●孫敏

對(duì)改革高校國(guó)庫(kù)集中支付制的幾點(diǎn)思索

●孫敏

國(guó)庫(kù)集中支付制度是指國(guó)家財(cái)政收入、支出不論預(yù)算內(nèi)、外的資金都需要全部納入國(guó)庫(kù)的單一帳戶管理或者國(guó)庫(kù)指定代理銀行開(kāi)設(shè)的單一帳戶來(lái)管理，國(guó)庫(kù)集中支付制度作為當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理的一項(xiàng)重大改革政策，實(shí)現(xiàn)了在高校制度和管理上更加完善和規(guī)范，對(duì)加大高校預(yù)算執(zhí)行透明度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督控制，提高資金的使用效率以及信息反饋等方面都取得了顯著成效。但同時(shí)也存在當(dāng)前我國(guó)高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行過(guò)程中遇到的一些實(shí)際問(wèn)題，如基建財(cái)會(huì)核算，銀行貸款償還、資金墊支返還，校內(nèi)資金撥款、校區(qū)之間核算等，客觀上使高校財(cái)務(wù)管理面臨諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果這些問(wèn)題不能及時(shí)有效解決，必將會(huì)影響國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在高校全面推進(jìn)，文章對(duì)我國(guó)高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度以來(lái)取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了反思和認(rèn)識(shí)，對(duì)存在的一些問(wèn)題提出相應(yīng)建議和思索。

高校 國(guó)庫(kù)集中支付制改革 建議

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革已在全國(guó)高校全面推行，國(guó)庫(kù)集中支付制的作用和效果也在逐步顯現(xiàn)，在遵循統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收支、統(tǒng)一管理的原則下、成為從源頭上防止腐敗的重要措施。更好的發(fā)揮出財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用。

一、高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性

1.加強(qiáng)資金管理規(guī)范化，增加了財(cái)政資金使用效率。遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。隨著近幾年高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校通過(guò)各種渠道籌措資金的能力也在不斷增強(qiáng)，而高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度就是要通過(guò)對(duì)所有的各類收入來(lái)源及資金使用情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，不管是預(yù)算內(nèi)、外資金都全部納入國(guó)庫(kù)，有利于國(guó)家財(cái)政主管部門從源頭上對(duì)資金統(tǒng)一管理和調(diào)度，從根本上改變了以前財(cái)政資金管理的分散、混亂現(xiàn)象，從而有效避免了各支出部門的單位多開(kāi)戶頭和重復(fù)開(kāi)戶的局面。從制度上解決資金被擠占、截留、挪用等現(xiàn)象發(fā)生。國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心是改變以往資金層層支付程序模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政部門通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)行財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付方式。大大縮短了傳統(tǒng)資金拔付方式下的時(shí)間問(wèn)題，降低了資金劃撥支付成本，提高了資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。而且對(duì)每一筆資金的支出，高校首先要向財(cái)政部門編制用款計(jì)劃項(xiàng)目書，財(cái)政部門通過(guò)對(duì)高校用款計(jì)劃的審核和復(fù)議后，下達(dá)指標(biāo)。杜絕了一些違反規(guī)定的和不合理支出。因此確保財(cái)政資金每筆的使用都能更加規(guī)范、更加高效，這樣不僅有利于高校管理和監(jiān)督。增強(qiáng)資金管理的透明度，而且在防止腐敗上有一定遏制。確保了資金使用的計(jì)劃性、科學(xué)性。

2.提高高校預(yù)算管理水平，強(qiáng)化高校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督。預(yù)算管理是指導(dǎo)高校各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的依據(jù)。一直是高校財(cái)務(wù)管理重要的環(huán)節(jié)。高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，提高了高校編制預(yù)算的準(zhǔn)確性，各部門預(yù)算要求將全部項(xiàng)目細(xì)化到校屬各基層預(yù)算單位。通過(guò)使用財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，嚴(yán)格按照用款計(jì)劃使用。預(yù)算一經(jīng)確定，高校不能再更改項(xiàng)目和用途。真正做到“有預(yù)算才有支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”等原則。其次高校要科學(xué)合理地編制部門預(yù)算和用款計(jì)劃書，預(yù)算收支全部按經(jīng)濟(jì)分類和功能分類進(jìn)行細(xì)化。對(duì)預(yù)算編制不全、用款的項(xiàng)目漏報(bào)和數(shù)額少報(bào)情況都有可能導(dǎo)致費(fèi)用無(wú)法報(bào)銷和資金閑置。而高校資金通過(guò)現(xiàn)代化信息集中支付，建立了財(cái)務(wù)公開(kāi)制度和透明度。大大提高了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性。預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了用款指標(biāo)總控，各項(xiàng)目按需申請(qǐng)，資金結(jié)余收回的一系列管控機(jī)制，完善預(yù)算控制制度，建立了預(yù)算分析、評(píng)價(jià)機(jī)制。確保資金正常使用、優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)。從而促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理由粗放化管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。高校對(duì)單位財(cái)務(wù)管理也從資金管理目標(biāo)轉(zhuǎn)移到指標(biāo)控制，使預(yù)算更趨公平、合理，有利于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督為高校領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)提供相關(guān)信息，提供科學(xué)決策參考依據(jù)。

3.加強(qiáng)資金監(jiān)管，有利于增強(qiáng)高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力。國(guó)庫(kù)集中支付制度從頂層設(shè)計(jì)形成了有效制約機(jī)制，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系后，高校只留有一個(gè)零余額賬戶，增強(qiáng)了財(cái)政資金的使用的透明度。高校所有支出都要依據(jù)財(cái)政批準(zhǔn)的用款計(jì)劃審核后直接支付給收款單位，這樣使得高校資金在申請(qǐng)、支付全過(guò)程都處在不同部門、單位的監(jiān)控之下，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門通過(guò)財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)預(yù)算單位的資金收支情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不規(guī)范辦理收付現(xiàn)象的發(fā)生。從機(jī)制上減少違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生。強(qiáng)化了國(guó)家財(cái)政部門對(duì)高校預(yù)算資金的事前、事中和事后監(jiān)督，大大有力地保障了資金安全，同時(shí)高校只能依據(jù)當(dāng)期的預(yù)算提出用款計(jì)劃，在有預(yù)算、有計(jì)劃額度內(nèi)使用資金，而項(xiàng)目資金和應(yīng)付項(xiàng)目需一一對(duì)應(yīng)，從而有效地保證了財(cái)政資金支付的及時(shí)性和安全性。

二、高校國(guó)庫(kù)支付制度現(xiàn)存的問(wèn)題

1.弱化了高校內(nèi)部資金調(diào)度權(quán)，削弱了高校融資能力。高校作為具有獨(dú)立法人辦學(xué)實(shí)體，與社會(huì)其它一般行政產(chǎn)業(yè)分工不同，隨著90年代高校擴(kuò)招以后，如今大多數(shù)高校辦學(xué)形式也呈現(xiàn)越來(lái)越多樣化，市場(chǎng)化。這樣把高校納入國(guó)庫(kù)集中支付制范圍在一定程度上限制了高校資金使用靈活性和財(cái)務(wù)自主權(quán)。根據(jù)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的要求及教育質(zhì)量工程的實(shí)施，各高校近年來(lái)都有在加強(qiáng)校園軟硬件建設(shè)方面有所發(fā)展，但隨著學(xué)?；窘ㄔO(shè)工程大量投入、科研人才引進(jìn)、實(shí)驗(yàn)室更新建設(shè)以及大型儀器設(shè)備的購(gòu)置等都需要大量經(jīng)費(fèi)投入，一是國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足高校的需求，由于每年財(cái)政部門撥款額度或部分專項(xiàng)批復(fù)預(yù)算指標(biāo)調(diào)整和追加下達(dá)的較晚。這樣就嚴(yán)重的影響了高校教學(xué)、科研等項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，貸款辦大學(xué)已成為各高校不二選擇。而在實(shí)行零余額賬戶管理后，因?yàn)楦鞲咝１仨氃诖磴y行開(kāi)立零余額賬戶，每年高校只能根據(jù)上報(bào)的用款計(jì)劃審批后方能進(jìn)行財(cái)政資金使用，而未上報(bào)用款計(jì)劃的財(cái)政資金是不得使用的，而在年度內(nèi)高校財(cái)政資金支出數(shù)若不超過(guò)財(cái)政批復(fù)的預(yù)算資金額的情況下，財(cái)政支出數(shù)是可以國(guó)庫(kù)支出數(shù)取代財(cái)政撥款數(shù)。也就是說(shuō)還有些項(xiàng)目要求當(dāng)年完工，而財(cái)政專項(xiàng)撥款不能及時(shí)到位，可以先用高校賬戶上自有資金或其他項(xiàng)目資金來(lái)做墊支，有些高校為了防止資金被收回，采取一些違規(guī)的手段來(lái)應(yīng)付，資金的歸墊造成財(cái)政支出的失真，造成年度高校財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)資金較多，而臨近年關(guān)由于與財(cái)政部門和主管部門工作銜接不及時(shí)、不到位。導(dǎo)致一方面年終財(cái)務(wù)預(yù)算反映的專項(xiàng)資金結(jié)余大，另一方面，學(xué)校自有資金賬戶因墊付大量財(cái)政性資金而影響其它項(xiàng)目的啟動(dòng)。影響了高校來(lái)年經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取和使用。而在目前高校普遍依靠負(fù)債辦學(xué)情況下，高校沒(méi)有存款，從而影響了銀行對(duì)高校資金支持積極性，不利于提高高校融資資力，影響了高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)以及自我發(fā)展能力的形成。很大程度上限制了高校發(fā)展，錯(cuò)失很多良機(jī)。

2.國(guó)庫(kù)集中支付制度與現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)管理不匹配，加大會(huì)計(jì)核算復(fù)雜性。高校近年來(lái)自從教育產(chǎn)業(yè)化全面發(fā)展，高校真正意義上實(shí)現(xiàn)了多元化籌資，按照國(guó)家財(cái)政部門相關(guān)文件規(guī)定：“預(yù)算單位零余額賬戶不得向本單位或其他同級(jí)各賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金?！碧貏e是在國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的形式后，高校財(cái)務(wù)管理權(quán)無(wú)論是財(cái)政資金審批權(quán)和調(diào)度權(quán)都集中歸于國(guó)家財(cái)政管理。比如下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)包括附屬醫(yī)院、后勤部門等，由于集中支付制程序繁雜，審批部門多，時(shí)間長(zhǎng)，財(cái)政授權(quán)支付無(wú)法及時(shí)、足額下?lián)苜Y金；造成學(xué)校內(nèi)部和部門的有關(guān)費(fèi)用無(wú)法支付，影響各單位的工作積極性，認(rèn)為干好干壞一個(gè)樣，也不利于高校內(nèi)部有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的成本核算，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。國(guó)庫(kù)集中支付制不僅在財(cái)政資金撥付程序、賬戶設(shè)置實(shí)行改革，撥款額度、支付方式上也有了很大的改革，首先，高校國(guó)庫(kù)集中支付制不僅分為了基本支出、項(xiàng)目支出、科研支出等不同型類別，但是只能支付，不能存入資金。比如基建撥款與教育經(jīng)費(fèi)撥款仍都在同一個(gè)余額賬戶統(tǒng)一管理，在實(shí)行了不同渠道資金對(duì)資金管理方式要求不同，會(huì)計(jì)核算方式處理也不同，給會(huì)計(jì)核算造成障礙。其次，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)不能和賬務(wù)處理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，比如預(yù)算單位的暫付款項(xiàng)跨年度沖銷會(huì)計(jì)處理、資金不能及時(shí)支付、如何恢復(fù)跨年度同款額以及年終如何核銷賬務(wù)等財(cái)會(huì)核算問(wèn)題，也進(jìn)一步加大了高校財(cái)務(wù)管理會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性，增加財(cái)會(huì)人員銀行對(duì)賬難度，不利于高校與代理銀行及時(shí)對(duì)賬以及財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金使用監(jiān)督和管理。

三、對(duì)策和建議

1.建立建全與國(guó)庫(kù)集中支付制度相適應(yīng)的規(guī)章制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度作為一種全新管理模式，必將引起高校傳統(tǒng)管理模式、會(huì)計(jì)核算方式的重大改革。無(wú)論是高校財(cái)務(wù)管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等都發(fā)生一系列重大改變。高校應(yīng)認(rèn)真研究學(xué)習(xí)財(cái)政部頒布的關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的相關(guān)文件和精神，結(jié)合高校自身管理特點(diǎn)和發(fā)展需要。針對(duì)種種問(wèn)題和漏洞，需加強(qiáng)完善內(nèi)部控制制度與內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)，根據(jù)實(shí)際情況制定出臺(tái)相關(guān)政策，建立健全完善內(nèi)控制度，從法律上明確各職能部門的權(quán)利和義務(wù)。（1）加強(qiáng)收益征收管理，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線。各預(yù)算單位按規(guī)定上繳省財(cái)政專戶，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。（2）規(guī)范內(nèi)部制度操作程序，每項(xiàng)業(yè)務(wù)都必須嚴(yán)格經(jīng)過(guò)授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等各方面控制程序。加強(qiáng)資金監(jiān)管。對(duì)涉及到的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、票據(jù)、現(xiàn)金等都需一一做出明確規(guī)定，各司其職，責(zé)任到人。創(chuàng)建國(guó)庫(kù)集中支付用款計(jì)劃的錄入、審核、以及申報(bào)工作落實(shí)到位的嚴(yán)明獎(jiǎng)懲機(jī)制，降低國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)制定預(yù)算管理制度、會(huì)計(jì)核算辦法。（3）進(jìn)一步推進(jìn)配套制度改革力度，大力推進(jìn)實(shí)行政府采購(gòu)制度改革的同步進(jìn)行。

2.強(qiáng)化預(yù)算編制改革，嚴(yán)肅預(yù)算管理理念。全面推進(jìn)部門預(yù)算制度改革，編制科學(xué)、準(zhǔn)確的部門預(yù)算是當(dāng)前高校改革目標(biāo)。而預(yù)算制度改革的實(shí)行要求各預(yù)算單位執(zhí)行主體的相互理解協(xié)調(diào)和配合，既保障高校正常教學(xué)科研進(jìn)行，又使財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。高校在進(jìn)行預(yù)算部門編制前應(yīng)根據(jù)高校年度計(jì)劃和內(nèi)部管理要求，按部門和支出進(jìn)行功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)化分解，運(yùn)用財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)和財(cái)務(wù)分析的方法合理確定預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算金額，全面建立用款計(jì)劃，努力將部門預(yù)算細(xì)化到校內(nèi)預(yù)算，通過(guò)科學(xué)制定定額標(biāo)準(zhǔn)。額度下達(dá)，資金拔付、指標(biāo)核銷等緊密有序的國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)程管理體系，杜絕以往預(yù)算兩張皮現(xiàn)象，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、前瞻性。高校根據(jù)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，通過(guò)促進(jìn)預(yù)算管理和國(guó)庫(kù)集中支付制度無(wú)縫連接，有計(jì)劃、準(zhǔn)確執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算支出的方向和用途，有力保證高校資金安全、透明、高效運(yùn)行。

3.加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)。高校建立國(guó)庫(kù)集中支付制度，無(wú)論是采用直接支付還是授權(quán)支付。必須盡快建立完成銀行日常支付信息系統(tǒng)和財(cái)政支付信息系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是國(guó)庫(kù)集中支付工作的技術(shù)支撐。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)傳輸?shù)絿?guó)庫(kù)集中支付中心，建立以財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門、代理銀行專線互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的無(wú)現(xiàn)金報(bào)賬制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與高校預(yù)算一體化，完善現(xiàn)金支付軟件，既可保證網(wǎng)絡(luò)信息暢通和準(zhǔn)確，又可優(yōu)化財(cái)務(wù)流程，及時(shí)準(zhǔn)確反饋支付中心有關(guān)財(cái)政資金管理使用和審核意見(jiàn)，降低現(xiàn)金保管成本和風(fēng)險(xiǎn)。提高國(guó)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)支付效率，更進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)資金銀行支付清算系統(tǒng)效率，建立建全現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和同步操作的功能，有效防控職務(wù)犯罪。

4.建立適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)需要的財(cái)務(wù)隊(duì)伍。高校要在全校加強(qiáng)宣傳教育，使每位教職工都了解并參于這項(xiàng)工作，特別是要建立新的財(cái)務(wù)管理制度和方法，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算單位和財(cái)會(huì)人員管理責(zé)任。必須通過(guò)多途徑、多層次對(duì)高校財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，提高操作技能培訓(xùn)，做到與時(shí)俱進(jìn)，更新觀念。盡快適應(yīng)和掌握新制度下的財(cái)務(wù)制度和方法。切實(shí)提升在政策調(diào)整變化中的自我消化理解和主動(dòng)應(yīng)用操作能力；高校應(yīng)健全考評(píng)機(jī)制體系，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，創(chuàng)新意識(shí)，以監(jiān)督和激勵(lì)國(guó)庫(kù)集中支付在高校的合理、規(guī)范實(shí)施。

綜上所述，高校國(guó)庫(kù)集中支付制度作為一種全新的資金管理模式。如何推動(dòng)高校國(guó)庫(kù)集中支付制度改革更好地在高校實(shí)行，關(guān)鍵是要深化預(yù)算管理改革、完善配套制度建設(shè)，加強(qiáng)管理，積極改進(jìn)。財(cái)政主管部門、國(guó)庫(kù)支付管理中心、各代理銀行和高校要一起積極探索和積累經(jīng)驗(yàn)。需在實(shí)踐中不斷進(jìn)行溝通與完善，共同解決問(wèn)題，就一定能利用好國(guó)庫(kù)集中支付制度優(yōu)勢(shì)，從而更好地促進(jìn)高校教育事業(yè)健康發(fā)展。

[1]毛建青.高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度問(wèn)題與對(duì)策[J].財(cái)會(huì)通訊，2008（8）

[2]嚴(yán)素萍.進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的思考[J].廣東財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(4)

[3]王珍蘭.高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付探析[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)），2009

[4]曹明閣.高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在問(wèn)題及對(duì)策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008

（作者單位：湖北文理學(xué)院 湖北襄陽(yáng) 441053）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）05-128-02