劉波 王力立

〔摘要〕 推進國家治理現(xiàn)代化是加強頂層設計的現(xiàn)實需要，是釋放改革紅利的制度保障，是協(xié)調(diào)推進現(xiàn)代化的題中之義。我國推進國家治理現(xiàn)代化的總體布局根源于自身獨特的意識形態(tài)與社會組織一體化的超穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為有明確的指導思想、由執(zhí)政黨主導、在集權與分權相結(jié)合的基礎上自上而下推行。而在具體路徑上，需要正確處理政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。

〔關鍵詞〕 國家治理，現(xiàn)代化，政府與市場，政府與社會，中央與地方

〔中圖分類號〕D693 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0077-04

黨的十八屆三中全會前所未有地將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的主要目標內(nèi)容，這是第一次將國家治理寫進黨的文件，第一次將國家治理作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，第一次將國家治理上升到全局戰(zhàn)略高度，表明執(zhí)政黨在治國理政層面已然接受了治理理念。所謂國家治理現(xiàn)代化，就是要在執(zhí)政黨、政府、市場、社會之間，構(gòu)建一種規(guī)范理性的權力分享、責任分擔、資源共享、合作共治的穩(wěn)定關系模式和社會治理格局。本文通過對推進國家治理現(xiàn)代化的總體布局與具體路徑進行深入研究，希冀對構(gòu)建中國特色國家治理理論和話語體系有所啟示。

一、推進國家治理現(xiàn)代化的深層原因

中共十八屆三中全會的主題是全面深化改革。與歷屆三中全會專注于改革的某一領域相比，本屆三中全會更加關注中國特色社會主義“五位一體”建設的總體布局。這從一個側(cè)面說明，單純從某一領域單兵突進，已經(jīng)無法應對中國經(jīng)濟社會現(xiàn)階段發(fā)展面臨的大量復雜性、綜合性問題，必須通過啟動全面系統(tǒng)的實質(zhì)性改革加以解決。實際上，構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨繼建立新中國、確立社會主義基本制度和形成中國特色社會主義模式之后的第四件大事 〔1 〕。筆者認為，之所以選擇將推進國家治理現(xiàn)代化作為新階段黨和國家事業(yè)的總綱目和重頭戲，其深層原因主要有以下幾點：

一是加強頂層設計的現(xiàn)實需要。不可否認，“摸著石頭過河”是中國改革開放取得偉大成就的重要因素，是中國改革的基本理論方法，并且至今仍然是中國進行政策試驗推廣的主要手段。但隨著改革進入深水區(qū)，這種“一條腿走路”的方式越來越暴露出方法上的局限性，面臨著深刻的現(xiàn)實困境 〔2 〕。不謀全局者，不足謀一域。只有中央在頂層設計上有所作為，才能強力深入地持續(xù)推動改革，而推進國家治理現(xiàn)代化正是以頂層設計擬定了經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)各領域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體國家發(fā)展思路，致力于在理論自信、道路自信、制度自信的基礎上全面確立成熟定型的制度。

二是釋放改革紅利的制度保障。中國之所以能夠?qū)崿F(xiàn)舉世公認的高速發(fā)展、形成影響全球市場的“中國制造”，根本原因在于改革開放降低了制度運行和學習世界最先進經(jīng)驗的成本，也就是制度運行的低成本加上要素的低成本 〔3 〕，造就了“中國奇跡”。因此，盡管改革紅利和要素紅利不在同一層面，但要素紅利必須依靠改革來釋放。同時，人口紅利即將消失，中國經(jīng)濟步入中低速增長的預言即將成為現(xiàn)實，經(jīng)濟調(diào)整將呈現(xiàn)長期化趨勢。對于中國這樣一個人均GOP排名全球90名之后、城市化率水平50%多一點的經(jīng)濟體而言，要從內(nèi)部深入挖掘未來巨大的發(fā)展空間，當務之急是要優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)出率，全面釋放“改革紅利” 〔4 〕。但改革紅利不會自我釋放，它取決于市場化、社會體制、行政體制等重點領域改革的實質(zhì)性突破，進而形成長期清晰的路線圖 〔5 〕。而推進國家治理現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展各項體制機制和制度安排的現(xiàn)代化，為改革紅利的釋放提供充分有效的制度供給。

三是協(xié)調(diào)推進現(xiàn)代化的題中之義。國家治理現(xiàn)代化的提出不僅是中國對自身現(xiàn)代化建設規(guī)律的深化認識、建設理論的重大創(chuàng)新、建設實踐的超前探索，更為應對西方治理失靈和全球治理危機提供了生動鮮活、極具說服力的“中國經(jīng)驗”與“中國藍本”，具有重要的示范意義和啟示價值。在經(jīng)濟社會取得巨大發(fā)展，但依然存在嚴重的城鄉(xiāng)、區(qū)域、收入、工農(nóng)、經(jīng)濟社會、人與自然發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題的現(xiàn)代化建設新起點上，如何讓經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明“五位一體”建設的現(xiàn)代化進程深度融合、步調(diào)一致，如何讓富強、民主、文明、和諧的價值追求既能在各自方面充分彰顯，又不相互沖突而并行不悖，這都需要從國家治理現(xiàn)代化的全局角度重新加以審視、思考和破題。

二、推進國家治理現(xiàn)代化的總體布局

與西方國家相比，我國在推進國家治理現(xiàn)代化的總體布局上表現(xiàn)出三個鮮明特點：

一是有明確的指導思想。核心價值觀在國家層面倡導富強、民主、文明、和諧，在社會層面倡導自由、平等、公正、法治，在公民層面倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，為推進國家治理現(xiàn)代化提供了層次分明、內(nèi)容全面的價值體系和指導思想。而西方國家倡導價值多元，執(zhí)政黨奉行的意識形態(tài)也僅僅是社會眾多價值觀中的一種，經(jīng)濟社會發(fā)展進程中并沒有一個統(tǒng)一明確的指導思想。

二是由執(zhí)政黨主導。西方現(xiàn)代化發(fā)生早于政黨形成，是典型的“早發(fā)內(nèi)生型”。與之相反，中國現(xiàn)代化屬“后發(fā)外生型”，中國共產(chǎn)黨是在以西方資本主義國家為中心的國際政治經(jīng)濟舊秩序中，始終主導、不斷推進著國家的發(fā)展進程，它真正開啟了中國完整意義上的現(xiàn)代化，堅持黨的領導始終是國家治理有效運轉(zhuǎn)的基本前提和重要保證。

三是自上而下推動，合理的集權與分權相結(jié)合。西方國家的治理現(xiàn)代化是經(jīng)濟市場化、政治民主化、文化多元化、社會自治化等各種條件自然發(fā)展的結(jié)果，這一過程并非國家主導，而是自發(fā)形成，因此公共權力在全社會的分配是相對分散的。而中國經(jīng)濟文化相對落后，要實現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)趕超，就必須由執(zhí)政黨主動進行戰(zhàn)略選擇和頂層設計，自上而下強力推進，這自然需要一定程度的集權才能實現(xiàn)，而成立全面深化改革領導小組和國家安全委員會正是實現(xiàn)這一思路的主要制度安排。同時，推進國家治理現(xiàn)代化也離不開國家向市場和社會分享權力，進一步釋放市場的內(nèi)在活力，激發(fā)社會的內(nèi)生動力，積極培育其他治理主體，使執(zhí)政黨、國家、市場和社會之間形成合理的權力格局。

推進國家治理現(xiàn)代化的這種總體布局根源于中國獨特的超穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)。與西方社會的規(guī)范性認同迥異，中國是一個意識形態(tài)認同的社會。在這樣的社會中，人們信仰某種意識形態(tài)，并將其規(guī)定的原則付諸實踐。具體而言，就是社會的各層次組織以統(tǒng)一的意識形態(tài)為前提，各層次組織骨干由認同統(tǒng)一意識形態(tài)的階層或集團充當，以實現(xiàn)意識形態(tài)與社會組織的一體化（包括政治結(jié)構(gòu)一體化） 〔6 〕 （P11 ）。社會應對內(nèi)外壓力的基本策略是適時調(diào)整意識形態(tài)以適應新環(huán)境的挑戰(zhàn)，通過社會各階層的組織骨干及時準確地消化吸收這一調(diào)整，以此不斷加強各階層對意識形態(tài)的認同，進而統(tǒng)一思想，形成抗壓合力。面對國內(nèi)要求改革和國際競爭加劇的雙重壓力，中國共產(chǎn)黨適時提出推進國家治理現(xiàn)代化這一全新國家戰(zhàn)略，首先需要完成意識形態(tài)的“去意識形態(tài)化”，使其更能反映民族特質(zhì)、時代特點和人類普遍的價值追求，社會主義核心價值觀與中國夢的共同提出正是遵循了這一思路。而加強作風建設、掀起反腐風暴、開展群眾路線教育實踐活動等一系列強力舉措，正是執(zhí)政黨采用黨內(nèi)方式讓中國社會各階層的領導力量——各級黨組織和全體黨員、干部迅速完成對意識形態(tài)調(diào)整的消化吸收，進而自上而下、從黨內(nèi)到黨外地梯次推進全社會對執(zhí)政黨意識形態(tài)的整體性認同，最終匯聚成實現(xiàn)“兩個百年目標”和中華民族偉大復興的精神動力與思想合力。

三、推進國家治理現(xiàn)代化要正確處理三對關系

政府、市場、社會既是現(xiàn)代社會正常運行的主要方式，也是國家治理中的基本權利主體，因此，科學優(yōu)化政府與市場、政府與社會的關系，理性構(gòu)建彼此耦合、相互促進的經(jīng)濟管理體制和社會治理機制，真正形成“三馬齊轅”的良性運轉(zhuǎn)模式，是推進國家治理現(xiàn)代化必須直面的問題。而中央與地方的關系從古至今一直是影響政治穩(wěn)定、經(jīng)濟社會發(fā)展和國家整體治理績效的重要因素，對其處理正確與否，將直接從縱向上決定推進國家治理現(xiàn)代化的成敗。

（一）正確處理政府與市場的關系。正確處理政府與市場關系的關鍵在于遵循市場第一性、計劃第二性的經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，放開市場這只“看不見的手”，用好政府這只“看得見的手”。中國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，盡管政府與市場的關系在不斷理順，但在產(chǎn)業(yè)準入、投資管理、資源型產(chǎn)品定價等方面，市場機制還尚未成為決定性力量，隨著不確定、不安全、不協(xié)調(diào)因素的增加，全面深化改革將會愈發(fā)艱難。因此，強力推動政府和市場關系步入正軌，實質(zhì)性推進經(jīng)濟體制改革的關鍵在于兩點：一是全面徹底地明確市場在資源配置中的決定性作用，讓市場成為第一調(diào)節(jié)之手，不斷激發(fā)企業(yè)和市場的內(nèi)生動力和內(nèi)在活力 〔7 〕。二是推動政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權，明確列出自己的權力清單，清楚劃定與市場和社會的權責邊界，全面從直接干預中抽身，真正成為市場調(diào)節(jié)的輔助力量、經(jīng)濟發(fā)展的減震緩沖和社會運行的保障托底。具體而言，就是要專注于“保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展和共同富裕、彌補市場失靈”，著力做好“減、放、管”：“減”就是要精兵簡政、減少行政審批、減少對微觀經(jīng)濟的干預、減稅；“放”就是要向市場放權，其核心內(nèi)容是放松管制；“管”就是政府要加強市場監(jiān)管，為市場提供公平競爭的市場環(huán)境，維護社會公平正義，創(chuàng)新政府管理，改善公共服務，管住、管好“該管的事”。

（二）合理調(diào)整政府與社會的關系。政府與社會的關系調(diào)整是推進國家治理現(xiàn)代化過程中必須正視而又不可能一蹴而就的緊要問題。在中國，政府與社會的關系更準確應當表述為“黨-政府-社會”的三元結(jié)構(gòu)關系。因為從建國后黨政社結(jié)構(gòu)關系的演變來看，盡管黨、政府和社會時而分立，時而同構(gòu)，時而分野，但與西方政黨相比，中國共產(chǎn)黨在三元體系中的領導地位始終是顯而易見和不可動搖的：一是中國共產(chǎn)黨先于國家政權存在，政府是執(zhí)政黨一手締造的國家治理機構(gòu)，后者對于前者擁有先天權威；二是與西方國家歷史正好相反，中國是先有政黨競爭，后有現(xiàn)代國家，再有市民社會 〔8 〕，黨在與社會的關系中絕對居于主導和支配地位。上述因素決定了我們在討論中國的政府和社會關系之時絕不能忽略黨的存在，這是理解和處理中國黨政社關系毫無疑問的基本現(xiàn)實依據(jù)。

筆者認為，在中國經(jīng)濟社會全面深刻轉(zhuǎn)型的新形勢新條件下，合理調(diào)整黨政社關系主要有三個要點：一是靜態(tài)上要在憲法和法律中不斷明確黨政社三者的權責邊界和相互作用的程序方式，重點是建立有限政府，有限政府在權責關系上是責任政府，在權力配置上是法治政府，在政府規(guī)模和財政汲取上是小政府，在權能效度上卻是強政府 〔9 〕 （P284-286 ）；動態(tài)上要充分施展政治藝術，實現(xiàn)執(zhí)政黨權力、憲法法律權力與人民權力的相對平衡，以及黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一，使“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協(xié)同、法制保障”這一治理格局中各個主體的權利得到保障，責任得到明確，整個體系能夠有效運轉(zhuǎn)。二是構(gòu)建黨和社會能夠暢通無阻、充分交流的共同話語體系，繼續(xù)推動黨的指導思想的理性化和大眾化，不斷增強社會對意識形態(tài)的理解和認同。善于將黨的意志同人民意志巧妙結(jié)合、有機統(tǒng)一為黨的指導思想歷來是中國共產(chǎn)黨治國理政的一大特色，也是其作為全民黨的鮮明特點。從推進馬克思主義中國化大眾化到“中國夢”的提出，執(zhí)政黨不斷嘗試用更加形象生動、感召人心的方式向社會清晰準確地表達著自己的中長期目標、理想信念和價值追求，黨與社會之間的溝通話語更加理性，兩者之間更能“聽懂對方”。隨著黨政社的相互認同逐漸重新確立，中國獨特的超穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)的正能量將進一步得到釋放。三是積極培育社會自治組織和自然社區(qū)組織，形成人民真正能夠有效參與、當家作主的自組織體系，為實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會的全面現(xiàn)代化準備最為可靠的公民基礎。中國幾千年的治亂史一再表明，讓以王權為代表的公權力直接面對一盤散沙、缺乏組織的“土豆式”民眾，盡管能夠空前加強中央集權，卻會讓社會治理過于剛性，一旦發(fā)生社會動亂，蔓延極快而極易失控，最后導致經(jīng)濟社會的毀滅性崩盤。因此，在全面推進現(xiàn)代化進程中保持國家長治久安的根本，就在于讓民眾能夠充分根據(jù)自身利益訴求，依法自由地自我組織起來，依靠這些五花八門、形形色色的扁平組織，采用民主協(xié)商法治的方式，及時回應解決社區(qū)生活中的小事、難事、急事，有效關心參與國家大事，真正形成自覺對他人負責、為國家擔當、具有現(xiàn)代理性精神的公民階層。最終黨政社之間能夠達到這樣一種理想的關系狀態(tài)，即黨的執(zhí)政地位更加鞏固，領導方式更加完善，黨政分工更加合理，社會的自組織能力全面增強，黨政社三者的耦合運作完全建立在憲法和法律的基礎之上，黨、國家和社會由原先的一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦髯员３忠欢ň嚯x的三角形結(jié)構(gòu) 〔10 〕 （P47 ）。

（三）妥善處理中央與地方的關系。中央與地方關系是推進國家治理現(xiàn)代化中必須慎重考慮和妥善處理的重要問題。從西方發(fā)達國家的實踐來看，其制度安排和政策措施既有共性特征，也會根據(jù)各自的具體國情形成特色鮮明、有所側(cè)重的關系模式。事實上，西方尤其是經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較接近的發(fā)達國家并不存在規(guī)范統(tǒng)一的中央與地方關系模式，更不存在標準化的中央與地方制度框架，這就意味著對于中國而言，并不存在唯一先定的理想模式可循。

筆者以為，合理調(diào)整中央與地方的關系有三點需要關注：一是注重考察影響各國中央與地方關系的共性因素。這些因素包括：國家結(jié)構(gòu)形式，即一個國家整體與部分的關系，主要是聯(lián)邦制和單一制，這是最基本的影響因素；政治文化傳統(tǒng)，這又與一個國家的社會文化及經(jīng)濟發(fā)展密切相關；橫向權力配置，立法權、行政權和司法權在中央層面的橫向配置同樣會對中央與地方關系產(chǎn)生重要影響；經(jīng)濟社會整體水平和發(fā)展階段，發(fā)展階段相同或發(fā)展水平相近的國家在處理中央與地方關系上總會面臨一些共性問題。二是以權力屬性分析為起點，通過靜態(tài)的權限劃分和動態(tài)的權能配置，合理配置中央與地方的權力，保障人民更好地行使自身權力。在我國，中央與地方權力都只是人民權力在不同層次和不同分工上的體現(xiàn)，保障人民更好地行使權力在本質(zhì)上要求中央和地方在靜態(tài)權力上職權法定，在動態(tài)權能上權力行使程序化、正當化。具體而言，就是要實現(xiàn)人民、國家、中央與地方之間的關系法定化，通過立法進一步明確人民與國家之間的權力關系，以及國家與中央與地方之間的職能與權限，著力解決靜態(tài)權力法定化的問題；就是要兼顧整體與局部利益，通過立法建立保障民眾對切身利益知曉、參與、監(jiān)督的日常運行機制，構(gòu)建中央與地方在利益交集處置上的協(xié)調(diào)溝通機制，使民眾的需求能夠及時有效地輸入決策過程，使中央和地方在權力行使上實現(xiàn)良性互動，著力解決動態(tài)權能程序化的問題。三是尋求中央與地方“兩個積極性”的動態(tài)平衡點，避免陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。目前，應當以加快轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。同時，要從深化財稅體制改革入手，按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，進一步劃分中央和地方的責任，中央事權包括國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理，共同事權包括部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護，地方事權包括區(qū)域性公共服務。

推進國家治理現(xiàn)代化是一項艱巨復雜、前所未有的宏大系統(tǒng)工程，未來發(fā)展之路仍然充滿了各種風險和不確定性，其中可以初步預見的是：正如前文所言，中國意識形態(tài)與社會組織一體化的這種超穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)，其適應開放環(huán)境的基本策略是通過意識形態(tài)更替應對西方現(xiàn)代文明的不斷挑戰(zhàn)，實現(xiàn)自身的現(xiàn)代化目標。然而西方社會的政治、經(jīng)濟、文化系統(tǒng)本身就處在變化發(fā)展之中，國際競爭規(guī)則及對中國的沖擊方式也在不斷改變其方式形態(tài)，那么當前這種內(nèi)在追求靜態(tài)穩(wěn)定的一體化結(jié)構(gòu)究竟能否及時有效地適應未來國內(nèi)國際更為迅速復雜的變遷呢？是不斷優(yōu)化這一結(jié)構(gòu)還是另擇他法實現(xiàn)中國社會的重新整合？不論如何抉擇，都將對中國共產(chǎn)黨治國理政的智慧和能力提出更為嚴峻的考驗，這或許才是推進國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)中國全面現(xiàn)代化應該深入嚴肅思考的根本問題。

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責任編輯 周 榮