王立國(guó) 梁明月

〔摘要〕 當(dāng)前，我國(guó)地方政府行政成本控制中存在的問題主要表現(xiàn)為支出偏高，地方政府行政成本占財(cái)政支出比重過大，開支不透明，成本數(shù)據(jù)不全面。其原因有：沒有健全的績(jī)效評(píng)估制度，缺乏完善的政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和預(yù)算管理機(jī)制，地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下，行政監(jiān)督機(jī)制不健全，交易成本上升?？刂频胤秸男姓杀?，強(qiáng)化官員的成本意識(shí)，建立全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估制度；建立政府會(huì)計(jì)制度；合理確定地方政府規(guī)模和管理半徑，構(gòu)建“有限政府”；建設(shè)政府信息化平臺(tái)，以節(jié)約行政成本開支；建立獨(dú)立而有效的監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督行政資源的使用；建立地方間良性的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，以降低行政交易成本。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，行政成本，會(huì)計(jì)制度

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）05-0071-06

行政成本是指政府行政活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的消耗，是政府為行使其職能而必須付出的代價(jià)，它包括政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要消耗的資源，也包括浪費(fèi)、效率低下、腐敗等不合理因素造成的資源流失。行政成本是一個(gè)中性指標(biāo)，并不是越低越好，它應(yīng)該與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，但是當(dāng)前地方政府龐大的機(jī)構(gòu)、無(wú)限的政府職能也造成了部分地方政府行政成本控制不當(dāng)?？刂菩姓杀緫?yīng)貫穿政府行政工作的全過程，是行政工作管理的關(guān)鍵一環(huán)。

一、地方政府行政成本控制存在的不合理問題

我國(guó)地域遼闊，共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，省級(jí)又下設(shè)市、縣、鎮(zhèn)等行政層級(jí)，且各省地域、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府干預(yù)程度差距較大，造成我國(guó)各地方政府行政支出呈現(xiàn)多元化、不合理的狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于官員成本意識(shí)的缺乏，我國(guó)各級(jí)政府，尤其是在一些地方政府中，在財(cái)政支出的機(jī)構(gòu)和范圍方面都存在不合理的現(xiàn)象，造成控制不當(dāng)。

（一）行政成本占地方財(cái)政支出比重過高，“擠出效應(yīng)”大。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，地方政府的行政成本一直都保持著較快的增長(zhǎng)速度，尤其是地方政府的行政成本在地方財(cái)政支出的比重也一直較高，甚至于有學(xué)者指出：中國(guó)是全世界行政成本最高的國(guó)家之一。高昂的行政成本不僅加劇了人民的負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，也使得財(cái)政支出結(jié)構(gòu)越來(lái)越不合理，關(guān)系民眾切身利益的民生支出就被大大擠占了。

從表1我們可以看出，由于國(guó)家對(duì)于教育科學(xué)事業(yè)歷來(lái)重視，地方政府對(duì)于科教事業(yè)的投入比重在19%左右，相對(duì)較高。從目前我國(guó)地方財(cái)政支出用于社會(huì)保障支出的比重達(dá)到10%左右的水平來(lái)看，較20 世紀(jì)末不足4%相比有相當(dāng)大的提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家這一比重達(dá)到30%甚至更高的事實(shí)相比，我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障支出的水平依然是明顯偏低，并且近年來(lái)比重有逐年下降的趨勢(shì)。醫(yī)療問題在我國(guó)更加突出，“看病難，看病貴”是當(dāng)前民眾反映最為突出的問題，但是從下表我們看出醫(yī)療衛(wèi)生的支出比例相對(duì)較低，僅占地方財(cái)政支出總額的5%～7%。與此相反的是行政成本的絕對(duì)值一直保持著較快的增長(zhǎng)速度，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)大的比重，2007年比重高達(dá)24.1%，是醫(yī)療衛(wèi)生所占財(cái)政比重的近五倍，是社會(huì)保障和就業(yè)所占比重的近兩倍，雖然其占財(cái)政支出的比重有逐年緩慢下降的趨勢(shì)，但直到2012年卻仍占有高達(dá)16.4%的比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障占財(cái)政支出的比重，并基本與科教事業(yè)的投入相等，有些年份甚至高于科教投入。高昂的行政成本極大地?cái)D占了地方政府對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等關(guān)系民生事業(yè)的投入，這種增長(zhǎng)會(huì)造成社會(huì)公共資源的極大浪費(fèi)。因此必須不斷優(yōu)化地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)民生事業(yè)的投入。

（二）地方政府之間行政成本區(qū)域差異較大。我國(guó)地方政府行政成本總體規(guī)模龐大，而且存在著較明顯的區(qū)域差異：首先是在縱向上，地方政府行政成本一般隨著政府層級(jí)的降低而增加；其次是在各個(gè)地方政府橫向之間行政成本的差異也比較大 〔1 〕。

從縱向上來(lái)看，我國(guó)的地方政府主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。由于地方政府層級(jí)較多，行政成本縱向差異較大，一般來(lái)說政府層級(jí)越低，行政資源的消耗也就越高。本文借鑒《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》從2007年～2009年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了相關(guān)分析，結(jié)果如下：

首先，從行政成本的絕對(duì)數(shù)額上看，從2007年到2009年，行政成本從低到高依次為省級(jí)政府、地市級(jí)政府以及由縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府組成的基層政府，基層政府不僅行政成本絕對(duì)數(shù)額最大，而且增速也最快，大大超過了地市級(jí)政府和省級(jí)政府。其次，從各級(jí)地方政府行政成本的增速來(lái)看，從省級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，年均增長(zhǎng)率分別為11.03%、11.81%、17.88%和14.1%，其中縣級(jí)政府行政成本的增長(zhǎng)速度最快，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，這說明基層政府仍然存在著嚴(yán)重的“吃飯財(cái)政”問題。但是，從行政成本占財(cái)政支出的比重來(lái)看，三年間這幾個(gè)層級(jí)政府的比重幾乎都處于20%左右，行政支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中仍處于高消耗狀態(tài)。

對(duì)于行政成本橫向的研究，有學(xué)者通過對(duì)東西部省份行政成本的研究，指出東西部省份由于受到成本意識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，行政成本差異顯著 〔2 〕；有學(xué)者對(duì)從2001年到2006年六年間的全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府的行政成本變化情況首次進(jìn)行了研究，并發(fā)現(xiàn)各省政府之間的行政成本差異性較大，東部省份的行政成本占財(cái)政支出及GDP的比重等指標(biāo)要明顯低于西部省份，這就說明東部地區(qū)用于政府自身消耗的資源較于西部更為合理 〔3 〕。本文借鑒2012年中部十省相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，同樣也發(fā)現(xiàn)各個(gè)地方政府橫向之間行政成本的差異性。

從行政成本的絕對(duì)數(shù)額來(lái)看，在中部各省中，河南省的行政成本數(shù)額高居首位，其次從高到低依次為湖南、河北、 湖北、 安徽、江西、黑龍江、山西、吉林、海南；從人均行政成本來(lái)看，最高的是海南，超過全國(guó)平均水平，其余九省均低于人均全國(guó)行政成本數(shù)額，其中高居榜首的海南省是人均行政成本最低的安徽省的1.83倍；從行政成本占財(cái)政支出的比重看，湖南、河北、河南、海南、湖北幾個(gè)省份平均高出全國(guó)平均水平大約3個(gè)百分點(diǎn)，湖南省比重最高，剩下五省行政成本占財(cái)政支出的比重均低于全國(guó)平均水平，以黑龍江省最低；從行政成本與地方財(cái)政收入的比值來(lái)看，各省份都明顯高于全國(guó)的平均水平，這說明地方收入中大部分都被用于政府消費(fèi)，再次印證了“吃財(cái)政飯”的問題，比重最高的河南高達(dá)44.48%，高出全國(guó)比重27.58%，湖南省以42.12%的比重居于第二位，其他省份從高往低依次為海南、黑龍江、吉林、湖北、河北、江西、安徽、山西。由此可見，從各個(gè)層面都可以發(fā)現(xiàn)行政成本橫向區(qū)域間差異較大。

（三）“三公”開支不透明，難于監(jiān)督。“三公”經(jīng)費(fèi)是指依賴于國(guó)家財(cái)政撥款的公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)和公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)。近幾年來(lái)，我國(guó)政府機(jī)關(guān)三公經(jīng)費(fèi)的消耗數(shù)額以及在使用中暴露的問題越來(lái)越受到社會(huì)各個(gè)方面的高度關(guān)注，要求全面公開三公經(jīng)費(fèi)的呼聲越來(lái)越高。由表4可以看出，三公項(xiàng)目的開支巨大，賬本中最突出的問題就是公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)的數(shù)額過大，除了外交部、中科院和體育總局三個(gè)部門外，其他部門都超過了“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)額的50%，其中海關(guān)總署的公車消費(fèi)高達(dá)88.9%。根據(jù)2011年公布的公車消費(fèi)預(yù)算為385621.47萬(wàn)元，相當(dāng)于新購(gòu)置15425輛配置一般的公務(wù)車花費(fèi)，較2010年增長(zhǎng)率高達(dá)97%。與其他國(guó)家相比，美國(guó)公務(wù)車的年均增長(zhǎng)率約為1%，德國(guó)柏林僅有92輛公務(wù)車，而芬蘭政府辦公廳甚至僅有9輛公務(wù)車 〔4 〕。據(jù)2012年7月19日中國(guó)地震局公開的2011年度部門決算，數(shù)據(jù)顯示真正用于地震預(yù)測(cè)的經(jīng)費(fèi)不足公車消費(fèi)的1/3。以表5中四川省高級(jí)人民法院2014年的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算為例，我們看出2014年四川省僅高級(jí)人民法院一個(gè)部門三公預(yù)算就高達(dá)1442.1萬(wàn)元，其中公車消費(fèi)高達(dá)683萬(wàn)元，占總支出的47.4%，但是鑒于三公經(jīng)費(fèi)還沒有獨(dú)立的會(huì)計(jì)科目或賬戶，目前公開的三公經(jīng)費(fèi)數(shù)額基本上都是從諸多相關(guān)的科目中去尋找、歸集、整理，這極容易造成人為取舍。如不對(duì)其有效監(jiān)督和規(guī)制，三公領(lǐng)域?qū)?huì)繼續(xù)成為官員腐敗的溫床。

（四）行政成本數(shù)據(jù)內(nèi)容不全面，隱性成本難以定量化。所謂隱性成本，是一種難以精確計(jì)量但又客觀存在的、不能直接從賬本上反映出來(lái)的、額外支付的代價(jià)與負(fù)擔(dān)。政府隱性成本對(duì)于行政成本激增的 “貢獻(xiàn)率”較大，它一般表現(xiàn)為由于政府決策失誤、人員腐敗成本以及效率低下所造成的政府成本增加，這些成本難于在賬面上反映，具有相對(duì)的隱蔽性。例如近年來(lái)我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。中共十八大以來(lái)，中央高度重視反腐敗工作，堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打，各個(gè)級(jí)別的違法亂紀(jì)的官員紛紛落馬。此輪反腐風(fēng)暴勢(shì)頭正勁的同時(shí)，也從側(cè)面反映了行政成本的統(tǒng)計(jì)中忽略了金額巨大的隱性成本，官員貪污不僅造成政府公共資源的浪費(fèi)，也損害了政府的形象，造成政府公信力的缺失。此外，一些地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能劃分不清，人浮于事，導(dǎo)致在日?；顒?dòng)中效率低下，無(wú)形中增加了行政成本。更有一些地方政府官員在作決策時(shí)不著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，大力發(fā)展高污染、高能耗的工業(yè)項(xiàng)目，這往往造成生態(tài)環(huán)境的惡化，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的健康和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力。政府的錯(cuò)誤決策不僅造成公共資源浪費(fèi)，也加重了人民的負(fù)擔(dān)。

二、地方政府行政成本控制不合理的原因分析

由于我國(guó)地方政府眾多、行政事務(wù)復(fù)雜，我國(guó)地方政府行政成本控制不當(dāng)?shù)脑蚩蓺w結(jié)為以下幾方面：

（一）缺乏成本效益觀念，沒有健全的績(jī)效評(píng)估制度?；凇敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)，地方官員在任職期間追求的目標(biāo)就是預(yù)算最大化，在一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)的頭腦里，只計(jì)算“政治賬”，卻忽略了“經(jīng)濟(jì)賬”。地方政府的收入來(lái)源于稅收而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，地方政府的非競(jìng)爭(zhēng)性、壟斷性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)導(dǎo)致地方政府工作的投入和產(chǎn)出是相脫節(jié)的，地方政府缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力。行政效率低下、奢靡之風(fēng)盛行、人浮于事等成為影響一些地方政府工作的痼疾。

（二）缺乏完善的政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和預(yù)算管理機(jī)制。目前在會(huì)計(jì)處理上主要還是采用收付實(shí)現(xiàn)制，這使得資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值與賬面價(jià)值不相符合；不能全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、收入、成本費(fèi)用等方面的財(cái)務(wù)信息，有可能掩蓋政府潛在的財(cái)政危機(jī)；一些公共資產(chǎn)往往不計(jì)提折舊，極易出現(xiàn)“公地悲劇”，加大了政府行政成本；政府或部門預(yù)算在支出上僅編制功能性分類預(yù)算，卻沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，這就造成決算分析只能在支出大類上與預(yù)算數(shù)進(jìn)行比較，而不能深入到款級(jí)科目分析，對(duì)于某類支出只能得出偏高的事實(shí)，但對(duì)于具體是什么項(xiàng)目導(dǎo)致的卻無(wú)法分析；在資金的使用上，缺乏嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，公開數(shù)據(jù)的真實(shí)性存在較多質(zhì)疑。地方政府運(yùn)行費(fèi)用來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，缺乏成本核算和經(jīng)濟(jì)效益考核，資金使用效率低下，而且政府部門預(yù)算編制時(shí)間太短，預(yù)算審查流于形式 〔5 〕。另外，我國(guó)在制定預(yù)算時(shí)采用基數(shù)預(yù)算法，下一年的預(yù)算以本年的成本消耗為基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致下一年的預(yù)算被本年的成本費(fèi)用所牽制，不利于制定合理的預(yù)算和節(jié)約開支。

（三）地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，職能劃分不清，人浮于事，致成本激增。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，取得了一定成效，但總是陷入再膨脹的怪圈。我國(guó)政府從中央到地方分為國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共五級(jí)，各級(jí)政府下面又增設(shè)了多個(gè)行政部門，每一部門的運(yùn)作又依賴于相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員來(lái)支撐，一些省政府下設(shè)的部門就多達(dá)四十多個(gè)，造成機(jī)構(gòu)重疊，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及同級(jí)部門之間責(zé)權(quán)不清，交叉行政，“缺位”或“越位”時(shí)有發(fā)生，這就導(dǎo)致行政成本的激增，行政效率低下。

（四）行政審批程序復(fù)雜，行政效率低下。當(dāng)前，我國(guó)一些地方政府仍存在著行政審批項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)繁瑣、手續(xù)復(fù)雜，辦事效率低下的問題，有時(shí)候一個(gè)企業(yè)辦齊一個(gè)手續(xù)就得跑上大約三年，蓋幾十個(gè)章。這不僅增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也降低了地方政府的行政效率，提高了行政成本。更有甚者，一些地方部門“蓋章成本”越來(lái)越高，政府官員非法利用審批職權(quán)的“尋租”現(xiàn)象愈演愈烈。

（五）行政監(jiān)督機(jī)制不健全，非行政行為多，公眾參與度低。由于地方政府具有高度壟斷性，是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏墓卜?wù)主體。政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)也受政府管轄，缺乏獨(dú)立性，這使得政府監(jiān)督機(jī)制存在漏洞，滋生了政府官員公款吃喝、公車私用、公款旅游等職務(wù)消費(fèi)“黑洞”，增加了行政管理的成本。據(jù)報(bào)道，“目前我國(guó)政府配備約400 萬(wàn)輛公車，年消耗超過2000 億元，但僅有1/3的公車真正用于公務(wù)；據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，每年的公款吃喝基本不少于2000 億元，相當(dāng)于建設(shè)一個(gè)三峽工程的花費(fèi) 〔6 〕。還有不少地方政府把修建豪華辦公樓當(dāng)作政績(jī)，奢靡之風(fēng)大肆彌漫，各種“面子工程”應(yīng)運(yùn)而生。此外，政府財(cái)政透明度不高，在政府網(wǎng)站上公開的行政支出數(shù)據(jù)中，支出項(xiàng)目比較粗糙，一些官員熱衷于宣傳利于民生的支出，卻對(duì)于行政支出數(shù)據(jù)的公開模糊不清，掩蓋真實(shí)的行政成本，人民群眾更是對(duì)一些行政支出一無(wú)所知。

（六）各地方之間矛盾頻發(fā)，導(dǎo)致交易成本上升。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，地方政府逐漸掌握了地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)和自主性，為使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得更多的資源，地區(qū)間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。由于地方保護(hù)主義的存在，又可能造成惡性競(jìng)爭(zhēng)和沖突，不僅造成資源破壞，還有可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，使得跨地區(qū)的公共事務(wù)治理失靈，如跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這都導(dǎo)致交易費(fèi)用的上升，既增加了跨地區(qū)公共事務(wù)協(xié)調(diào)、決策成本，又會(huì)給社會(huì)或是生態(tài)帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)，不利用地區(qū)間的共同發(fā)展，從而增加了地方政府的行政成本。

三、地方政府行政成本控制合理化的途徑

將行政成本的增長(zhǎng)維持在一個(gè)適度的水平是保證政府機(jī)構(gòu)履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)自身使命的基本條件。當(dāng)前我國(guó)正處于構(gòu)建節(jié)約型政府的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)行政成本不合理增長(zhǎng)這一現(xiàn)實(shí)，必須聯(lián)系中國(guó)當(dāng)前實(shí)際，著力解決這一問題，從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)降低成本、打造節(jié)約型政府的目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化官員的成本意識(shí)，建立全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估制度。首先，各級(jí)地方政府官員應(yīng)樹立成本效益的觀念，拋棄傳統(tǒng)不計(jì)成本的錯(cuò)誤觀念，增強(qiáng)成本意識(shí)，在行政活動(dòng)中既要算政治賬，又要算經(jīng)濟(jì)賬，追求公共利益的最大化；積極做好對(duì)公職人員在成本意識(shí)方面的培訓(xùn)和教育，塑造具有強(qiáng)烈責(zé)任感的國(guó)家公務(wù)員，使稅收真正取之于民，用之于民。其次，要建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將行政成本納入績(jī)效考核的范圍之內(nèi)。學(xué)者芬維克在1995 年曾經(jīng)提出了著名的關(guān)于績(jī)效評(píng)估的 “3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）與效能（effectiveness），旨在構(gòu)建一個(gè)更具體的組織績(jī)效指標(biāo)體系。為了促使政府部門節(jié)約開支、降低成本、樹立成本意識(shí)，我們可以設(shè)計(jì)以下的成本經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)：成本與投入的比率、單位成本指標(biāo)、成本改進(jìn)指標(biāo)、資源浪費(fèi)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)等，全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)政府的績(jī)效 〔7 〕。

（二）建立政府會(huì)計(jì)制度，完善政府成本考核體系。根據(jù)公共選擇學(xué)派提出的關(guān)于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，政府官員作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)追求自身及其所屬部門利益的最大化，也就是部門預(yù)算的最大化，因此會(huì)造成政府資源的浪費(fèi)。目前在我國(guó)，政府會(huì)計(jì)這一稱謂僅僅是學(xué)術(shù)界的一個(gè)提法，在有關(guān)的正式文件中還沒有出現(xiàn)過，取而代之的是使用長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久的“預(yù)算會(huì)計(jì)”。預(yù)算會(huì)計(jì)這一概念的外延過于狹窄，它僅僅反映預(yù)算資金的使用及其效果而沒有反映政府作為一個(gè)會(huì)計(jì)主體全部的財(cái)務(wù)活動(dòng)及結(jié)果，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今公共財(cái)政管理的要求，用“政府會(huì)計(jì)”取代“預(yù)算會(huì)計(jì)”，建立全面系統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)制度是必然之勢(shì)。在會(huì)計(jì)核算方面，應(yīng)該將預(yù)算外資金統(tǒng)一納入預(yù)算編制，對(duì)于一些會(huì)計(jì)科目有選擇地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，彌補(bǔ)收付實(shí)現(xiàn)制下的缺陷，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算，并逐步引進(jìn)零基預(yù)算。在會(huì)計(jì)科目的設(shè)置上，要根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)分并不斷完整會(huì)計(jì)項(xiàng)目的內(nèi)容，更加全面地反映政府的各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息，增加政府會(huì)計(jì)信息披露的范圍和渠道；此外，應(yīng)把績(jī)效考核作為政府會(huì)計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，將預(yù)算管理、成本管理與績(jī)效管理等結(jié)合起來(lái)，提高行政效率，建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，將預(yù)算撥款與績(jī)效考核直接掛鉤。

（三）合理確定地方政府規(guī)模和管理半徑，構(gòu)建“有限政府”。新時(shí)期機(jī)構(gòu)改革的基本原則就是精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能。在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，首先要通過法律或制度的形式進(jìn)一步劃分和明確各級(jí)政府及其各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少行政層次，合并或撤銷重疊或是無(wú)關(guān)緊要的部門與機(jī)構(gòu)，防止機(jī)構(gòu)重疊，政出多門，提高行政效率，積極構(gòu)建大部制的高效機(jī)關(guān)模式；其次要精簡(jiǎn)公務(wù)人員，實(shí)行合理的人員定額，對(duì)公務(wù)人員實(shí)行定期考核，裁減掉“不作為”或是“亂作為”的行政人員；最后，要適度減少地方政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性，使地方政府的角色由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。

（四）建設(shè)政府信息化平臺(tái)，以節(jié)約行政成本開支。電子政務(wù)是政府機(jī)關(guān)在其依法行政過程中運(yùn)用現(xiàn)代的信息技術(shù)，將其行政管理和提供公共服務(wù)等方面的工作轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上去完成，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的重組和工作流程的優(yōu)化，打破部門分割制約的一個(gè)簡(jiǎn)潔、高效、透明、公開的政府運(yùn)行模式，它是一種集約管理方式。電子政務(wù)的建設(shè)將會(huì)極大地簡(jiǎn)化行政運(yùn)作環(huán)節(jié)和程序，減少“文山會(huì)海”的工作方式，節(jié)約原來(lái)靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力，從而有效地降低行政成本。例如在新加坡2000年的第四次人口普查中，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，僅動(dòng)用了傳統(tǒng)人工普查中1/10的工作人員，花費(fèi)2400萬(wàn)新元，較于傳統(tǒng)花費(fèi)7000萬(wàn)新元，費(fèi)用節(jié)約非常明顯 〔8 〕。同時(shí)，要建立科學(xué)的決策機(jī)制，凡是政府重大問題的決定都必須經(jīng)過民主決策，加強(qiáng)公眾對(duì)于政府決策制定的監(jiān)督，并逐步將政府決策納入法制的軌道，使之有法可依、違法必究，明確責(zé)任，使決策者都要對(duì)自己的決策承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，提高政府決策者的責(zé)任感，選拔具有較強(qiáng)知識(shí)素質(zhì)和能力素質(zhì)的公務(wù)人員擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)，最大限度地減少由于決策失誤所造成的社會(huì)成本及生態(tài)成本。

（五）建立獨(dú)立而有效的監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督行政資源的使用。為了降低行政成本，合理使用行政資源，地方政府必須全面推進(jìn)法治建設(shè)，建立完整的法律體系，促進(jìn)依法行政，完善行政問責(zé)機(jī)制；健全行政監(jiān)督機(jī)制就要改變傳統(tǒng)的對(duì)上不對(duì)下的監(jiān)督體系，建立擁有真正監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督部門，獨(dú)立行使監(jiān)督職能；建立健全行政成本審計(jì)制度，實(shí)行定期或不定期政府財(cái)務(wù)審計(jì)，了解地方政府關(guān)于財(cái)政資金的使用情況，衡量政府對(duì)資金的使用效率，嚴(yán)肅打擊以權(quán)謀私、尋租腐敗的現(xiàn)象，并且要定期將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開，自覺接受人民的監(jiān)督，增加政府行為的透明度。財(cái)政部已經(jīng)發(fā)出通知，要求各省在2015年之前，全面公開在省內(nèi)所有縣級(jí)以上政府開展包括財(cái)政預(yù)決算、部門預(yù)決算及三公經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等方面的數(shù)據(jù)信息。此外對(duì)于退休或離任的領(lǐng)導(dǎo)干部要貫徹實(shí)行干部離任審計(jì)制，嚴(yán)打“漏網(wǎng)之魚”，使行政成本的每一分錢都花在為人民服務(wù)上。

（六）建立地方間良性的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，以降低行政交易成本。日本學(xué)者大前研一曾告誡道：“在這個(gè)充滿不確定因素和危險(xiǎn)對(duì)手的復(fù)雜世界上，最好不要單獨(dú)行事。在廣闊的舞臺(tái)上叱咤風(fēng)云的大國(guó)，一貫與有共同利益的其他國(guó)家聯(lián)盟，這并沒有什么使人感到羞恥的。通過理解達(dá)成聯(lián)盟是所有杰出戰(zhàn)略家的保留節(jié)目” 〔9 〕 （P42 ）。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，地方政府面臨越來(lái)越多日趨復(fù)雜化的公共問題，單一的行政區(qū)域內(nèi)地方政府已無(wú)力解決這些問題，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及發(fā)展問題，資源的跨區(qū)域開發(fā)問題、跨區(qū)域的環(huán)境治理問題、區(qū)域犯罪和社會(huì)治安問題等。由于行政區(qū)劃的束縛便阻礙了這些問題的解決，地方保護(hù)主義的存在更使地方政府部門偏離了公共利益的導(dǎo)向，造成地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，肆意抬高信息成本，造成惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而增加了地方政府間的行政成本。因此降低行政成本首先要協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系，要建立健全對(duì)地方政府行為的約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制衡，積極發(fā)展獨(dú)立的第三方監(jiān)督，防止地方政府權(quán)力濫用；加強(qiáng)地方的法制建設(shè)，諸如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等法律，防止地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，地方政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)、轉(zhuǎn)變職能、減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)，轉(zhuǎn)變管理理念，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)區(qū)域合作，真正成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的助推器 〔10 〕 （P203-205 ）。地方政府間良性的合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，將會(huì)極大地打破行政區(qū)劃的限制，大大降低地方政府在處理跨區(qū)域公共事務(wù)時(shí)的行政成本。

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責(zé)任編輯 周 榮