佟紹偉

四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，作為依法治國(guó)的重要組成部分，“依法治地”同樣需要全面推進(jìn)，尤其是要重點(diǎn)推進(jìn)依法治地的“頂層設(shè)計(jì)”。依法治地的“頂層設(shè)計(jì)”，有三個(gè)層次。

第一個(gè)層次，加強(qiáng)土地權(quán)利的法制建設(shè)，依法明確13億人民的土地權(quán)利。要調(diào)動(dòng)13億人民保護(hù)和合理利用土地資源的積極性，最重要的莫過于明確他們的土地權(quán)利。讓人民在捍衛(wèi)自己土地權(quán)利的過程中，主動(dòng)抵制各種土地違法行為。再嚴(yán)格的土地行政管理制度，離開人民的積極配合，效果也會(huì)大打折扣。

現(xiàn)實(shí)的問題在于，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)產(chǎn)生了近30種土地權(quán)利。所有權(quán)包括國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)；國(guó)有土地使用權(quán)包括出讓土地使用權(quán)、年租土地使用權(quán)等；集體土地使用權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等；他項(xiàng)權(quán)利包括土地抵押權(quán)、地役權(quán)等。

這些土地權(quán)利互相重疊交叉，權(quán)利的內(nèi)涵和外延都不明確，極易導(dǎo)致土地糾紛，急需進(jìn)行統(tǒng)一梳理并予以規(guī)范。為此，要加緊出臺(tái)《土地權(quán)利法》，對(duì)各種土地權(quán)利的稱謂、主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制等做出明確具體的規(guī)定。

第二個(gè)層次，真正依法落實(shí)各種破壞和浪費(fèi)土地資源的法律責(zé)任。近些年，法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定不可謂不嚴(yán)，甚至刑法還設(shè)立了“破壞耕地罪”。但總的來(lái)看，各地對(duì)有關(guān)土地的違法行為的處理總是大事化小、小事化了，許多違法批地的“當(dāng)事人”甚至被當(dāng)成“振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、造福一方”的英雄而不斷被提拔重用。真正被判刑入獄的更是寥寥無(wú)幾，而且基本都是鄉(xiāng)村干部。

第三個(gè)層次，加強(qiáng)有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的法制建設(shè)，以有效防止重復(fù)建設(shè)和城市規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張。這些年，不管有無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐，幾乎所有的城市都要大干快上，小城市要變成中等城市，中等城市要變成大城市，大城市則要變成國(guó)際大都市，結(jié)果出現(xiàn)空城、死城，導(dǎo)致土地的巨大浪費(fèi)，也隱藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

不僅如此，不管是否具備條件、是否真正需要，各地競(jìng)相設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，建設(shè)機(jī)場(chǎng)、碼頭、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期閑置，也大量浪費(fèi)了寶貴的土地資源。這個(gè)問題不解決，再嚴(yán)格的土地行政管理制度也難以奏效。

要解決這一問題，一要依法規(guī)劃好城市布局，科學(xué)確定全國(guó)大中小城市的數(shù)量和分布，防止各地一窩蜂地都要成為大城市。二要根據(jù)城市布局規(guī)劃，制定科學(xué)合理的單個(gè)城市規(guī)劃，最重要的是劃定每個(gè)城市的擴(kuò)展邊界。三要依法規(guī)劃好全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施布局，科學(xué)統(tǒng)籌全國(guó)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和分布，防止“高鐵通車之時(shí)，就是航班停飛之日”等情況的發(fā)生。

這一切都需要對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局做統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃，出臺(tái)《國(guó)土規(guī)劃法》正當(dāng)其時(shí)。