敦霧患，已經(jīng)不再出現(xiàn)。

3我國“逆城市化”發(fā)生的制度障礙

我國的城鎮(zhèn)化進路正處于發(fā)達國家20世紀中葉所處時間節(jié)點，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化長期負面效應(yīng)的積累，已經(jīng)使城市生活疲憊不堪，城市居民“逆城市化”趨勢非常強烈。同時，交通和信息技術(shù)的發(fā)達使得逃離中心城區(qū)生活和工作成為可能。但是，遺憾的是，這場來自民眾的自我調(diào)整運動并未事實上發(fā)生，我國并未真正進入城市化進程中的“逆城市化”時期?！澳娉鞘谢彪A段的存在具有客觀必然性，我國的城市發(fā)展并不能跨越此階段。

各項條件已經(jīng)具備，但我國的“逆城市化”卻未發(fā)生，究其根由，需要從我國人民的居住習(xí)慣談起。

長期的農(nóng)業(yè)社會，使得我國人民對土地存有不可割舍的情感，這種情感延續(xù)至今，由于土地不能私有，民眾將對土地情感轉(zhuǎn)移至房產(chǎn)身上，由此形成民眾的基本居住偏好——建房而居或購房而居，以所有權(quán)（物權(quán)）形式實現(xiàn)居住利益，其穩(wěn)定性較以租賃權(quán)（債權(quán)）形式實現(xiàn)居住利益更高。此外，房屋以永續(xù)性權(quán)利形式存在，更能滿足國人為后人置產(chǎn)的財富觀念。城市人口向農(nóng)村移轉(zhuǎn)依然會保留這樣的居住偏好。但是，城市人口到農(nóng)村建房或者購房而居，卻存在嚴重的制度障礙，在房地一體主義原則下，房屋的所有權(quán)必須要有相應(yīng)的土地使用權(quán)——宅基地使用權(quán)配套，方能形成一個完整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而宅基地使用權(quán)的獲得，卻必須從農(nóng)民手中購買。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)禁止宅基地使用權(quán)如此流通。城市人口的居住偏好無法在農(nóng)村實現(xiàn)，城市人口向農(nóng)村回流的動力不足，“逆城市化”進程緩慢。

從根源上講，阻礙我國“逆城市化”發(fā)生的是制度障礙是我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元機構(gòu)下，這樣一種擔心廣泛存在，即在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系尚未建立的情況下，“逆城市化”所產(chǎn)生的人口回流會對農(nóng)村居民的基本生存保障產(chǎn)生威脅。其立論依據(jù)在于，農(nóng)民生存的基本保障在于其宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，城市人口和城市資本的自主回流有讓廣大農(nóng)民喪失宅基地和土地之虞，必須以強硬的政策措施阻止上述可能變?yōu)楝F(xiàn)實?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)以及一系列限制“小產(chǎn)權(quán)房”的政策，恰是“逆城市化”在我國萌芽，而同時又被扼殺于“搖籃”中的最典型體現(xiàn)。

在城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌未完全實現(xiàn)的情形下，對農(nóng)民的傾斜性保護本無可厚非。但保護手段是否合理，則值得進一步思考。以“一刀切”的方式禁止城市人口到農(nóng)村購房而居，一方面限制了農(nóng)民手中最大的資產(chǎn)變現(xiàn)，使得農(nóng)民原始資本積累非常困難，另一方面，該制度極大地限制了我國“逆城市化”趨勢的發(fā)展，十分不利于“城市病”治理和城市化進程。一種合理的城市化進路，需要充分調(diào)動各類積極因素參與其中。而最基本的路徑依賴就是順應(yīng)城市化發(fā)展的基本趨勢，使制度設(shè)計符合人們的內(nèi)在需求。民眾本就是城鎮(zhèn)化的目的，當他們能夠充分參與到城鎮(zhèn)化進程中，就成為了城鎮(zhèn)化的手段，而只有成為了手段，才能將他們需要何種形式的城鎮(zhèn)化理念貫徹到城鎮(zhèn)化過程中，這樣的城鎮(zhèn)化進程所產(chǎn)生的結(jié)果，必然是符合民眾要求的。這也是我國不斷推動社會、經(jīng)濟發(fā)展的真意所在。

4推動我國“逆城市化”運動的宅基地使用權(quán)制度改革

破除城鄉(xiāng)二元壁壘，使土地等資源要素在全域范圍內(nèi)自由流通，是助推“逆城市化”運動的根本制度要求。但是，城鄉(xiāng)二元壁壘的破除是一個系統(tǒng)工程，絕非一日之功。在相關(guān)條件尚未成熟的情形下貿(mào)然突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，容易引發(fā)大的社會動蕩，此種改革成本是人們不愿看到的。在特定領(lǐng)域進行制度變革，以助推“逆城市化”運動的發(fā)生，是可供采納的思路。

從“逆城市化”產(chǎn)生的動因來看，其首要的是城市人口逃離城市，到農(nóng)村居住。因此，如何合理實現(xiàn)城市人口到農(nóng)村的居住利益訴求是相關(guān)制度改革的基礎(chǔ)和前提?，F(xiàn)有制度體系并不能滿足城市居民到農(nóng)村建房而居或者購房而居的偏好，其障礙在于他們無法獲得宅基地使用權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)制度變革對于推動“逆城市化”進程十分必要。

宅基地使用權(quán)改革是否存在可能，這是一個爭論已久的問題。在長期的房地一體主義和宅基地使用權(quán)平面權(quán)設(shè)計的慣性思維下，形成了這樣一個認識上的誤區(qū)，即宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生存利益保障的必要條件。事實上，為農(nóng)民提供基本居住利益保障的應(yīng)該包括兩個客體——宅基地和房屋，對應(yīng)的兩項權(quán)利是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，這與實現(xiàn)城市居民居住利益的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)在性質(zhì)上并無二致。但是，城市居民擁有上百平米的房屋，而輔之以十數(shù)平米的土地使用權(quán)，其居住利益就能實現(xiàn)并得以保障，而農(nóng)村居民同為上百平米的房屋，則需輔以上百平米的宅基地使用權(quán)，其居住利益才能得以保障。設(shè)問由此而生，在房屋所有權(quán)面積一致的情況下，緣何農(nóng)村居民需要以數(shù)倍甚或十數(shù)倍的宅基地使用權(quán)（土地使用權(quán)）來保障其基本居住利益？是農(nóng)村居民客觀上的需求，還是因為制度設(shè)計上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用上的低效率而造就了農(nóng)民需要如此多的宅基地使用權(quán)來保障其居住利益的事實？原因顯然是后者。

如何進行宅基地使用權(quán)改革，經(jīng)過上文的分析，答案已經(jīng)逐漸浮出水面：即將宅基地使用權(quán)作空間權(quán)塑造，與城市建設(shè)用地使用權(quán)相同，以一定的平面面積為基礎(chǔ)，并圈定特定的空間體積，為宅基地使用權(quán)的客體。同時以強行法要求農(nóng)民留下特定數(shù)量的房屋面積，并輔之以相應(yīng)的宅基地使用權(quán)面積，余下的宅基地使用權(quán)和房屋用來自由流通，實現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)變現(xiàn)，同時實現(xiàn)城市人口到農(nóng)村居住的利益訴求。進行此項制度設(shè)計的關(guān)鍵是需以強制性規(guī)范要求農(nóng)民保有足量的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，以確保其基本生存利益，而如何在量上確定農(nóng)民應(yīng)保有的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，則需要根據(jù)房屋建筑面積與宅基地使用權(quán)面積比例確定。筆者認為，應(yīng)以房屋所有權(quán)面積為依據(jù)確定宅基地使用權(quán)面積，具體而言，可規(guī)定農(nóng)民人均需最低保有20 m2的房屋所有權(quán)，則一戶三口之家，其應(yīng)保有的房屋所有權(quán)面積則為60 m2。如此，若在該戶占有的100 m2的宅基地之上建有600 m2的建筑，則該戶農(nóng)民只需享有10 m2的宅基地使用權(quán)即可，如果此宅基地上建有300 m2的建筑，則該戶農(nóng)民即需要享有20 m2的宅基地使用權(quán)，由此類推農(nóng)民應(yīng)當享有的宅基地使用權(quán)面積，進而確定其可流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)。而城市人口農(nóng)村居住訴求，可以通過與農(nóng)民共同建房，或者是購買農(nóng)民余房的方式予以實現(xiàn)。

5結(jié)語

之于霧霾的治理，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革是一個可供參考的思路，即要充分認識民眾在塑造美好生活環(huán)境上的動力和能力，“逆城市化”運動正是民眾動力和能力的現(xiàn)實體現(xiàn)。政策制定者應(yīng)當為其提供助力，消除相關(guān)的制度障礙，積極促成其作用的充分發(fā)揮。而宅基地使用權(quán)制度改革即是“破冰之旅”，一旦實現(xiàn)，我國的“逆城市化”運動將蓬勃發(fā)展。

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