劉喬 么嬈

摘 要：近幾年一種非商品房——小產(chǎn)權(quán)房逐漸映入人們眼簾。各方利益主體的自身利益驅(qū)使、政策法規(guī)的不健全、城鄉(xiāng)二元制的土地政策等一系列原因都促成了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展與迅速壯大，因此如何解決小產(chǎn)權(quán)房這一問(wèn)題成為各界人士不斷探討的話題。本文對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了明確的界定，并且對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的成因、在交易中存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行了多角度的闡釋。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；交易；成因；解決方案

小產(chǎn)權(quán)房成為人們密切關(guān)注的對(duì)象是從房?jī)r(jià)快速上漲的2007年開(kāi)始的，同時(shí)由于2008年發(fā)生在北京宋莊畫(huà)家村的案件使人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房有了進(jìn)一步的了解。因此，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與城市房?jī)r(jià)的不斷飆升有著密不可分的關(guān)聯(lián)。城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速及農(nóng)村集體土地改革不斷深入也是促使小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的重要因素。

一、我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房界定

房產(chǎn)按權(quán)屬方式分類(lèi)有很多種，其中市場(chǎng)交易中常見(jiàn)的有三種形式：第一種形式為軍產(chǎn)權(quán)房即為部隊(duì)分配給軍人及其家屬的住房，但當(dāng)部隊(duì)遇到換駐扎地等情況的時(shí)候，該住房也就會(huì)被收回；第二種形式為職工單位分配給員工的住房，遇到職工辭職、公司破產(chǎn)等情況，該住房同樣也會(huì)被收回，也就是說(shuō)員工只有房屋的使用權(quán)；第三種形式為占用農(nóng)民集體土地建成用于商品房的銷(xiāo)售被稱(chēng)為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。近幾年第三種形式的小產(chǎn)權(quán)房較于前兩種形式的占地面積逐漸增大，根據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)的數(shù)據(jù)1995至2010年全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)7.6億平米。本文所研究的小產(chǎn)權(quán)房就是上述的第三種形式鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，未經(jīng)辦理征地、出讓和審批等手續(xù)、未繳納土地出讓金等費(fèi)用，由該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)單獨(dú)開(kāi)發(fā)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)的房屋。

提到小產(chǎn)權(quán)房，我們無(wú)疑會(huì)想到大產(chǎn)權(quán)房，那么二者如何區(qū)分呢？簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，國(guó)家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房，國(guó)家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于大、小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別不在房屋所有權(quán)，而是土地使用權(quán)。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)與大產(chǎn)權(quán)房的解釋歸納起來(lái)主要有三種①：

第一種解釋是針對(duì)發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)，這種叫法是因?yàn)橘?gòu)房人的產(chǎn)權(quán)是由發(fā)展商一個(gè)產(chǎn)權(quán)分割來(lái)的。

第二種解釋是按房屋再轉(zhuǎn)讓時(shí)是否需要繳納土地出讓金來(lái)區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)，要補(bǔ)繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)。按這種解釋普通商品房就是大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟(jì)適用房就是小產(chǎn)權(quán)房。

第三種解釋是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來(lái)區(qū)分的，國(guó)家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，國(guó)家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書(shū)的叫小產(chǎn)權(quán)，又被稱(chēng)為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

二、我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房成因分析

（一）市場(chǎng)需求是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的主要原因

近幾年來(lái)，我國(guó)城市化的速度日益加快，城鎮(zhèn)人口呈迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，因而推進(jìn)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)要解決的最基本的問(wèn)題就是城鄉(xiāng)居民的住房問(wèn)題。由于很多大城市的房?jī)r(jià)長(zhǎng)期瘋漲，大大地超出了只為自住的中低階層人員收入水平，在面對(duì)價(jià)格低廉與產(chǎn)權(quán)不合法兩者之間，為了能夠擁有自己的一套住宅夢(mèng)迫不得已才購(gòu)買(mǎi)了價(jià)格相對(duì)便宜的小產(chǎn)權(quán)房。與其他類(lèi)型的住房相比，小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于它的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，據(jù)相關(guān)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在相同條件下小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格是商品房?jī)r(jià)格的30%到60%。與此同時(shí)，有些金融頭腦的人們?cè)缫堰M(jìn)行了房地產(chǎn)投機(jī)，使得他們坐擁數(shù)套房產(chǎn)，進(jìn)而出現(xiàn)了我們所看到的諸如遼寧省的葫蘆島、廣西的百色和安徽的六安等“鬼城”，從而出現(xiàn)了有房不能買(mǎi)、買(mǎi)不起的現(xiàn)狀。雖然政府部門(mén)為解決人民群眾住房難問(wèn)題大批量投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉住房，但仍無(wú)法滿足住房者的住房需求。因此，社會(huì)各階層購(gòu)房者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)存在巨大的需求。

（二）政策法律規(guī)定的不完善

1、在現(xiàn)今如火如荼的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家政策規(guī)定農(nóng)村將原有的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中建房，建成連排類(lèi)似公寓形式的住宅。盡管中央正在采取一系列措施增加財(cái)政向“三農(nóng)”的投入，但政府財(cái)力有限短期內(nèi)不可能增加大量投入，為了解決這一難題，便同開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)上級(jí)政府批準(zhǔn)的用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地，建成后的住宅將一部分以低價(jià)賣(mài)給農(nóng)村居民，另一部分便給開(kāi)發(fā)商自行處理，開(kāi)發(fā)商就會(huì)將這一部分住宅出售給有購(gòu)房愿望的居民以獲取利潤(rùn)。這一方法使小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)搭上了新農(nóng)村建設(shè)的順風(fēng)車(chē)。

2、我國(guó)的土地所有權(quán)劃分為國(guó)有土地與集體土地兩大類(lèi)，二者間存在相當(dāng)大的區(qū)別，國(guó)家為了對(duì)于耕地資源的保護(hù)、對(duì)農(nóng)民宅基地的保護(hù)以及對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保障，法律明文規(guī)定農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨(dú)設(shè)立抵押。雖然法律起到了保護(hù)的作用，但卻阻斷了農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，使農(nóng)村集體土地不能同城市土地一樣進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)民的土地權(quán)益也受到了損害。這樣長(zhǎng)期以來(lái)的土地城鄉(xiāng)二元制格局，嚴(yán)重打消了農(nóng)村集體以及農(nóng)民脫貧致富的積極性。另外，國(guó)家在資源分配、政策側(cè)重上都傾向于城市的發(fā)展，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)貧富差距。因此，城鄉(xiāng)二元制的土地政策是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的一大重要因素。

3、根據(jù)法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)民自建的住房也可以進(jìn)行交易。正是由于政策法規(guī)中存在很多模棱兩可的地方，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了鉆法律空子的渠道。

（三）農(nóng)民集體利益的驅(qū)使

國(guó)家征收集體土地與國(guó)家出讓土地的價(jià)格之間存在較大差異，而這一部分利益差價(jià)由國(guó)家取得，當(dāng)本來(lái)就不富裕的農(nóng)民集體有機(jī)會(huì)出讓土地獲得大于國(guó)家征收的回報(bào)時(shí)，集體便不惜違法而為之。農(nóng)民集體自發(fā)地在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類(lèi)似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）；由村集體牽頭開(kāi)發(fā)，省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用及成本費(fèi)。

三、我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房在交易中存在的問(wèn)題

（一）小產(chǎn)權(quán)房得不到政府相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于集體所有的土地?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定，申請(qǐng)的土地位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，應(yīng)首先向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，主管部門(mén)審查后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。因此，開(kāi)發(fā)商在集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房是不符合國(guó)家法律規(guī)定的。

（二）小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益不能得到保障

小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)建設(shè)不具備從事商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)“五證”，即國(guó)有土地使用證、規(guī)劃工程許可證、規(guī)劃許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。因此小產(chǎn)權(quán)房在房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、水電煤氣、配套設(shè)施等方面都可能存在或多或少的問(wèn)題。當(dāng)遇到國(guó)家征地或拆遷，購(gòu)房者由于沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，也就不會(huì)得到國(guó)家征地或拆遷等的相關(guān)補(bǔ)償；當(dāng)房產(chǎn)出現(xiàn)糾紛，小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)者也很難用法律武器來(lái)維護(hù)自身的利益。

（三）農(nóng)民甚至整個(gè)國(guó)家集體的利益都會(huì)受到侵害

雖然，從短時(shí)期來(lái)看小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是農(nóng)民獲得了較高的收益，又多了一個(gè)奔向小康的途徑。但是我國(guó)的耕地面積會(huì)大幅度減少，農(nóng)民也沒(méi)有了可以依存的土地，并且對(duì)于我國(guó)擁有著13億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)糧食的需求問(wèn)題也會(huì)愈演愈烈。與此同時(shí)，亂占濫用土地建設(shè)和銷(xiāo)售小產(chǎn)權(quán)房行為，擾亂和破壞了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

四、針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房存在問(wèn)題的解決方案

（一）對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房不能簡(jiǎn)單地一刀切

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行“取締”或“轉(zhuǎn)正”都是片面的、不科學(xué)的，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)具體問(wèn)題具體分析，出臺(tái)符合各地自身發(fā)展的措施。如果已建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房且是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上并符合政府對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和土地利用的規(guī)劃，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制拆除，而是作為規(guī)劃中的一部分，將其高效地利用起來(lái)；如果已建成并且進(jìn)行交易了的，要對(duì)建造商、銷(xiāo)售商等相關(guān)人員追究責(zé)任。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在人民大會(huì)堂接受記者采訪時(shí)說(shuō)2014小產(chǎn)權(quán)房最新政策：“這段時(shí)間主要是拆除一批，教育一片；處理一批違法的，震懾一片；問(wèn)責(zé)一批涉嫌瀆職的，警示一片?！备鞯匾舱涌鞂?duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行清理統(tǒng)計(jì)，在此基礎(chǔ)上將研究提出分類(lèi)處理意見(jiàn)。②

（二）購(gòu)房者應(yīng)有理智與清醒的認(rèn)識(shí)

購(gòu)房者應(yīng)知道雖然現(xiàn)在花很少的錢(qián)住進(jìn)了房子里，然而一旦遇到政府拆遷、重新規(guī)劃等情況的時(shí)候，由于自己購(gòu)買(mǎi)的住房沒(méi)有得到國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)可，可能導(dǎo)致連最基本的拆遷補(bǔ)償都得不到。因此，購(gòu)房者要有充分清醒的認(rèn)識(shí)，不要為了省錢(qián)而最終得不償失。

（三）提高農(nóng)民整個(gè)集體的思想意識(shí)形態(tài)

就農(nóng)民個(gè)人而言，農(nóng)民作為賣(mài)房者要有清醒、充分的認(rèn)識(shí)，不要被當(dāng)前的利益蒙蔽雙眼。就政府而言，政府應(yīng)積極推動(dòng)三農(nóng)政策的實(shí)施，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)專(zhuān)家下鄉(xiāng)活動(dòng)，專(zhuān)家手把手教農(nóng)民相關(guān)農(nóng)業(yè)知識(shí)，合理開(kāi)發(fā)土地資源、種植農(nóng)作物，加快促進(jìn)農(nóng)民發(fā)家致富。

（四）積極促進(jìn)商品房?jī)r(jià)格回歸合理、推動(dòng)住房保障體系的改進(jìn)

商品房?jī)r(jià)合理、住房保障體系健全必定有利于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決。在黨的十八屆三中全會(huì)中，國(guó)家提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

（五）積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

農(nóng)民之所以會(huì)因?yàn)槎唐诘男±娑鴮⑼恋爻鍪?，究其根源是因?yàn)槌青l(xiāng)二元制的存在，農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，使農(nóng)民只能依靠土地的產(chǎn)出物生存，而不能像城市居民一樣依靠土地增值就能獲取大量的利潤(rùn)。因此，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決起著重要的作用。

（六）加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，積極出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)以遏制小產(chǎn)權(quán)房。政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)2010年4月30日出臺(tái)的“限購(gòu)令”，對(duì)于一線等房?jī)r(jià)過(guò)高的城市實(shí)施房屋限購(gòu)、限貸的政策以遏制房?jī)r(jià)上漲。十八屆三中全會(huì)針對(duì)土地制度改革提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并對(duì)土地改革制度進(jìn)行了具體的說(shuō)明。中央對(duì)土地制度改革態(tài)度是“守住底線，試點(diǎn)先行，穩(wěn)妥推進(jìn)”。

總而言之，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)等多方面問(wèn)題。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、堅(jiān)持公平公正、協(xié)調(diào)各方利益主體。（作者單位：大連財(cái)經(jīng)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制研究中心）

導(dǎo)師：么嬈

參考文獻(xiàn)：

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[5] 劉曉霞，“小產(chǎn)權(quán)房面臨的法律難題及其破解”，《法學(xué)雜志》，2012年，05期

注解：

① 蔡誠(chéng)，“小產(chǎn)權(quán)房法律解析、建構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)”，《福建律協(xié)》，2008.09.25

② “2014小產(chǎn)權(quán)房最新政策”，《中國(guó)人才指南網(wǎng)》，2014.07.11