梁棟

文章編號：ISSN1006—656X（2013）12-0034-02

十八大指出非公有制經濟在支撐增長、促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。在非公經濟發(fā)展過程中，一些地方官員意識滯后，對非公經濟作用認識不到位，甚至仍然受到長期以來姓資姓社傳統(tǒng)觀念和計劃經濟體制影響，對非公經濟的偏見較多，導致非公經濟發(fā)展環(huán)境不寬松。對非公經濟發(fā)展中政府行為進行分析，剖析存在問題的原因，進一步提出促進非公經濟發(fā)展的政府行為選擇及改革路徑，是政府改革任務之一。

一、非公經濟發(fā)展中政府行為存在的問題

（一）政策法規(guī)配套不夠。

雖然在市場準入方面，當前已經賦予了非公資本更大的投資空間，并開始準其進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)領域。但基本上是原則規(guī)定，具體配套措施跟不上，操作起來有一定難度。有些行業(yè)雖然沒有規(guī)定限制民資進入，但名義開放、實際限制的 “玻璃門”現(xiàn)象突出。

（二）融資渠道暢通不夠。

非公經濟融資渠道不暢主要表現(xiàn)在三個方面，一是直接融資方式對非公企業(yè)門檻過高，非公企業(yè)難以利用；二是銀行對非公企業(yè)規(guī)模小、檔次低產生“懼貸”心理，因此造成不少私營企業(yè)仍然不能從銀行正常得到貸款，從而導致融資渠道窄，壓制了非公企業(yè)的投資行為，很難促進民間投資的快速增長；三是面向非公經濟的信用中介服務體系不健全，擔保機構少，能提供流動貸款資金有限，品種單一，難以滿足需要。

（三）服務體系健全不夠。

大量非公企業(yè)特別需要的創(chuàng)業(yè)輔導、企業(yè)診斷、技術支持、員工培訓等政府服務和社會服務，有的基本沒有，有的尚處于起步階段。相當部分中小企業(yè)深感創(chuàng)業(yè)難、經營難、有了問題解決難，處于無助地位。面向非公經濟的公共服務體系和社會化服務體系不健全。許多地方政府面向非公經濟的公共服務體系建設嚴重滯后，用以支持非公經濟發(fā)展的技術信息服務、中介服務、商會服務、金融服務等嚴重不足。對非公經濟發(fā)展具有重大意義的行業(yè)協(xié)會運作不規(guī)范，作用沒有得到正常發(fā)揮。

（四）公共服務滿足不夠。

有些地方政府的領導大量時間和精力被迫用于日常的商務應酬、招商引資，甚至為企業(yè)跑項目、找貸款、搞產品推銷，無暇顧及社會經濟的管理，致使交通、能源建設相對滯后，城鄉(xiāng)建設和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢，社會治安紊亂，環(huán)境質量下降，政府職能有些錯位。

（五）政府尋租懲處不夠

權力部門利益化對非公經濟發(fā)展造成很大的約束，審批環(huán)節(jié)多，把服務、管理變成收費，部門之間推諉使眾多非公企業(yè)苦不堪言，特別是中小企業(yè)還要窮于應付名目繁多的部門檢查，影響了企業(yè)的管理和發(fā)展。在部門或集團利益驅動下的政府管制，往往是沒有節(jié)制，自發(fā)而盲目的，致使政府行為偏離目標。政府部門的尋租活動鼓勵壟斷、限制競爭。亂收費、亂罰款、亂攤派的攫取行為給非公企業(yè)的發(fā)展設置進入壁壘，使他們面臨嚴峻的經營環(huán)境。這對于市場的培育和經濟的發(fā)展都十分不利。

上述行為的出現(xiàn)與我國鼓勵非公經濟發(fā)展的法律法規(guī)建設不夠健全有關，也與非公企業(yè)的產權界定不清有關，但更多的是原因是政府的執(zhí)法主體過多，造成政府部門的行政干預過度。執(zhí)法主體的多元化往往造成“有利的事情搶著干，沒利的事情都不干”的現(xiàn)象，從而對非公企業(yè)的利益構成了損害。政府對非公企業(yè)的過度干預，不僅使企業(yè)的事沒干好，同時也削弱了政府應有的職能，使得那些應由政府來做的事也沒做好。

二、制約非公經濟發(fā)展的政府改革路徑選擇

十八屆三中全會指出要堅持權利平等、機會平等地、規(guī)則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法。在非公經濟發(fā)展過程中，政府要管住自己“閑不住的手”，市場要充分發(fā)揮自己的資源配置作用，企業(yè)要體現(xiàn)出自己的主觀能動性。在政府、市場和企業(yè)之間，應構建起一種責任主體分明、適應客觀規(guī)律、適應社會經濟運行規(guī)則的有效的協(xié)調機制，以尋求政府、市場和企業(yè)的最佳結合點。在非公經濟發(fā)展中，政府要限止自己的行為，努力克服自己的制約問題，我們可以從以下幾方面來探索政府改革的路徑。

（一）打造發(fā)展環(huán)境是克服制約的前提

對于非公經濟的發(fā)展，要解放思想，更新觀念。個別地方一些人習慣于戴著有色眼鏡看非公經濟，看消極因素多、看積極因素少，甚至將其與假冒偽劣、偷稅、漏稅、坑蒙拐騙劃等號，這樣的定性思維要不得。政府要樹立由“管理型”政府向“服務型”政府轉變的觀念。要明確對非公企業(yè)進行調節(jié)和扶持，政府主要應該作的并不是對非公企業(yè)進行直接的干預與管理，而是制定適宜的方針、政策與措施，為非公經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。優(yōu)化有利于非公經濟發(fā)展的輿論環(huán)境。在全社會形成尊重勞動，尊重知識，尊重人才，尊重創(chuàng)造，尊重創(chuàng)業(yè)者的良好風尚，創(chuàng)造有利于非公經濟發(fā)展的輿論環(huán)境。

（二）制定公平政策是實現(xiàn)發(fā)展的基礎

政府促進非公經濟發(fā)展在未來的主要工作，就是按照市場經濟的要求與世貿組織的基本原則，消除各種各樣的政策與體制歧視，賦予非公經濟與外資經濟、國有經濟平等的國民待遇，創(chuàng)造一個公平、公開、公正的投資政策和體制環(huán)境，為非公經濟投資擴張?zhí)峁┦袌鰷嗜?、資金融通、權益保護的公平政策待遇。

一是在市場準入上力度更大

要制定市場準入的價值標準和市場準入法，大幅度拓寬非公經濟投資領域。要解決非公經濟平等進入投資市場的問題，應當制定統(tǒng)一規(guī)范的市場準入辦法，在法律上頒布投資或市場準入法。要全面有序的開放投資進入領域，讓非公投資主體在基礎設施領域發(fā)揮重要作用，在高科技產業(yè)起生力軍作用，一般制造業(yè)起主力軍作用，在服務業(yè)領域發(fā)揮積極作用。要推進基礎領域的改革開放，讓非公投資主體發(fā)揮補充作用；推進制造業(yè)領域的改革開放，讓非公投資主體發(fā)揮主力軍作用；推進高新科技產業(yè)領域的改革開放，讓非公投資主體發(fā)揮生力軍作用；推進服務業(yè)領域的投資開放，讓非公投資主體發(fā)揮重要作用。

二是在金融保障上力度更大

加快建立與非公經濟貸款配套的政策體系。要改革銀行的貸款審批程序和信息獲取渠道，形成適合非公經濟貸款要求的運作機制和政策方針，同時嘗試著設立非公經濟貸款的專門部門，專項負責解決非公經濟的信貸問題。要建立健全非公經濟信貸擔保體系。要積極探索風險投資機制，廣開融資渠道。要逐步培育一批創(chuàng)業(yè)風險投資公司，為非公經濟的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展提供融資支持，證券市場也要逐步開設二板市場，或者加大與香港的合作，可考慮在香港先開辟二板市場，為創(chuàng)業(yè)風險投資公司順利推出奠定市場基礎；與此同時，可嘗試有管制的發(fā)展柜臺交易，為非公經濟的融資開辟廣泛的資金來源渠道，這也是我們逐步走向資本市場的一個必要的前期工作。

三是在財政引導上力度更大

社會主義市場經濟體制下政府的一個極為重要的任務是為各種經濟成份營造一個共同發(fā)展、平等競爭的寬松政策環(huán)境。其中，特別重要的是財政政策環(huán)境。促進非公經濟發(fā)展的關鍵在于從財政政策體系上制定有利于非公經濟發(fā)展的政策。要加大對非公經濟的資本性支出。政府根據國家產業(yè)政策、產品政策、地區(qū)政策等確定投資的范圍，主要可投資于下列產業(yè)：一是科技水平比較高，風險比較大的產業(yè)；二是投資比較小，但吸納勞動力的能力比較強的智能產業(yè)；三是具有廣闊市場前景的新興產業(yè)。要增加對非公經濟的有償資金支持。政府可以通過設立支持非公經濟發(fā)展的基金體系，實現(xiàn)對非公經濟發(fā)展的有償資金支持。要合理安排政府采購配額。政府在安排采購配額時，應綜合考慮國家的產業(yè)政策、經濟政策、購買對象的質量、企業(yè)的經濟效益、地區(qū)經濟發(fā)展的需要及企業(yè)的國民經濟地位等綜合因素確定對各類企業(yè)的采購比例，堅決杜絕以所有制劃線確定采購配額的歧視非公經濟的做法。要加大對非公經濟的無償資金援助。財政支持非公經濟的形式可主要采取財政貼息、財政擔保等形式，即對具有就業(yè)、產業(yè)、產品意義的項目，對其從金融機構獲取的貸款由財政給予貼息或者直接提供擔保。

（三）發(fā)揮中介作用是促進發(fā)展的良藥

目前，政府對非公經濟的主管部門是非公經濟管理辦公室、非公經濟管理局等類似機構。另外，還設置工商聯(lián)、非公企業(yè)咨詢服務中心等協(xié)會性質的事業(yè)單位。同時，還有兼管的職能部門，主要有工商、稅務、國土、技術質量監(jiān)督部門等。由于各部門沒有分清職能，劃清權責，造成對非公經濟的管理極為混亂，嚴重影響到非公經濟的發(fā)展。為此，應該優(yōu)化設置政府機構，調動民間中介機構的積極性，發(fā)揮中介組織的作用。

一要規(guī)范政府中介服務。各級政府應積極、穩(wěn)妥地建立具有政府色彩的企業(yè)中介服務體系。龐大的政府機構必須精簡，同時考慮到社會的穩(wěn)定等因素，比較理想的途徑是對政府機構進行重組并轉型，轉化為為非公企業(yè)等中小企業(yè)服務的各類中介機構，從而推進整個政府機構的改革。二要建立民間中介機構。民間中介機構是在市場經濟條件下，有著共同目標、共同要求的經營單位結成的維護共同利益的、自我管理的、自我服務的社團。要建立健全包括為非公企業(yè)從創(chuàng)立階段到科研開發(fā)、市場營銷以致科技成果的轉化等方面全方位的社會服務系統(tǒng)，尤其是要扶持那些技術含量高、科技成果多、市場前景好的骨干企業(yè)，為其在登記注冊、技術咨詢、項目評審、風險投資、為職工辦理養(yǎng)老保險等方面提供一條龍服務。

（四）轉變政府職能是克服制約的關鍵

十八屆三中全會提出要進一步轉變政府職能，在非公經濟發(fā)中，政府既要從宏觀上發(fā)揮調控作用，又要從微觀上發(fā)揮支持作用，更要打造公平的市場秩序。具體點就是一個加強、一個減輕、一個整頓。

一是加強非公經濟發(fā)展的宏觀調控。

實踐表明，僅僅依靠價格機制調節(jié)非公企業(yè)投資行為可能導致“市場失靈”，因此需要政府采取信息引導、技術引導與資金引導等一系列措施，幫助非公經濟逐步擺脫盲目投資的傾向，引導投資逐步向現(xiàn)代化、專業(yè)化、特色化、規(guī)?；?、科技化方向發(fā)展。

要引導非公經濟向現(xiàn)代管理制度轉變。要使非公經濟向更高層次健康發(fā)展，就必須進行改革和創(chuàng)新。在產權制度上，要發(fā)展股份制，建立新型的勞資關系，使企業(yè)成為公眾型企業(yè)，實現(xiàn)人才資本與貨幣資本的有效結合；在經營管理上，要從粗放型經營轉到集約化經營上來，從傳統(tǒng)的家族式管理轉到科學的現(xiàn)代化管理上來，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立決策層、管理層和經營層分立的符合現(xiàn)代化生產要求的企業(yè)管理結構和管理制度，注重企業(yè)人力資源開發(fā)，讓員工參與企業(yè)的經營管理，充分調動各方面的積極性，實現(xiàn)依法經營，民主管理。

要引導非公經濟向特色化方向發(fā)展。政府采取信息引導、技術引導與資金引導等一系列措施，可以幫助非公經濟逐步擺脫盲目投資的傾向，引導投資逐步向專業(yè)化、特色化方向發(fā)展。多數(shù)非公企業(yè)由于技術力量和研發(fā)經費有限，很難進行投資信息情報搜集與分析工作，政府應建立面向廣大中小企業(yè)的投資項目信息網，準確、快速地傳送和反饋資金與產品供求信息，引導非公擺脫“小而全”的投資模式，向專業(yè)化方向投資。

要引導非公經濟向規(guī)?；较虬l(fā)展。盡管從宏觀上看非公投資總量發(fā)展較快，但是從微觀來看，非公經濟的投資規(guī)模普遍偏小，絕大部分非公企業(yè)仍然處于小型化、分散化的發(fā)展階段，做大做強是非公經濟建立競爭優(yōu)勢的必由之路。因此，要在提高大型非公企業(yè)資產規(guī)模與競爭實力的同時，鼓勵非公中小企業(yè)以資本為紐帶，走聯(lián)合發(fā)展之路，逐漸打造規(guī)模經濟優(yōu)勢。要千方百計地扶植中小企業(yè)投資主體，健全中小企業(yè)投資服務體系。

要引導非公經濟向聚集化方向發(fā)展。要引導分散化、獨立化的非公經濟相對集中，發(fā)揮群體優(yōu)勢和集聚效益。抓好非公經濟園區(qū)建設被證明是一條現(xiàn)實而有效的途徑。目前，全國非公企業(yè)科技園區(qū)已發(fā)展到近百家，聚集了大批非公高科技企業(yè)，成為科技產業(yè)的增長點。今后，國家應當選擇一些基礎條件好、產業(yè)特色鮮明、發(fā)展?jié)摿Υ蟮姆枪萍计髽I(yè)園區(qū)，加以重點扶植。

二是減輕非公企業(yè)的實際負擔

稅收和費用征收的合理與否直接決定著民營企業(yè)的切身利益。要優(yōu)化稅收服務。樹立“服務也是管理”的理念，全面梳理辦稅流程，大力推行首問責任制、服務承諾制、限時服務制、延時服務制、公開辦稅制等納稅服務措施，方便非公企業(yè)的納稅。要改革收費管理體制，大幅度減輕非公企業(yè)負擔。實行收費的深層改革，減輕非公企業(yè)負擔，是發(fā)展非公經濟的當務之急。解決問題的關鍵是實現(xiàn)收費的三統(tǒng)一，從體制上解決亂收費問題：一是收費機構統(tǒng)一，即由財政部門或由財政授權的部門統(tǒng)一收費。二是收費權力統(tǒng)一，即收費權力統(tǒng)一由中央政府集中。三是標準統(tǒng)一，即收費項目標準全國統(tǒng)一。

三是整頓不利發(fā)展的市場秩序

政府的職能不是自己擁有非公企業(yè)、管理非公企業(yè)，而是為非公企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，使非公企業(yè)能夠發(fā)展。中國市場秩序混亂的原因在一定意義上是“政府錯位”、“政府缺位”的表現(xiàn)。因此，政府在非公經濟發(fā)展上要作的主要是提供產權保護、法治和市場秩序等“公共物品”，而不是去干自己本來不該干的事情，比如管理企業(yè)、制定價格、分配資源。

在整頓市場秩序時，政府要做的首先是規(guī)范自己行為?，F(xiàn)在的許多所謂“市場秩序”混亂問題，其實是政府體制和政府行為問題。要加快規(guī)范政府行為，而不是反過來在現(xiàn)在的機制下再運行強化政府各部門對市場經濟活動的干預。要繼續(xù)整頓和規(guī)范市場經濟秩序，徹底清理對非公企業(yè)的不合理收費，進一步規(guī)范稅費征收行為，堅持杜絕各種形式的亂集資、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象，特別要嚴肅查處吃拿卡要等惡劣行為，切實維護非公企業(yè)的合法權益。其次要發(fā)展和維護法治。要加強對非公企業(yè)從事的重點行業(yè)和領域的市場監(jiān)管。重點包括食品、藥品、保健品等涉及群眾人身健康和生命安全的行業(yè)，旅游、娛樂、餐飲、洗浴、美容、攝影、修理等涉及群眾生活的一些行業(yè)，會計、審計、勞務、留學、婚介等中介組織行業(yè)。政府應盡快加強與這些問題有關的立法、司法和行政監(jiān)管部門的建設，縮小管理經濟部門的權力與規(guī)模。第三是鼓勵非公企業(yè)參與國際市場競爭。要適應加入世貿組織的新形勢，引導非公企業(yè)調整發(fā)展思路，積極發(fā)展外向型經濟，加快與國際經濟接軌進程，充分發(fā)揮非公企業(yè)機制靈活的優(yōu)勢，以出口創(chuàng)匯、招商引資為突破口，積極參與國際市場競爭，推動具有比較優(yōu)勢的非公企業(yè)走出國門到境外投資辦廠。推動有一定實力的非公企業(yè)與國外大公司、大集團開展合資合作，進行跨國經營。