馬正立

摘 要：我國始于20世紀(jì)90年代著手研究政府績效評估，之后，我國學(xué)者對公眾參與政府績效管理進行了積極的探索，然而相關(guān)活動的研究探討仍處于起步探索階段，對以公民為主體的政府績效評估體系還缺少系統(tǒng)、深入的研究。因此，在我國各級政府的績效評估活動中，積極探索公民參與政府績效評估的有效方式和途徑，不斷拓寬公民參與渠道，對于公民個人和政府建設(shè)都有積極重大的意義。

關(guān)鍵詞：公民參與；績效評估；現(xiàn)實困境

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0011-02

一、政府績效評估與公民參與

（一）政府績效評估及公民參與的基本內(nèi)涵

公民參與，通常又稱公共參與、公眾參與，是指公民以社會群眾、社會組織、單位或個人等方式作為主體，通過各種合法方式參與政治生活的行為，或者公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[1]。公民參與的主體是公民，是一種旨在影響政府決定的活動。公民參與是有計劃、有目的的行為，通過政府各部門及相關(guān)單位與公民之間進行雙向交流，使公民成為政府行政的主體之一，參加決策過程，有效化解公民和政府之間的沖突。

政府績效評估，就是運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機關(guān)職能履行、工作效率、公共責(zé)任和公民滿意度等方面加以分析與評價[2]。政府績效評估的過程涉及不同的環(huán)節(jié)、范圍或廣度，是一個公民廣泛參與的動態(tài)過程。廣大人民群眾作為政府的服務(wù)對象，對政府服務(wù)的滿意度是最有發(fā)言權(quán)的，因此，公民參與政府績效評估具有必然性。

（二）政府績效評估中公民參與的功能

公民參與是我國民主政治發(fā)展進步的中具體體現(xiàn)，在我國各級政府的績效評估活動中，公民參與政府績效評估對于公民個人和政府建設(shè)具有重大意義。

首先，公民參與政府績效評估有利于公民權(quán)的實現(xiàn)。評估過程中，公民有意識提出自己的愿望和訴求，促使政府完善相關(guān)政策更符合公民利益。通過積極地參與，表達(dá)自身利益訴求，行使民主權(quán)利，享受真正的主人翁地位。政府可以依據(jù)公民的意見及時發(fā)現(xiàn)政策偏差并及時糾正，從而使政策更加科學(xué)有效，符合公民利益。

其次，有利于增強政府合法性及民主執(zhí)政理念。公民參與政府績效評估可以增強評估過程的透明度，增強廣大群眾對政府的認(rèn)可度，同時政府的權(quán)威性、合法性和可信任性也得到進一步增強。民主作為現(xiàn)代社會的核心價值理念，已經(jīng)成為國家的一個合法性基礎(chǔ)[3]，公民參與政府績效評估過程也是公民行使自己民主權(quán)利的過程，可以凸顯民主執(zhí)政理念。

再次，可以促進績效及目標(biāo)實施。公民作為政府服務(wù)的對象參與評估，可以督促政府更好地實現(xiàn)其施政目標(biāo)，使評估主體豐富化，可以促進政府績效的提高。此外，通過對公民評估政府績效結(jié)果的反饋，就能找到政府的服務(wù)與公民需求之間的實際差距，為政府提高服務(wù)水平和質(zhì)量提供了依據(jù)，有助于政府績效的不斷提高、目標(biāo)的有效實施。

最后，可以促進評估結(jié)果的有效性。公民參與政府績效評估為政府績效評估注入了新鮮的活力，以公民公正客觀的角度參與評估過程，使多了一份監(jiān)督與保障，可以使評估的各個環(huán)節(jié)得到有效地監(jiān)督，提高了政府收集信息和回應(yīng)公民需求的能力，保障績效評估過程的科學(xué)化、規(guī)范化，使評估結(jié)果的有效性增強，避免績效評估流于形式。

二、我國政府績效評估中公民參與困境分析

受到各種因素的影響和制約，公民參與政府績效評估仍面臨嚴(yán)峻的困境，這些因素具體可概括為以下幾方面。

（一）主體困境

1.公民的參與意識較低

中國的傳統(tǒng)政治文化中所提倡的“恪守庶民不預(yù)政務(wù)”的觀念在今天仍有消極影響，它使得公民無意或者根本不愿意參與政治活動。由于長期受“官本位”思想的影響，公民普遍畏官，民主意識薄弱，即便某些公民有表達(dá)自己意愿或建議的想法，也會被政府悄然扼殺。而且，公民參與政府績效評意識的提高還受到文化水平的限制，當(dāng)前我國仍有一些地區(qū)人民的平均文化程度還很低。加之，長期以來對公民參與意識的嚴(yán)重忽略，也使得公民參與意識較低。

2.公民的參與能力不強

公民參與政府績效的能力還不強，由于缺少對參與資格和參與程序的清楚了解，以及對于自己在社會生活中的地位和作用的認(rèn)識，還不夠，短期內(nèi)獨立自主的人格形成很難。此外，由于政府績效評估是一項系統(tǒng)工程，需要專業(yè)的評估技術(shù)和知識。公民參與政府績效評估要具有專業(yè)的評估知識，而一般公民因受其自身文化素質(zhì)及對政府各項行為理解能力不足等因素的影響，在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與在開展評估工作實際中公民參與的能力與參與要求不符，評估主要依賴主觀判斷，致使公民不能成為專業(yè)的評估主體。

3.公民參與的程度不高

我國政務(wù)公開制度還不完善，政府工作中的信息具有一定程度的封閉性，這使公民很難獲得充分的信息資源，致使公民認(rèn)為政府工作太過神秘，降低了公民參與的積極主動性。另一方面，我國部分地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，偏遠(yuǎn)地區(qū)的物質(zhì)生活條件制約了那些公民參與評估的廣度和深度，對某些公民來說提高生活質(zhì)量是亟待解決的問題，很多公民沒有精力參與評估，從而放棄了參與評估的權(quán)利與機會。此外社會上普遍存在的“搭便車”的心理和現(xiàn)象，進一步降低了公民的參與熱情。

（二）制度及機制困境

1.公民參與政府績效評估的溝通機制不完善

目前我國政府績效評估中“如何暢通參與渠道、規(guī)范參與行為、保證參與實施”等諸多方面的制度和機制并不健全，尤其是欠缺有效的溝通交流機制。政府與公民之間的信息溝通受限，政府不了解公民的真正需求，公民也不了解政府的施政行為。這就使得參與的形式、方法、渠道等都沒有具體的規(guī)定，公民不知該如何評估，以及在與公民的溝通交流中，經(jīng)常封閉各種信息，使政府與公民溝通受限，嚴(yán)重挫傷了公民參與的積極性，公民不想、不敢、甚至不易參與到評估的活動中來，使得公民參與流于形式。

2.公民參與政府績效評估的程序復(fù)雜

政府績效評估是一個復(fù)雜的工程，涉及諸多方面，包括確定評估部門和項目、制定評估計劃、選擇測評因素和方式、對相關(guān)人員進行培訓(xùn)、統(tǒng)計和比較評估結(jié)果等。公民參與政府績效評估，需要細(xì)致的統(tǒng)籌安排和科學(xué)的評估程序。而我國目前開展的公民評議政府活動，范圍太寬泛、內(nèi)容太龐雜，大多數(shù)缺乏詳細(xì)、科學(xué)的規(guī)劃，容易造成公民參與政府活動的程序失當(dāng)、結(jié)果失真，達(dá)不到公民參與，提高政府績效的最終目的。

3.公民參與政府績效評估流于形式

公民參與政府績效評估活動，通常只在政府績效評估程序的中間過程中，政府部門才象征性的與公民有少量互動，而在績效評估方案的制定、評估結(jié)果的反饋審核中都幾乎不見公民參與。公民參與政府績效評估只見形式而缺少實質(zhì)效果，政府績效評估中只公開公民參與的行為過程，而封閉包含公民意見的評估結(jié)果，政府對公民參與缺乏及時回應(yīng)和反饋?；蛘哒f公民是否參與的結(jié)果都是一樣的，甚至還可能起到反方面的效果。

三、完善政府績效考核中公民參與途徑的措施

（一）提高公民參與政府績效評估的素質(zhì)

1.強化公民參與的意識

要想提高公民的民主參與意識，同時，通過大力宣傳和教育來提高公民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，剔除傳統(tǒng)政治文化中消極思想的束縛，努力營造有利于公民參與政府績效評估的政治文化氛圍，培養(yǎng)公民的政治參與意識和民主精神意識，使公民真正具有當(dāng)家做主的主人翁意識，充分認(rèn)識到積極的政治參與是實現(xiàn)其民主權(quán)利的基本途徑，它既是一種價值，也是公民的一種美德，從而始終保持高漲的參與熱情[1]。而且還要保證公民在參與中擁有真正的話語權(quán)，為公眾建立參與政府績效評估的信心。

2.提高公民參與評估的相關(guān)知識和技能

針對目前我國公民參與政府績效評估隨意性較大的現(xiàn)實，在政府績效評估前，要向公民傳授有關(guān)績效評估方面的知識和技能，通過宣傳讓公民真正掌握績效評估的知識和技能，提高公民評估的基本能力，使公民可以通過理性思維的運用來評估政府績效。此外，還要大力發(fā)展經(jīng)濟，提高公民的生活水平，使他們能夠通過網(wǎng)絡(luò)媒體了解政府信息，如績效評估方案政策制定、程序的運行等，使公民真正有能力參與到政府績效評估中來。

3.提高公民參與政府績效評估的主體地位

針對目前我國的物質(zhì)生活條件制約了公民參與政府績效評估這一現(xiàn)狀，必須加強經(jīng)濟建設(shè)，保障公民的基本生活水平，同時加強交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保障公民參與評估的條件。必須確立公民評估的主體地位，“公共管理者必須首先要運用各種方法界定相關(guān)公眾，包括政府引導(dǎo)的自上而下的方法和源于公民的自下而上的方法”[4]。使公民在評估中擁有真正的發(fā)言權(quán)，從被動的公共服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥臎Q策共享者和信息供給者，

（二）健全公民的參與機制

1.完善公民參與政府績效評估溝通機制

公民參與政府績效評估客觀上要求建立這種保障官民之間有效溝通的機制，使政府了解公民的真正需求、公民理解政府施政意圖，達(dá)到民主行政的目的。并使溝通交流機制與信息公開和結(jié)果展示機制共同發(fā)揮作用，暢通公民參與渠道，在評估過程中，把自上而下和自下而上的兩種評估方式結(jié)合起來，使評估結(jié)果更客觀，保障公民參與政府績效評估活動的順利進行。政府還可采取多種形式加強與公民的聯(lián)系，如聽證會、媒體宣傳、民意調(diào)查和運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等來促進政府與公民的溝通與交流。

2.完善公民參與政府績效評估的程序

公民參與政府績效評估的程序是否規(guī)范直接影響到公民參與評估的有效性。評估之前要進行前期規(guī)劃，評估部門和項目的確定、評估主體的界定、評估程序的設(shè)計都要規(guī)范，而且測評因素和方式要盡量簡單，少用學(xué)術(shù)用語。同時，要加強評估信息的搜集整合，充分利用各種有效手段收集相關(guān)的信息，加強與公民的互動合作，對公民反饋的評估信息要給予及時地反饋，并給予適當(dāng)?shù)慕忉尯驼f明，避免挫傷公民參與評估的積極性。

3.建立廣泛的信息公開機制和評估結(jié)果展示機制

為保障政府績效評估結(jié)果符合的公平、公正、公開原則，建立廣泛的信息公開機制和評估結(jié)果展示機制是政府績效評估中必不可少的。政府要保障信息的公開、全真和有效，提高政府績效質(zhì)量。公民對政務(wù)信息的掌握程度影響著公民對政府績效評估的準(zhǔn)確度和全面性，公民掌握的信息資源越多，對政府績效的評價結(jié)果就越客觀。對于評估結(jié)果，政府應(yīng)對公民意見給予重視和及時的反饋，適時發(fā)現(xiàn)并滿足公民的正當(dāng)要求，保障公民參與政府績效評估的熱情和公民參與政府績效評估的有效性。

參考文獻：

[1]俞可平.公民參與的幾個理論問題[J].學(xué)習(xí)時報，2006，（12）.

[2]楊釗.服務(wù)型政府績效評估中的公民參與問題研究[D].長春：吉林大學(xué)，2009：10.

[3]鄧瓊.政府績效評估中的公民參與[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2004.

[4]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：53-57.