摘要：在古代國(guó)家統(tǒng)治中，出現(xiàn)過馬基雅維里一類的政策咨詢家；在近代國(guó)家管理中，專門政策分析家的活動(dòng)受到廣泛重視。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的治理中則產(chǎn)生出與決策者結(jié)成主雇關(guān)系的政策分析專家。要實(shí)現(xiàn)大國(guó)治理現(xiàn)代化，公共政策分析不僅要超越馬基雅維利式的政策謀劃，還要超越結(jié)成主雇關(guān)系進(jìn)行政策行動(dòng)倡導(dǎo)的努力。這種新型的政策分析是多層次的，能夠?qū)㈨攲拥膽?zhàn)略設(shè)計(jì)、中層的策略協(xié)調(diào)與底層的先行試驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來；這種新型的政策分析是多主體的，能夠組織具有多種專業(yè)背景的分析人才，并且吸納政黨政府、社會(huì)和企業(yè)的實(shí)踐人才，形成多元分析主體，結(jié)成多種政策分析網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)盟，產(chǎn)生平等基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)與合作；這種新型的政策分析又是多途徑的，既有專門的職業(yè)性分析機(jī)構(gòu)和分析家的工作，又有更多民間性的分析社團(tuán)和個(gè)體的努力，形成專業(yè)知識(shí)與民間智慧的聚合。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；公共政策；政策分析

中圖分類號(hào)：D6331文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）02-0022-08

一、政策分析與國(guó)家治理現(xiàn)代國(guó)家治理是執(zhí)政黨和政府作為主導(dǎo)力量，依據(jù)法律，與市場(chǎng)、社會(huì)多方協(xié)商合作，對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行有效共治，從而化解矛盾、維持秩序，保證國(guó)家有序、持續(xù)、安全發(fā)展的一定體系、能力和績(jī)效的總和?，F(xiàn)代公共政策分析則是具有專門知識(shí)和技能或具有治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的個(gè)人或組織，依據(jù)一定的法規(guī)、價(jià)值、運(yùn)用一定的技術(shù)與手段，獲取政策資料，形成政策信息，產(chǎn)生政策知識(shí)，提出政策主張，并通過交流包括對(duì)談、辯論的方式，將政策知識(shí)特別是政策主張?zhí)峁┙o包括公眾、執(zhí)政黨組織和政府部門等政策決策者等在內(nèi)的政策利益相關(guān)者，并形成政策行動(dòng)倡導(dǎo)，從而解決公共事務(wù)中的公共問題，維護(hù)公共利益的相關(guān)程序、活動(dòng)和結(jié)果的總和[1]（p.18）。顯然，這兩者的主體、目標(biāo)、過程不僅是一致的，并且是互相交叉、滲透的?？梢?，公共政策分析與國(guó)家治理之間有著不可分割的聯(lián)系，公共政策分析是國(guó)家達(dá)到優(yōu)善治理的途徑和手段，國(guó)家治理又為公共政策分析的開展和功能的發(fā)揮提供前提和條件。

從發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程來考察，現(xiàn)代國(guó)家治理與現(xiàn)代公共政策分析的這種關(guān)聯(lián)是歷史演變的結(jié)果。現(xiàn)代國(guó)家治理是從古代國(guó)家統(tǒng)治，經(jīng)過近代國(guó)家的管制與管理逐步發(fā)展演化而來的。如果把20世紀(jì)50年代作為公共政策學(xué)科誕生的時(shí)間段，那么現(xiàn)代公共政策分析也是經(jīng)過了前科學(xué)形態(tài)的政策分析，再經(jīng)過科學(xué)形態(tài)的政策分析才最終演變而來的。與古代國(guó)家統(tǒng)治相對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的是前科學(xué)形態(tài)的政策分析，只是那些提供政策主張和行動(dòng)的建議者們當(dāng)時(shí)沒有政策分析家這樣的頭銜，而被稱為政治顧問。戈德漢姆（Herbert Goldhamer）在《顧問》一書中曾提到，有關(guān)政治顧問的描述出現(xiàn)在人類最早的生動(dòng)文獻(xiàn)中，而且從那時(shí)開始，就從未在政治舞臺(tái)消失過。戈德漢姆雖然將馬基雅維里視為出類拔萃的意大利半島上的國(guó)家君主的顧問，但他同時(shí)也提到過古代希臘、中國(guó)、印度的卡爾丹、考提亞、韓非子等人。

這種流行于古代的政策咨詢延續(xù)到20世紀(jì)初，特別是在第一次世界大戰(zhàn)期間已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。這一時(shí)期在美國(guó)，由于威爾遜的獨(dú)立行政和胡佛的共和制行政思想的作用，政府號(hào)召社會(huì)科學(xué)家們提供關(guān)于國(guó)家政策制定與政府行政的實(shí)際建議。當(dāng)時(shí)有一批社會(huì)科學(xué)家在美國(guó)進(jìn)行了兩項(xiàng)重要的政策調(diào)查：“近來的經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)”和“近來的社會(huì)趨勢(shì)”。原先由銀行家、企業(yè)家和記者組成的提供政策建議的混合群體，現(xiàn)在則由從事教學(xué)和研究的大學(xué)教授們?nèi)〈恕＿@種情況到羅斯福時(shí)代更為顯著。新政時(shí)期的國(guó)家恢復(fù)和新建了一大批管理機(jī)構(gòu)，如工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、安全與貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦住房管理機(jī)構(gòu)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，等等。這些機(jī)構(gòu)都雇用了大批社會(huì)科學(xué)家做政策分析工作。他們的任務(wù)是調(diào)查政策問題并提出解決的方案。這些曾經(jīng)一度以自己的智慧為古代國(guó)家的君主或近代國(guó)家的總統(tǒng)及政府機(jī)構(gòu)提供過重要謀劃的叱咤風(fēng)云人物所從事的活動(dòng)其實(shí)正是早期形態(tài)的、不成熟的政策分析工作，現(xiàn)代的政策分析則是一項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了馬基雅維里一類政策咨詢家的重要事業(yè)[2]（pp.410）。

與近現(xiàn)代國(guó)家的管制或管理相對(duì)應(yīng)的是科學(xué)形態(tài)的公共政策分析。根據(jù)美國(guó)公共政策學(xué)者B·A·雷迪在《超越馬基雅維里：政策分析時(shí)代的來臨》一書中的考證，在20世紀(jì)50年代公共政策科學(xué)誕生以后，公共政策分析在西方國(guó)家中不僅成為政策活動(dòng)和政策科學(xué)知識(shí)的重要組成部分，而且作為一種專業(yè)、才藝和職業(yè)，經(jīng)歷了從創(chuàng)立、創(chuàng)造到發(fā)展的過程。20世紀(jì)60年代～70年代是公共政策分析得到初步倡導(dǎo)的時(shí)期。以色列政策學(xué)家德羅爾指出，這一時(shí)期美國(guó)的公共政策分析已經(jīng)成為政府服務(wù)中的一個(gè)重要的新專業(yè)角色。當(dāng)然，由于在這一階段國(guó)家把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要的治理任務(wù)，因而在政府中服務(wù)的大部分政策分析人員都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家[3]（p.226）。

梅茲納曾這樣描述這一時(shí)期政策分析人員的活動(dòng)：政策分析家的世界是由同心圓構(gòu)成的。分析家在中心，周邊環(huán)繞著委托人，委托人又為組織所環(huán)繞，最終組織又被政策問題所環(huán)繞。雖然政策分析人員不斷地試圖超越技術(shù)性技巧，但技術(shù)性技巧仍然是最為主要的。一個(gè)人如果沒有組織的或政治的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，但能夠進(jìn)行成本效率分析，展現(xiàn)自己擅長(zhǎng)的線性規(guī)劃，這也是讓人尊敬并獲得內(nèi)心愉快的事情。在這一時(shí)期，與近現(xiàn)代國(guó)家管理相適應(yīng)，政策分析家們習(xí)慣于將政策分析定位在“分析”上，即將政策過程中的基本成分先加以分解，然后再嘗試聯(lián)結(jié)起來。例如，把國(guó)家防御分解成相互排斥的選擇項(xiàng)（遠(yuǎn)程轟炸機(jī)、常規(guī)地面部隊(duì)、核潛艇、航母等），對(duì)每一項(xiàng)加以預(yù)測(cè)。這是一種以“分解-分析”為途徑的分析中心論。

與當(dāng)代國(guó)家治理相對(duì)應(yīng)的則是現(xiàn)代公共政策分析形態(tài)。到20世紀(jì)70年代末和整個(gè)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開始用治理取代傳統(tǒng)的管理。20世紀(jì)70年代中后期美國(guó)國(guó)會(huì)通過了政策項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的立法，這項(xiàng)法律要求聯(lián)邦各級(jí)政府部門提高評(píng)估人員素質(zhì)、增加評(píng)估人員數(shù)量，強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)測(cè)。在美國(guó)，聯(lián)邦議會(huì)除了有原先設(shè)立的獨(dú)立審計(jì)和評(píng)估機(jī)構(gòu)總審計(jì)局外，還成立了新的預(yù)算局和技術(shù)評(píng)估局。為了適應(yīng)與聯(lián)邦政府協(xié)作項(xiàng)目和自立政策項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的需要，美國(guó)的州政府和地方政府也增加了政策評(píng)估人員。一些私人咨詢公司也被雇用到各級(jí)政府中參與政策項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。20世紀(jì)80年代中期，美國(guó)公共政策分析開始趨向?qū)I(yè)化。政策分析領(lǐng)域有了自己的期刊，有了專業(yè)學(xué)位，有了自身的專業(yè)與職業(yè)認(rèn)同。政策分析的功能也基本確定下來，主要包括計(jì)劃、評(píng)估與研究。

從20世紀(jì)80年代開始，西方的公共政策分析除了在政府官僚組織中得到廣泛展開以外，也在政府之外得到擴(kuò)展。在美國(guó)，首先是國(guó)會(huì)議員開始對(duì)政策分析感興趣，接著是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政黨也重視政策分析。在美國(guó)黨派競(jìng)爭(zhēng)中，原先自由派的民主黨看重政策分析和評(píng)估，試圖通過政策分析來創(chuàng)立新的政府項(xiàng)目，后來保守派的共和黨發(fā)現(xiàn)可以通過政策分析取消自由派的某些公共項(xiàng)目。正是基于這種目的，保守派共和黨的政策智囊機(jī)構(gòu)發(fā)展非常快。在20世紀(jì)80年代，利益集團(tuán)也發(fā)現(xiàn)，要介入政策議程、影響政府的政策走向，掌握一定的政策分析技術(shù)是有用的。一些利益集團(tuán)投資雇用或培養(yǎng)政策分析人才，以便在內(nèi)部形成并提升政策分析能力。利益集團(tuán)的政策分析的主要功能是收集支持他們政策立場(chǎng)的各類資料，并且顯示在官方的政策分析之外還存在其他的政策選擇。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖然經(jīng)歷了國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家管制再到國(guó)家治理的遞進(jìn)過程，與此相伴隨，也依次產(chǎn)生前科學(xué)形態(tài)的、科學(xué)形態(tài)的與現(xiàn)代形態(tài)的公共政策分析。但是，由于根本的政治制度、意識(shí)形態(tài)的限制和束縛，西方國(guó)家無論是國(guó)家治理還是與之相適應(yīng)并產(chǎn)生作用的公共政策分析，都沒有能真正走向現(xiàn)代化，因而也無法從根本上解決這些國(guó)家內(nèi)在的基本矛盾和發(fā)展中的一系列重大政策問題。真正的國(guó)家治理現(xiàn)代化和公共政策分析現(xiàn)代化的結(jié)合只有在中國(guó)特色社會(huì)主義的探索中才能實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程經(jīng)歷過巨大曲折，早期的現(xiàn)代化之路被世界列強(qiáng)的掠奪和半殖民地的狀況所阻礙，后來又因?yàn)椤白蟆钡囊庾R(shí)形態(tài)作怪和極權(quán)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，現(xiàn)代化的進(jìn)程被極大地推遲了。經(jīng)過從20世紀(jì)70年代末～80年代初開始的、一直持續(xù)了35年的改革開放和急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)以驚人的速度和規(guī)模在告別貧窮、走上小康和邁向富裕，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技和國(guó)防現(xiàn)代化的同時(shí)，也告別了傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治，展開了國(guó)家管理并提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。在這一過程中，從古代到近代不斷積累起來的政策規(guī)劃和策略謀劃的理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，終于萌發(fā)、成長(zhǎng)、升華為科學(xué)的知識(shí)，并在和國(guó)外公共政策科學(xué)的相互學(xué)習(xí)、互相補(bǔ)充中逐漸形成完整的學(xué)科體系。作為具有中國(guó)風(fēng)格的政策科學(xué)組成部分的政策分析則為改革開放過程中的國(guó)家管理注入了活力。在加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家管理的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步重構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，邁向大國(guó)治理現(xiàn)代化，就必然要求發(fā)展和創(chuàng)新公共政策學(xué)科，努力推進(jìn)公共政策分析的現(xiàn)代化。

二、擴(kuò)展政策分析的層次相對(duì)于公共政策分析的現(xiàn)代化目標(biāo)，可以將古代流行的前科學(xué)形態(tài)的政策分析、在近現(xiàn)代國(guó)家管理中發(fā)揮作用的科學(xué)形態(tài)的甚至是現(xiàn)代形態(tài)的公共政策分析都?xì)w入傳統(tǒng)的政策分析的行列。在西方，這些傳統(tǒng)的公共政策分析都有一個(gè)共同點(diǎn)即不重視政策分析層次的劃分，大多數(shù)政策分析都聚焦在微觀的、底層的操作層面上，而且在大部分情況下政策分析者與政策決策者之間會(huì)建立以契約為基礎(chǔ)的雇傭關(guān)系。例如，美國(guó)南加州大學(xué)的政策學(xué)者威默和范寧（David L.Weimer，Aidan Vining）就認(rèn)為，政策分析是以主雇導(dǎo)向、表現(xiàn)社會(huì)價(jià)值且與公共決策有關(guān)的咨詢活動(dòng)[4]（p.27）。這種狀況在中國(guó)改革開放幾十年中也如此，各層次的社會(huì)科學(xué)院、大學(xué)的社會(huì)科學(xué)研究院所、官辦的或民間的政策研究機(jī)構(gòu)都是就具體的政策項(xiàng)目做論證工作的，大多數(shù)的MPA教學(xué)中講授的政策分析也主要著眼于培訓(xùn)個(gè)體和組織在解決具體的政策問題時(shí)學(xué)會(huì)如何運(yùn)用專業(yè)的和專門的技術(shù)來倡導(dǎo)可行的政策行動(dòng)建議。

公共政策分析的這種狀況與國(guó)家對(duì)公共事務(wù)采取的管理理念是一致的。當(dāng)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)采取統(tǒng)治的立場(chǎng)和態(tài)度時(shí)，國(guó)家只需要發(fā)號(hào)施令就行了，最多也只需要少量的政策咨詢就足夠了。當(dāng)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)采取管理的立場(chǎng)和態(tài)度時(shí)，就需要了解民意、凝聚民智，上層的決策者就會(huì)把具體的政策項(xiàng)目的操作設(shè)計(jì)交給專業(yè)的政策分析者去做。這種重視底層創(chuàng)造性試驗(yàn)和操作策略的政策分析工作在一個(gè)國(guó)家走向改革開放和促使舊體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期是尤其重要的。就中國(guó)的實(shí)踐來看，權(quán)力高度集中、階級(jí)斗爭(zhēng)為綱、政治掛帥，高度計(jì)劃化、高度平均主義、拒絕市場(chǎng)配置資源，思想禁錮、輿論高度一律的舊體制的解體和國(guó)家統(tǒng)治向國(guó)家管理的轉(zhuǎn)變幾乎是同步的。進(jìn)入國(guó)家管理階段后，在破除了舊體制，但接下來應(yīng)該建立怎樣的一種新體制還沒有現(xiàn)成的答案且改革開放還處在逐步摸索的淺水區(qū)時(shí)，邊干邊學(xué)，邊破邊立，走一步看一步，摸著石頭過河，敢闖、敢試、敢冒的策略性政策設(shè)計(jì)必然是最佳的選擇。

但是，這種與單兵獨(dú)進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的、起源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和企業(yè)管理的國(guó)家管理，是存在很大的局限性的。選擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為新的經(jīng)濟(jì)體制，則意味著推行法治經(jīng)濟(jì)與平等經(jīng)濟(jì)，它必須有法治的、民主的政治體制來支撐；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“看不見的手”決定著資源的配置，則意味著要轉(zhuǎn)變和調(diào)整政府這只“看得見的手”的作用；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成長(zhǎng)、政府職能的轉(zhuǎn)變，又會(huì)促進(jìn)在政府和市場(chǎng)之間的具有非政府、非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)組織的發(fā)展；迅速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)滲透到文化領(lǐng)域，促使文化產(chǎn)業(yè)的孕育與成長(zhǎng)；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)也會(huì)導(dǎo)致原有生態(tài)環(huán)境的改變。所有這些都要求國(guó)家的改革與管理要堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，必須全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)地發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。要做到這些，就需要公共政策分析及時(shí)擴(kuò)展出頂層的戰(zhàn)略分析。只有站到了頂層，總攬全局，高屋建瓴，通盤謀劃，才能提出戰(zhàn)略性的政策行動(dòng)建議。

頂層政策分析又可稱為頂層政策設(shè)計(jì)。它是對(duì)一定范圍、一定時(shí)期的整體治理中需要解決的重大關(guān)系、重大矛盾和重大問題所進(jìn)行的前瞻性的、綜合性的政策謀劃。這種頂層的政策設(shè)計(jì)需要對(duì)既定范圍內(nèi)和時(shí)間段內(nèi)所要達(dá)到的目標(biāo)體系、所需依據(jù)的法律法規(guī)、所能配置的公共資源和必須利用的政策工具進(jìn)行貫通性、整合性的分析設(shè)計(jì)。其特點(diǎn)是注重政策目標(biāo)、價(jià)值和工具的系統(tǒng)性、整合性與協(xié)調(diào)性。

但頂層政策分析的基礎(chǔ)是底層政策分析。由于底層的公共政策活動(dòng)主要是解決具體公共問題的操作行動(dòng)，因而底層政策分析又可稱為底層政策操作實(shí)施分析。在社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)型、體制改革轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這種底層的操作分析又是以先行先試的方式出現(xiàn)的，因而也可以把這一層面的政策分析稱為底層政策操作試驗(yàn)。顯然，這一層面的政策分析有著與頂層政策設(shè)計(jì)不一樣的任務(wù)和特點(diǎn)。底層政策分析特別是創(chuàng)新型政策分析的任務(wù)是解決因新舊體制矛盾而引發(fā)的公共問題，為破除舊體制和鞏固完善新體制創(chuàng)造條件。這種將破與立有機(jī)結(jié)合的具體政策創(chuàng)新分析，依據(jù)不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有不同的類型。著名公共政策科學(xué)家葉海卡·德洛爾提出過“繁榮時(shí)期的政策制定”、“嚴(yán)重逆境中的政策制定”和“巨大災(zāi)難形勢(shì)下的政策制定”三種政策創(chuàng)新分析類別[5]（p.4）。也有學(xué)者依據(jù)諾內(nèi)特·塞爾茲尼克的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》對(duì)法律范式所進(jìn)行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策創(chuàng)新范式、自治型政策創(chuàng)新范式、回應(yīng)型政策創(chuàng)新范式三種類型[6]。不管哪種類型的底層政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)，其特點(diǎn)都具有試錯(cuò)性、局部性和具體性。

要順應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，在具體的公共政策分析實(shí)務(wù)中，在頂層政策分析和底層政策分析之間還需要發(fā)展出中層的政策分析。由于這種層面的政策分析介于頂層與底層之間，有著承上啟下、上下協(xié)調(diào)的作用，也可以稱之為中層政策協(xié)調(diào)分析。對(duì)于一個(gè)大國(guó)來說，頂層與底層的空間較大，頂層的政策戰(zhàn)略設(shè)計(jì)若缺乏中層的策略協(xié)調(diào)，就很難貫徹落實(shí)到底層。而底層先行先試的政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)，一旦缺少中層分析的中介，就很難提升到頂層。在具體的改革過程中，之所以會(huì)出現(xiàn)頂層好的政策設(shè)計(jì)卻出不了頂層的空間，底層好的政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)也僅局限在底層的空間，固然與兩個(gè)層面的政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、民主性、有效性有關(guān)，但不可否認(rèn)的是，在很多情況下是現(xiàn)實(shí)利益矛盾，加之缺乏中層的策略性政策分析所造成的。

中層政策分析更多的是考慮將頂層的戰(zhàn)略性政策設(shè)計(jì)與底層的操作性政策設(shè)計(jì)銜接起來，并且將底層創(chuàng)新性政策設(shè)計(jì)上升到全局的、綜合的層面。中層的政策設(shè)計(jì)決不是簡(jiǎn)單的傳接，不動(dòng)腦筋的做做上情下達(dá)、下情上傳的工作。中層政策分析是一種高難度的策略性轉(zhuǎn)換分析，特點(diǎn)是策略性、協(xié)調(diào)性和轉(zhuǎn)換性。

當(dāng)然，這里提出的將公共政策分析劃分成頂層、中層和底層的設(shè)想與國(guó)家治理和研究深水區(qū)的改革開放中的頂層設(shè)計(jì)、與基層的摸石頭過河并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。公共政策分析作為國(guó)家治理中的一種手段與途徑，主要著眼于解決公共政策問題。因此，這種政策分析的層面劃分是相對(duì)的。對(duì)于不同層級(jí)的政黨組織和政府機(jī)構(gòu)來說，它們都有其治理范圍內(nèi)政策分析的戰(zhàn)略頂層、策略中層和操作底層。

三、增加政策分析的主體傳統(tǒng)的公共政策分析將這一工作過多的委托給有專門知識(shí)和技能的人。比如，鄧恩認(rèn)為，政策分析作為一門應(yīng)用性的學(xué)科，是專門的政策分析人員運(yùn)用多元的調(diào)查方法、政策辯論模式，以創(chuàng)造與轉(zhuǎn)換可以用在政策場(chǎng)合的政策資訊，形成政策知識(shí)和主張從而最終解決政策問題的專門活動(dòng)[7]（pp.6263）。而從西方的政策分析實(shí)務(wù)來看，在政策分析發(fā)展的初期，大多數(shù)從事政策分析的人員都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家或有經(jīng)濟(jì)學(xué)專門背景的人。例如，從20世紀(jì)60年代到70年代，在西方國(guó)家尤其是在美國(guó)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處在國(guó)家治理的中心地位上，人們普遍主張經(jīng)濟(jì)與政治的分離、技術(shù)與政治的分離。經(jīng)濟(jì)學(xué)被稱為皇后學(xué)科，經(jīng)濟(jì)學(xué)家則成為社會(huì)治理中的重要人才。美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員中經(jīng)濟(jì)學(xué)家占相當(dāng)大比重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1947年聯(lián)邦政府中有2221位經(jīng)濟(jì)學(xué)家；1961年聯(lián)邦政府中的經(jīng)濟(jì)學(xué)家人數(shù)上升到3480位；到1977年，聯(lián)邦政府共聘用5298位經(jīng)濟(jì)學(xué)家；這一數(shù)字到1987年又有上升，聯(lián)邦政府中的經(jīng)濟(jì)學(xué)家高達(dá)7480位，其中國(guó)防部有1167位，勞工部有1069位，農(nóng)業(yè)部有837位。如果把各州政府聘用的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也計(jì)算進(jìn)來，這一數(shù)字將更為龐大驚人。

然而，只重視物質(zhì)效率、效益等經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只把公共政策分析的主體局限在經(jīng)濟(jì)學(xué)家和有經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)知識(shí)背景的人員身上，這會(huì)造成極大的片面性。在這方面，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家在公共治理上是有過深刻教訓(xùn)的。從20世紀(jì)70年代末開始，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)取得較大增長(zhǎng)之后，卻產(chǎn)生出另外一些未曾預(yù)料的急迫問題，如貧富兩極分化、嚴(yán)重的環(huán)境污染、愈演愈烈的種族矛盾、不時(shí)爆發(fā)的宗教沖突、人際關(guān)系冷漠、道德敗壞，等等，由此引發(fā)了大規(guī)模的與傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)不同的新社會(huì)運(yùn)動(dòng)。這些運(yùn)動(dòng)的參與者們更加關(guān)注社會(huì)問題而不是經(jīng)濟(jì)問題，反對(duì)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)作社會(huì)進(jìn)步的決定因素；他們更加推崇人際團(tuán)結(jié)，反對(duì)極權(quán)性的、等級(jí)性的科層體制；他們更多的是追求個(gè)人自治，而不是物質(zhì)利益和政治權(quán)力。新社會(huì)運(yùn)動(dòng)明顯帶有后物質(zhì)主義的傾向，反映了人們?cè)诮?jīng)濟(jì)得到發(fā)展以后迫切需要尋求建立一種全新的天人關(guān)系、人我關(guān)系、身心關(guān)系、兩性關(guān)系、工作倫理和消費(fèi)觀念的強(qiáng)烈愿望。

為了適應(yīng)廣大民眾價(jià)值取向的變化，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步改變了國(guó)家治理的內(nèi)容和策略。與之相伴隨，政府部門積極聘用有其他專業(yè)知識(shí)和技能的人員加入政策分析的行列。到20世紀(jì)80年代～90年代，在美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府中供職的政策分析人員中有相當(dāng)多的人是從法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)、醫(yī)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等經(jīng)濟(jì)學(xué)以外的專業(yè)中取得學(xué)位的碩士、博士。這些政策分析人員具有與經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的專業(yè)知識(shí)背景，能夠用非經(jīng)濟(jì)的視角看待公共政策問題，能夠選擇與堅(jiān)持同經(jīng)濟(jì)效率和效益不同的價(jià)值取向，解決政策問題的行動(dòng)建議也更加切合民眾多元價(jià)值的需要。與此同時(shí)，在美國(guó)等西方國(guó)家的政策分析職業(yè)隊(duì)伍中，還充實(shí)了許多在現(xiàn)實(shí)的政策活動(dòng)中處于活躍狀態(tài)的政治精英、司法精英、外交精英、技術(shù)精英、商界精英、文化藝術(shù)界精英，他們?yōu)閲?guó)家實(shí)際治理中的政策分析提供了許多實(shí)用的經(jīng)驗(yàn)。

自20世紀(jì)50年代開始，美國(guó)一步步走向世界超級(jí)大國(guó)，并且在另外一個(gè)超級(jí)大國(guó)解體后登上了全球霸主的位置，讓20世紀(jì)成為美國(guó)世紀(jì)的美國(guó)夢(mèng)得以成真。在美國(guó)的發(fā)展和美國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)過程中，有許多因素起了作用，但以多元主體為特征的公共政策分析肯定是功不可沒的。當(dāng)然，從整個(gè)人類歷史的發(fā)展和全世界人民的普遍追求來看，美國(guó)大資產(chǎn)階級(jí)引以為榮的美國(guó)夢(mèng)，未必是美國(guó)人民所盼望的，也絕不是世界愛好和平、追求民主的人民所贊同的。但這不是政策分析的錯(cuò)，而是有用的政策分析被用錯(cuò)了地方。正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，用在大資本家占統(tǒng)治地位的國(guó)家和制度中，它會(huì)產(chǎn)生出大量的負(fù)能量。

與美國(guó)大資產(chǎn)階級(jí)的美國(guó)夢(mèng)不同，通過持續(xù)的改革開放，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最終實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，則是十三億中國(guó)人民和全世界愛好和平與發(fā)展的人民所贊同和追尋的尊嚴(yán)之夢(mèng)、幸福之夢(mèng)。我們要讓中國(guó)夢(mèng)夢(mèng)想成真，就需要更努力地創(chuàng)新公共政策分析，特別是有序地?cái)U(kuò)展政策分析的主體。發(fā)展多元主體的新型政策分析的必要性是由中國(guó)目前攻堅(jiān)階段改革的特點(diǎn)決定的。在改革的初始階段，最重要的策略是集中力量在舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上打開缺口，所以經(jīng)濟(jì)體制改革必須一馬當(dāng)先。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展到一定程度時(shí)，如果仍然只讓經(jīng)濟(jì)體制改革單兵獨(dú)進(jìn)，而其他領(lǐng)域的改革或者按兵不動(dòng)，或者行動(dòng)遲緩，改革就會(huì)出現(xiàn)相互間不平衡、不銜接、不配合的狀況。要將改革進(jìn)行到底，要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就需要統(tǒng)籌兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域的改革，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。公共政策分析要能適應(yīng)并體現(xiàn)攻堅(jiān)階段改革的這些新特點(diǎn)、新要求，就需要改變目前政策分析主體的構(gòu)成，形成多種專業(yè)知識(shí)互聯(lián)、理論與實(shí)踐互補(bǔ)的多元分析主體的結(jié)構(gòu)。

首先，要努力實(shí)現(xiàn)政策分析團(tuán)隊(duì)中不同專業(yè)知識(shí)的結(jié)合。要改變目前政策分析主體隊(duì)伍中經(jīng)濟(jì)學(xué)家和有經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)背景的人員過多的狀況，結(jié)合公共機(jī)構(gòu)公務(wù)員考錄和特殊崗位人員的招聘程序，有計(jì)劃地吸收更多的來自社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)、自然科學(xué)和工程科學(xué)的專門人才，保證在穩(wěn)定的政策分析隊(duì)伍中經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、文化學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)方面的人才類別齊全。也可以將現(xiàn)有的政策分析人員有計(jì)劃地送到高等院校、各級(jí)行政學(xué)院接受不同類別專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，從而保證在現(xiàn)實(shí)的政策分析中通過不同專業(yè)知識(shí)的互聯(lián)、互補(bǔ)，促進(jìn)不同領(lǐng)域政策的整合與協(xié)調(diào)。

其次，要努力實(shí)現(xiàn)政策分析團(tuán)隊(duì)中理論與實(shí)踐的結(jié)合。政策分析是一項(xiàng)應(yīng)用性極強(qiáng)但又需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的活動(dòng)。在攻堅(jiān)階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體改革中，政策分析要科學(xué)、民主、有效，固然離不開多種專業(yè)知識(shí)的指引，但也需要吸納政黨和政府、社會(huì)和企業(yè)的有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才參與。這樣才能保證具體的政策分析既符合科學(xué)的原則，又有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的支持。

政策分析主體的多元化不僅能在建構(gòu)和解決政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域中政策問題時(shí)實(shí)現(xiàn)多種專業(yè)知識(shí)互聯(lián)、理論與實(shí)踐互補(bǔ)，而且可以結(jié)成多種政策分析的網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)盟，形成基于平等的不同政策主張、政策行動(dòng)建議的競(jìng)爭(zhēng)與合作，并保證政策分析的科學(xué)、合理和有效。

四、推進(jìn)政策分析職業(yè)化創(chuàng)建立于20世紀(jì)50年代的西方公共政策學(xué)發(fā)展到20世紀(jì)60年代～70年代，不僅分化出公共政策研究和公共政策分析的分支學(xué)科，而且后者還演變?yōu)橐环N服務(wù)于國(guó)家管理和治理的重要職業(yè)。這種學(xué)科的演化與擴(kuò)張是與國(guó)家治理的發(fā)展緊密相連的。

早在20世紀(jì)初，美國(guó)在取得獨(dú)立并完成建立新國(guó)家的任務(wù)后，就把重心轉(zhuǎn)移到國(guó)家建設(shè)與公共治理方面。一些美國(guó)思想家從美國(guó)社會(huì)的內(nèi)在機(jī)制出發(fā)，深度挖掘這個(gè)科研、商業(yè)發(fā)達(dá)的大國(guó)的內(nèi)在動(dòng)力之源，提出了振興國(guó)家的美國(guó)夢(mèng)。市場(chǎng)的社會(huì)契約使中產(chǎn)階級(jí)得以形成，不同種族的身份認(rèn)同豐富了美國(guó)社會(huì)的多元文化，而重視實(shí)踐的美國(guó)科研體系則推動(dòng)了美國(guó)的進(jìn)步，特別是在社會(huì)調(diào)查運(yùn)動(dòng)、對(duì)社會(huì)知識(shí)的探索以及對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)知中得到開發(fā)的社科智能，不斷地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韲?guó)家的政策制定和政策分析[8]（pp.5257）。

公共政策學(xué)科之父拉斯韋爾對(duì)這一學(xué)科的發(fā)展和實(shí)際作用抱有很大希望。他強(qiáng)調(diào)，政策科學(xué)應(yīng)具備的是跨學(xué)科的廣泛的知識(shí)，應(yīng)當(dāng)提供的是改善民主實(shí)踐所需要的政治知識(shí)。要建設(shè)的政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)是民主的政策科學(xué)，其中已經(jīng)包含分析的要求。在20世紀(jì)60年代特別活躍的以色列政策學(xué)家德洛爾在美國(guó)《公共行政評(píng)論》上發(fā)表“政策分析：政府服務(wù)中的新專業(yè)角色（Policy Analysts：A New Professional Role in Government Service）”的研究文章，把政策分析家的特點(diǎn)定義為政府的幕僚官員，認(rèn)為政策分析是“在政府服務(wù)中，一個(gè)重要的新專業(yè)角色”。他認(rèn)為，在政策分析中，“更先進(jìn)的專業(yè)知識(shí)形態(tài)，可以用于為公共決策制定的改善，具有意義重大的利益”，“政策分析由于有更具系統(tǒng)的工具的幫助，容許更充分的考慮較廣泛的一套選擇”。政策學(xué)家林恩在20世紀(jì)80年代末指出：“25年前，自覺的結(jié)合政策分析與政策分析家似乎是新的事物，就像龐大、復(fù)雜的政府組織的主要方向是一原則問題。新的幕僚官員團(tuán)體——政策分析家——只能回應(yīng)組織的資源行政人員，被賦予接觸行政人員的特權(quán)，以及被授權(quán)以各種說法為行政人員發(fā)言立論。幾乎在一夜之間，年輕人的觀點(diǎn)、受過專業(yè)訓(xùn)練的分析家成了重要問題，而在可見與斷然的問題上，成了全國(guó)的重要事情。”[9]（pp.373377）

美國(guó)在公共政策分析職業(yè)化過程中有一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

第一，教育機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了對(duì)政策分析人員的培養(yǎng)。20世紀(jì)70年代是美國(guó)政策分析進(jìn)一步發(fā)展的時(shí)期。70年代初，由于私人基金會(huì)的支持，哈佛大學(xué)、加州大學(xué)帕克萊分校、卡內(nèi)基美隆、蘭德研究中心、密西根大學(xué)、賓州大學(xué)、明尼蘇達(dá)大學(xué)、奧斯汀的德克薩斯大學(xué)，都實(shí)施了公共政策研究方案，培養(yǎng)了大批碩士生，著重訓(xùn)練了一批專業(yè)人員進(jìn)入政策分析的職業(yè)領(lǐng)域。

第二，建立智庫(kù)是訓(xùn)練和儲(chǔ)備職業(yè)型政策分析人才的重要途徑。至20世紀(jì)80年代，美國(guó)聯(lián)邦政府的政策分析的重心向由專業(yè)的政策分析人員組成、活動(dòng)在政府之外的智囊團(tuán)體轉(zhuǎn)移。在整個(gè)20世紀(jì)80年代～90年代，公共政策智庫(kù)在美國(guó)社會(huì)的影響力日益提高。美國(guó)人一直致力于政策智庫(kù)中將知識(shí)與權(quán)力結(jié)合起來，這一特征主要是受美國(guó)的分權(quán)制、非意識(shí)形態(tài)政治、文官服務(wù)的行政與政治文化的影響。同時(shí)，社會(huì)慈善人士群體的形成、基金會(huì)的發(fā)展、社會(huì)科學(xué)的繁榮、政策分析專業(yè)教育的發(fā)達(dá)也給政策智庫(kù)的發(fā)展準(zhǔn)備了條件。據(jù)美國(guó)政策學(xué)者史密斯估計(jì)，美國(guó)至20世紀(jì)90年代至少有一千個(gè)以上的私人非營(yíng)利性智庫(kù)，其中約有一百個(gè)智庫(kù)是在華盛頓地區(qū)環(huán)繞華盛頓特區(qū)運(yùn)作。其中包括傳統(tǒng)的智庫(kù)，如布魯金斯研究中心和與都市研究機(jī)構(gòu)，更多的則是新興的智庫(kù)。其中許多是研究政策議程的[10]（pp.122145）。

第三，重視職業(yè)型政策分析人員的團(tuán)隊(duì)作業(yè)。德洛爾詳細(xì)討論過作為政府中重要職業(yè)的政策分析團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成。他認(rèn)為：政策幕僚應(yīng)該是有高深品質(zhì)的專業(yè)人員，政策分析幕僚的半衰期應(yīng)該是3至5年；政策分析的所有工作都應(yīng)該是嚴(yán)密的秘密，適宜在至少15人、最好在25至30人的團(tuán)體中進(jìn)行。但德洛爾主張將政策分析與行政改革截然分開，認(rèn)為政策分析家不應(yīng)當(dāng)介入諸如行政改革、執(zhí)行管理、組織建構(gòu)等問題之中。實(shí)踐表明，如果政策分析家們一旦介入這類問題，只會(huì)毀滅政策分析的本質(zhì)，畢竟政策分析主要還是著重于政策制定。

從中國(guó)目前情況看，專門從事政策研究的機(jī)構(gòu)和人員并不少。據(jù)一些研究資料估計(jì)，截至2009年，中國(guó)約有2500家政策研究機(jī)構(gòu)或智庫(kù)，總共擁有35000名左右的政策研究人員，這些數(shù)字遠(yuǎn)超一些西方機(jī)構(gòu)的估測(cè)。一項(xiàng)旨在對(duì)各國(guó)公共政策研究機(jī)構(gòu)影響力進(jìn)行排名的報(bào)告提出，中國(guó)的政策研究機(jī)構(gòu)僅74家，即使上述數(shù)字仍然可能低于中國(guó)政策研究群體的實(shí)際規(guī)模[11]（pp.103111）。但并不是所有的政策研究機(jī)構(gòu)和人員都能夠和有機(jī)會(huì)從事實(shí)證性和實(shí)用性極強(qiáng)的政策分析，即使有相當(dāng)一部分專職的政策研究機(jī)構(gòu)和人員從事著政策分析，他們也未必將政策分析視為一種職業(yè)。因此，中國(guó)政策分析職業(yè)化的進(jìn)程有待加強(qiáng)。

第一，要制定公共政策分析的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，只有具備一定的理論素養(yǎng)、掌握一定的專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)和能夠運(yùn)用一定的政策分析技術(shù)并且具有一定的政策分析實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員才能從事專職的公共政策分析。國(guó)家可以設(shè)立專門的考試與評(píng)定制度，凡獲得國(guó)家有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)可并取得從業(yè)資格證書的人員才能進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)從事專職的公共政策分析。公共政策分析的從業(yè)人員可依據(jù)其理論與實(shí)踐水平區(qū)分為初級(jí)政策分析師、中級(jí)政策分析師和高級(jí)政策分析師。

第二，要大力發(fā)展以從事職業(yè)性的政策分析為主的官方政策智庫(kù)。雖然中國(guó)目前從事公共政策研究的機(jī)構(gòu)并不少，從中央到地方、從國(guó)家黨政機(jī)關(guān)到大專院校都設(shè)立了各種類型的政策研究機(jī)構(gòu)和組織，但公共政策研究與公共政策分析還是有區(qū)別的。要選擇一些應(yīng)用性較強(qiáng)、具有政策分析經(jīng)驗(yàn)的研究機(jī)構(gòu)發(fā)展為政策分析的智庫(kù)。這類由公共財(cái)政按照公共預(yù)算程序資助的從事政策分析的專職智庫(kù)不僅要承擔(dān)執(zhí)政黨和政府委托的重大政策分析任務(wù)，而且要培訓(xùn)和儲(chǔ)備專職的政策分析人員。官辦的政策分析智庫(kù)之間應(yīng)當(dāng)有所分工，并形成一定的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系。

第三，要鼓勵(lì)成立更多的民間性的政策分析智庫(kù)。據(jù)不少媒體報(bào)道，在黨的十八屆三中全會(huì)召開之前，有許多政策研究和分析的智庫(kù)將研究分析報(bào)告送達(dá)中央最高決策層，許多重要的方案和提議被接受采納。在這些積極從事政策分析的智庫(kù)中，有不少就是民間性的智庫(kù)[12]。民間專職的政策分析智庫(kù)可以聚集民間政策分析的力量，相對(duì)獨(dú)立地從事重大政策分析，并將分析的結(jié)論及時(shí)提交給政策決策者和政策利益相關(guān)者，供他們利用。這樣就能形成官方與民間的政策分析智慧的聚合。

注釋：

①溫家寶在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議答中外記者問時(shí)說：“我最近出于一種責(zé)任感，把從2003年開始的房地產(chǎn)調(diào)控認(rèn)真地回顧了一下。其實(shí)我們?cè)?003年已經(jīng)提出了6條調(diào)控措施，2005年又制定了國(guó)八條，2006年又制定了國(guó)六條。但是，為什么調(diào)控不見成效？群眾也在責(zé)怪我們，說房?jī)r(jià)越調(diào)越高，政策不出中南海。我聽到了感到十分痛心。我覺得房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)系到財(cái)政、金融、土地等各項(xiàng)政策，涉及到中央和地方的利益關(guān)系，涉及到金融企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)的利益，調(diào)控的阻力相當(dāng)之大。”

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