●史為業(yè)

高等學(xué)校財政教育經(jīng)費投入研究
——以江蘇省屬高校為例

●史為業(yè)

財政教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障，同時也是公共財政的重要職能。文章根據(jù)江蘇省省屬高校財政教育經(jīng)費投入的現(xiàn)狀,探析了高等教育財政教育經(jīng)費投入存在的一些問題，進而提出了進一步完善這一投入體制的對策和路徑。

財政教育經(jīng)費 財政撥款方式 預(yù)算執(zhí)行力 成本補償

江蘇省是一個人口大省，同時又是一個教育大省，2010年全省有高等院校126所（不含獨立學(xué)院）。高校數(shù)量僅次于北京，居全國第二位。如何率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強省，促進高等教育事業(yè)又好又快發(fā)展，財政教育經(jīng)費的投入是至關(guān)重要的因素。近年來江蘇省高校生均財政撥款標準在逐年提高，從2009年的4500元/生到2013年的9000元/生，平均每年增長25%，高校財政教育經(jīng)費的撥款總量在不斷增加，但隨著高等教育事業(yè)快速發(fā)展，資金需求與資金供應(yīng)不足的矛盾仍然顯現(xiàn)。因此，進一步增強高等學(xué)校的財政性撥款的保障能力，優(yōu)化高等教育財政教育經(jīng)費投入體制，提高財政教育經(jīng)費資的使用價值，在目前顯得尤為重要。

一、江蘇省高校財政教育經(jīng)費投入模式

1.生均自然生（標準生）撥款。目前，江蘇省高校財政教育經(jīng)費投入的主要方式為按學(xué)生人數(shù)進行財政撥款即“生均自然生撥款”的模式。其具體辦法為每年省財政部門根據(jù)各高校部門預(yù)算“一上”所報送核準的基礎(chǔ)資料，按照自然生的撥款定額（2013年9000元/標準生）分別乘以各高校的學(xué)歷層次系數(shù)和學(xué)科所占的系數(shù)進行省屬高校正常維持費用的撥款。具體折算系數(shù)見表1。例如：一個七年制的醫(yī)學(xué)生撥款標準為：標準生定額9000元×學(xué)科系數(shù)2×學(xué)歷系數(shù)1.43=25740元。從上述的撥款公式中我們可以看出江蘇高校的生均撥款初步考慮了不同學(xué)科、不同層次的高校在學(xué)生培養(yǎng)成本的差異。

表1 生均標準生撥款標準9000元/生

2.修正撥款。是指在按生均核定財政撥款的基礎(chǔ)上引入其它影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因子作為對財政撥款的一個修正。目前江蘇省在高等教育財政撥款中引入了師資占比系數(shù)，目的是引導(dǎo)高校進一步加強師資隊伍建設(shè)，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量和水平。具體做法為：省財政根據(jù)各高?！耙簧稀眻笏偷摹敖K省省級院校專任教師信息情況表”，在“一下”財政撥款控制數(shù)時將專任教師系數(shù)作為在校生撥款總額修正依據(jù)。其中設(shè)置主體指標四項分別為：生師比偏離度占比為70%，碩士教師占專任教師比偏離度占比為8%。正高教師占專任教師比偏離度占比為12%。副高教師占專任教師比偏離度占比為10%。另外還設(shè)置了三項附加指標分別為院士指標按占專任教師比例乘以2增加系數(shù)值，長江學(xué)者千人計劃按占專任教師比例乘以1增加系數(shù)值，杰出青年國醫(yī)大師按占專任教師比例乘以1增加系數(shù)值。偏離度的計算方法為正相關(guān)系數(shù)為高校指標/基準指標，負相關(guān)系數(shù)為基準指標/高校指標。其中基準值的核定分為本科和?？?，再按師范類、工農(nóng)林類、醫(yī)科類、財經(jīng)政法類、體育類、藝術(shù)類設(shè)置基準指標值。通過計算得出的修正系數(shù)總值與核定的全日制在校生撥款額相乘，得到當(dāng)年的修正撥款額。例如：某高校生師比為18∶1，碩士教師占比0.8，正高教師占比0.3，副高教師占比0.4（假如基準值分別為生師比為16∶1，碩士教師占比0.7，正高教師占比0.2，副高教師占比0.5），那么該高校的修正撥款為：（16/18*70%+0.8/0.7*8%+0.3/0.2*12%+0.4/0.5*10%）*該校的生均撥款總額。

3.離退休績效工資撥款。離休人員按核定的標準全額財政撥款，退休人員財政按核定的標準80%的比例撥款，其余20%由學(xué)校自籌，而且離退休經(jīng)費撥款中不包含日常公用經(jīng)費。

4.專項補助經(jīng)費：包括省級專項和中央專項，主要有教育教學(xué)專項、各類科研專項、學(xué)生獎助學(xué)金專項、中央支持地方高校發(fā)展及省財政配套專項、化解高校債務(wù)及獎補專項、部省共建專項、省優(yōu)勢學(xué)科專項、協(xié)同創(chuàng)新專項等。

二、江蘇省高校財政教育經(jīng)費投入特性分析

1.財政教育經(jīng)費投入的增長幅度仍顯不足。在國家“教育優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略下，近年來江蘇省對教育的直接財政投入總量不斷增長，“十一五”期間，江蘇財政性教育投入達3233億元，是“十五”時期的2.61倍，財政教育支出已成為公共財政第一大支出。有力地促進了江蘇省高等教育事業(yè)的發(fā)展。但從2009—2011年高校生均財政事業(yè)費和生均財政公用經(jīng)費分析，江蘇省高校生均高校財政教育事業(yè)費和生均財政公用經(jīng)費兩項指標的數(shù)值在2011年均低于全國高校平均水平，在年平均增長率上也同樣低于全國的平均水平（見表2），和北京、上海、天津等地的高校相比差距更大。作為一個經(jīng)濟大省，教育強省，其高校財政教育經(jīng)費的投入的力度仍顯不足，和江蘇經(jīng)濟社會的發(fā)展也不相匹配。

2.財政教育經(jīng)費投入的方式方法還相對粗放。目前江蘇高校的財政撥款主要是以生均標準生撥款+專項撥款的形式，雖然這兩年也在不斷優(yōu)化，如增加了修正系數(shù)，但仍顯得比較粗放，其科學(xué)性有待進一步提高。從生均撥款方法來看，雖然在高校不同的學(xué)歷層次、不同的學(xué)科門類上體現(xiàn)了財政撥款的差別系數(shù)，但系數(shù)制定僅考慮到一級學(xué)科的層面，沒有考慮到二級學(xué)科，在學(xué)科門類的劃分上還顯得比較粗獷和籠統(tǒng)，還需進一步的深化。同時財政撥款也沒有充分考慮不同經(jīng)濟發(fā)展水平主要是物價水平對教育成本的影響。比如江蘇省財政教育經(jīng)費撥款沒有充分考慮蘇南、蘇中和蘇北不同的地域特性造成的在學(xué)生培養(yǎng)成本上的差異。在修正撥款系數(shù)上，僅僅考慮了師資比這個這個因素，修正因素較為單一，不能有效地引導(dǎo)高校提高內(nèi)涵建設(shè)的水平和檔次，反而從生源擴張引導(dǎo)為師資擴張，為以后的生源數(shù)量的減少，埋下隱患。最近某地一所高校教師反對學(xué)校的績效工資改革方案，原因之一是因為許多教師完不成教學(xué)工作量，不是教師不作為，而是無課可上。這無疑給我們高校敲響了一個警鐘，因此應(yīng)該考慮更多的修正因素指標。

表2 （單位：元）

3.專項財政性教育經(jīng)費撥款管理水平亟待提高。從江蘇省屬高校專項教育事業(yè)撥款方式來看，每一個專項都是通過在國庫集中支付網(wǎng)進行指標下達的形式，雖然附有批準的文號，然而這些文號有“教”字頭，有“財”字頭，有“科”字頭，文件到達學(xué)校后也是你閱來我閱去，你批來我批去，等輪轉(zhuǎn)到財務(wù)部門已經(jīng)很長時間了，嚴重影響了專項資金的使用進度。同時財政對項目經(jīng)費又有使用進度和結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余的相關(guān)的規(guī)定，項目負責(zé)人想方設(shè)法也要在規(guī)定的時間內(nèi)把經(jīng)費用完，而用錢最快捷的辦法就是購買設(shè)備，有的項目預(yù)算款項的70%以上用于購買設(shè)備，而設(shè)備購置中40%以上用于購買進口設(shè)備。以至于有人發(fā)出這樣的感嘆，中國教育投入的大幅增長，也將處在經(jīng)濟蕭條深水區(qū)中的歐、美、日制造商有力地托了一把。毋庸置疑，這些設(shè)備在科研中發(fā)揮了一定的作用，但其設(shè)備的利用率和資金的使用績效值得商榷。隨著財政教育經(jīng)費投入力度的不斷加大，各類競爭性專項和非競爭性專項也不斷增多，而每一個項目都有相應(yīng)的建設(shè)和研究周期，不可能當(dāng)年全部用完，因而會有大量的項目結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費，但這部分結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)費在次年經(jīng)費指標下達時，也比較遲緩，同樣也影響了財政專項資金的有效使用。

4.財政教育經(jīng)費對高校服務(wù)地方社會和文化引領(lǐng)方面的投入較少。高校為適應(yīng)地方和經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，充分發(fā)揮自身的人才和科技優(yōu)勢，正大力實行協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略，積極開展面向企事業(yè)單位的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的“四技服務(wù)”，為此高校紛紛制定種優(yōu)惠政策和獎勵辦法，并投入專項資金鼓勵科技人員成立科技型公司，對學(xué)校的科研成果進行孵化，而財政投入更多的是研究經(jīng)費，對研究成果運用方面的投入較少，以至于大多科研成果被束之高閣，真正能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的少之又少。從江蘇省屬高校的專項財政撥款指標來看，也僅有幾項指標與此相關(guān)，如高校協(xié)同創(chuàng)新指標、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標等。同時在文化引領(lǐng)方面高校也承擔(dān)了成人繼續(xù)教育培訓(xùn)項目，如成人教育、國際培訓(xùn)項目（國際針灸服務(wù)中心、世界傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)合作中心）等。雖然這些項目有些收費，但相對于完全成本支出仍有較大的差距，而財政教育經(jīng)費很少考慮在這些方面給予成本補償。

三、完善高等教育財政教育經(jīng)費撥款的建議

1.繼續(xù)加大對高校的財政投入力度，不斷提高高校財政教育支出占比?！督K省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：江蘇高等教育實行以舉辦者投入為主，逐年提高各類教育生均經(jīng)費基本標準和財政撥款基本標準，建立穩(wěn)定增長的長效機制，努力確保“三個高于”，即確保財政教育經(jīng)費支出增長高于經(jīng)常性收入增長、財政教育支出占一般預(yù)算支出比例高于中央核定的比例、全社會教育投入增長高于地區(qū)生產(chǎn)總值增長，大幅度增加生均公用經(jīng)費，著力提高財政教育經(jīng)費占比。2011年江蘇省政府發(fā)布《關(guān)于進一步加大財政教育投入的實施意見》，《意見》將落實財政教育投入的政策、加強教育經(jīng)費使用管理、教育經(jīng)費法定增長和財政教育支出占一般預(yù)算支出的比例等情況，作為干部任用、政績考核和省級財政分配教育專項資金的重要依據(jù)，作為政府主要負責(zé)同志任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容，這無疑給高等教育事業(yè)的發(fā)展在經(jīng)費保障上提供了強有力的支撐。近年來財政教育投入雖然在逐年增長，實際上這是在償還高等教育發(fā)展歷史上的欠賬，目前的投入也僅僅是解決了高等教育的基本保障問題，要實現(xiàn)高等教育的又好又快發(fā)展，財政投入還要繼續(xù)加大投入力度。2012年我們才剛剛完成教育投入占GDP的4%，實際離發(fā)達國家教育經(jīng)費占GDP的6%～7%還有很大的距離。因此，財政部門要著力提高預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占比，切實提高人們對高等教育財政預(yù)算投入的滿意度。

2.不斷優(yōu)化高校財政撥款模式，引導(dǎo)高?！皬牧繐芸睢毕颉皬男芸睢鞭D(zhuǎn)移。首先，在學(xué)科分類上財政部門在制定生均撥款定額時要進一步地精細化，不僅考慮一級學(xué)科，還要考慮到具體的二級學(xué)科在學(xué)生培養(yǎng)成本上的差異系數(shù)。其次，還要考慮不同經(jīng)濟地區(qū)在學(xué)生培養(yǎng)成本的差別系數(shù)，從而使生均撥款更具科學(xué)性，更能準確地反映學(xué)生的培養(yǎng)成本。第三，在修正撥款上，除考慮師資比因素外，還應(yīng)在教學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平、協(xié)同創(chuàng)新上考慮更多的調(diào)整因素，積極構(gòu)建以“三效”（效益、效用、效果）為導(dǎo)向的財政教育經(jīng)費投入機制。從目前高?，F(xiàn)有的財政撥款方式來看，基本上是一種“從量撥款”，如按各層次學(xué)生數(shù)量多少，各層次專任教師數(shù)量的多少，更多的是一種平衡因素，較少考慮到績效因素。因此政府在高校財政教育經(jīng)費撥款頂層方案設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)由“從量撥款”向“從效撥款”方向加以引導(dǎo)，將績效優(yōu)劣與經(jīng)費撥款掛鉤，逐步建立以績效為導(dǎo)向的財政資源配置模式，積極推進“優(yōu)校優(yōu)投”“優(yōu)項優(yōu)投”，促使高校從注重局部利益、現(xiàn)實利益向注重全局利益和長遠利益的轉(zhuǎn)化，激勵高校進一步提升內(nèi)涵建設(shè)的檔次和水平。因此，財政、教育主管部門應(yīng)建立一套適合高校財政撥款的績效考評體系。如將高校財政教育經(jīng)費撥款分為“事業(yè)維持費撥款”、“教學(xué)研究撥款”、“科學(xué)研究撥款”、“基建撥款”、“學(xué)生專項撥款”、“其它專項撥款”等，相應(yīng)構(gòu)建各類撥款的績效指標考核體系。指標的選取要既能體現(xiàn)高校教學(xué)、科研、管理水平與檔次，又能在高校間作橫向比較，要有可操作性。如在事業(yè)維持撥款中選取預(yù)決算執(zhí)行差異率、內(nèi)涵建設(shè)投入比等指標，教學(xué)研究撥款中選取國家級教學(xué)名師、團隊數(shù)，國家級特色專業(yè)數(shù)、國家級精品課程數(shù)等指標，科學(xué)研究撥款中選取具有較高學(xué)術(shù)造詣的國家科技獎、知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)數(shù)等指標，通過存量和增量分別進行考核?？傊皬男芸睢弊鳛楝F(xiàn)行撥款方式的一個補充，一方面可以更合理地分配資源、更有效地利用資金，另一方面可以引導(dǎo)高校從注重資金量的擴大向注重資金的使用績效的華麗轉(zhuǎn)身。因此教育財政主部門應(yīng)綜合考量，制定一個既合理有效又方便操作的評價體系。

3.著力提升高校財政專項教育經(jīng)費投入的管理力度，提高財政預(yù)算的執(zhí)行力。目前,省級財政對高等教育的年內(nèi)項目撥款大多在下半年才開始下達，扣除7～8月份的暑假，實際上更多是在9月份才能執(zhí)行。即使是上年度的專項指標結(jié)余，也往往在次年的3～4月份才能下達，財政專項撥款期限過于集中，對財政專項資金的使用帶來不便，因此必須進一步提高專項財政經(jīng)費撥款的及時性、安全性、有效性、均衡性，要提高年初預(yù)算到位率，財政部門要建立項目經(jīng)費儲備，對于上年度結(jié)轉(zhuǎn)的專項經(jīng)費可以不需要等到3～4月份的人大會批準當(dāng)年度預(yù)算時才下達，可以在年初時及時下達。因這部分經(jīng)費是上年度人大批復(fù)過的，如果等當(dāng)年的預(yù)算批后再下達，這時年度時間已過去了四分之一，項目經(jīng)費的使用存在很大的滯后性。同時，財政部門應(yīng)該盡可能減少在下半年突擊下達經(jīng)費，對于年內(nèi)預(yù)算安排的財政專項可以在年初下達四分之一，便于項目負責(zé)人及時安排支出，從而減少年底突擊花錢的現(xiàn)象，進一步提高財政教育經(jīng)費使用的效益性。另外，省級財政部門應(yīng)考慮將相關(guān)專項經(jīng)費文件內(nèi)容上傳至財政網(wǎng)，同時給每個高校的財務(wù)部門一個密鑰，用于查詢本校的專項經(jīng)費到達情況，這樣不僅可以及時查詢每一筆專項資金的文號，而且可以查詢到具體的項目內(nèi)容、項目執(zhí)行期限、項目負責(zé)人，可大大減少專項經(jīng)費中間滯留環(huán)節(jié)，減小專項指標在國庫的停留時間，方便財務(wù)部門盡快地將經(jīng)費下達到項目負責(zé)人，而不必在學(xué)校等待文件的傳閱，進而提高專項預(yù)算指標的執(zhí)行力。

4.積極構(gòu)建政府對高校服務(wù)于地方社會和文化引領(lǐng)的方面的成本補償機制。高等學(xué)校有四大功能：教學(xué)、科研、服務(wù)地方社會、文化引領(lǐng)。從目前的財政補償體制來看，財政注重了對教學(xué)和科研的投入補償，而對高校其它兩個職能的補償關(guān)注較少。因此，財政教育經(jīng)費要相應(yīng)加大對高校這兩個職能的投入力度。比如對高校成立的學(xué)科型公司，根據(jù)公司的規(guī)模給予相應(yīng)的財政補助，同時加大對高校協(xié)同創(chuàng)新的財政投入，促使高等教育更加積極、主動地參與到統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、全面的社會發(fā)展體系中來，充分發(fā)揮自身的科技優(yōu)勢，加強校企、校地聯(lián)動，加大科研成果的轉(zhuǎn)化力度，從而進一步拉伸高等教育發(fā)展的深度，拓展高等教育發(fā)展的寬度。在文化引領(lǐng)方面，繼續(xù)教育是公民終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，其中高校成人教育活動，是公民繼續(xù)教育中的重要一環(huán)。如各高校的成人教育學(xué)院，學(xué)校都相應(yīng)配備了專門的組織機構(gòu)，專門的管理人員，選聘專任教師，高校為此付出了大量的人力、物力和財力，但政府在這一方面是財政補償相對較少，以至于高校對辦成人教育的積極性并不是太高。國際教育屬于文化傳播和文化推廣項目，其情形也大致如此。因此，政府應(yīng)構(gòu)建高校為地方經(jīng)濟社會服務(wù)和文化引領(lǐng)方面的成本補償機制，充分調(diào)動高校服務(wù)于地方經(jīng)濟社會和文化引領(lǐng)的積極性。

總之，科學(xué)有效的高校財政教育經(jīng)費撥款機制建立不是一蹴而就的，它是一個復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，必須有一個循序漸進、不斷完善、不斷提升的過程。只有財政部門、教育主管部門和高等學(xué)校密切配合，通力協(xié)作，不斷探索與實踐，才能不斷提升高校財政教育經(jīng)費投入的滿意度、公正度、開放度、貢獻度、契合度。

[本文為江蘇省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“江蘇省高等教育投入體制研究”階段性成果，課題編號：2011SJA630003]

[1] 翟蕊，張小萍.建立中央高校教育經(jīng)費撥款新機制[J].中國財政，2011(11)

[2] 唐萬宏.高等教育投入機制改革的政策導(dǎo)向[J].中國高教研究，2007（6）

[3] 張甫香.江蘇高校生均財政撥款制度改革建議[J].會計之友，2012（32）

[4] 省政府關(guān)于進一步加大財政教育經(jīng)費投入的實施意見[Z].蘇政發(fā)[2011]171號

[5] 江蘇省委省政府.江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[N].江蘇教育網(wǎng)，2010.9.6

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）01-077-03

史為業(yè)，南京中醫(yī)藥大學(xué)正高級會計師，主要研究方向：高校財務(wù)管理 江蘇南京 210046）