●溫來成

深化財稅體制改革重要路徑：地方債管理的制度化、規(guī)范化和法制化

●溫來成

2014年是我國分稅制財政體制改革 20周年，回顧過去，展望未來，在充分肯定分稅制財政體制歷史功績的基礎(chǔ)上，我們需要繼續(xù)探索深化改革的新路徑。本文就如何將地方債管理納入分稅制財政體制架構(gòu)，實現(xiàn)其管理的制度化、規(guī)范化和法制化，做一些分析。

一、現(xiàn)行分稅制財政體制下地方債管理的體制缺陷

1994年的分稅制財政體制改革，是新中國成立以來具有重要歷史意義的財政改革。從總體上講，這次改革初步建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的財稅管理體制。具體表現(xiàn)為：按稅種劃分中央和地方政府收入，為逐步解決企業(yè)與各級政府的依附關(guān)系，使企業(yè)成為獨立市場主體提供了制度保障；初步劃分了中央政府與地方政府事權(quán)范圍，為財政支出安排提供了依據(jù)；建立轉(zhuǎn)移支付制度，為規(guī)范中央與地方政府財政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。因此，這次改革在政府財政運行管理規(guī)范化、制度化方面，邁出了重要步伐，也為整個國家經(jīng)濟管理體制、行政管理體制改革的推進，做出了重要貢獻，是我國財稅改革中具有里程碑意義的重大事件。

但1994年的分稅制財政體制改革，也是我國經(jīng)濟體制特定階段的改革，難免具有一定的局限性，改革只解決財稅領(lǐng)域當時迫切需要改革的問題，有些改革尚未涉及，或改革時機不成熟。其中，地方政府債務(wù)問題就是一例。1994年全國人大通過、1995年起實施的《預(yù)算法》明確規(guī)定，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。因而在現(xiàn)行分稅制財政體制中，在收入劃分方面，對各級地方政府的舉債權(quán)沒有作出規(guī)定。從理論上講，一級政府、一級財政、一級財權(quán)，財權(quán)就應(yīng)包括舉債權(quán)。在各級地方政府的支出范圍劃分方面，也沒有規(guī)定哪些建設(shè)項目可以使用債務(wù)資金；在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，并未考慮保證地方政府還本付息能力因素，等等。當然，我們也不能苛求1994年財稅改革畢其功于一役。

二、實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理的突破，是財稅體制改革大勢所趨

如前所述，1994年財稅體制改革并未將舉債權(quán)劃分納入其中，且《預(yù)算法》禁止地方政府舉借債務(wù)。但執(zhí)行情況并非如此。實際上，地方政府債務(wù)早以各種形式存在了。據(jù)審計署2011年35號審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為 10.72萬億元。2013年12月30日，國家審計署發(fā)布《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比 2010年底增加 38679.54億元，年均增長 19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。這表明，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在整體可控的前提下，局部地方政府債務(wù)風(fēng)險仍在繼續(xù)蔓延，亟須有效治理。

上述情況表明，我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，地方政府在償還能力許可范圍內(nèi)舉債進行經(jīng)濟社會建設(shè)，具有客觀必要性、可行性，僅靠《預(yù)算法》禁止地方政府舉債是不現(xiàn)實的，與其讓地方債在財政體制外隱性發(fā)展（是目前我國影子銀行活動的重要內(nèi)容），增大財政風(fēng)險，還不如加快修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)債，將其納入分稅制財政體制規(guī)范管理。

三、深化財稅體制改革，實現(xiàn)地方債管理制度化、規(guī)范化和法制化的路徑選擇

綜上所述，我們認為，目前進一步深化分稅制財政體制改革，實現(xiàn)地方債管理制度化、規(guī)范化和法制化的路徑選擇主要包括：

（一）完善收入劃分制度，明確劃分地方政府舉債權(quán)

除稅收收入外，在財政體制中明確劃分各級地方政府舉債籌集財政收入的權(quán)力即舉債權(quán)。從目前地方政府財政狀況來看，允許省級政府、地級市政府發(fā)債，是可行的，其債務(wù)風(fēng)險可控?？h鄉(xiāng)兩級政府稅源有限，單位行政轄區(qū)面積較小，且中西部地區(qū)相當部分縣鄉(xiāng)財政處于“吃飯財政”狀態(tài)，基本沒有償債能力，因而將發(fā)債權(quán)直接授予縣鄉(xiāng)政府是不現(xiàn)實的。但沿海發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入狀況較好，償債能力較強，可考慮全國財政收入百強縣的一部分縣或縣級市允許發(fā)債。不過，在市場經(jīng)濟條件下，擁有發(fā)債權(quán)的政府能否成功發(fā)債，還要受資金市場供求情況、投資者偏好等市場因素的制約。同時，運用負債率、債務(wù)率等指標，建立地方政府債務(wù)預(yù)警制度，當某級債務(wù)積累達到警戒指標后，就不得發(fā)行債券或舉借貸款。在現(xiàn)階段，還需要通過中央財政對地方債務(wù)收入總額實行控制。

（二）完善支出制度，明確債務(wù)資金支出范圍、制定財政支出安排優(yōu)先次序、建立債務(wù)危機處置機制

在財政體制安排中進一步明確規(guī)定，地方政府不得舉借債務(wù)資金用于政府辦公經(jīng)費等經(jīng)常性支出，債務(wù)資金只能用于經(jīng)濟社會建設(shè)性支出，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。在財政體制中規(guī)定財政支出安排優(yōu)先次序，保障到期債務(wù)還本付息支出，維護地方各級政府信譽。同時，建立地方政府債務(wù)危機處理機制。當有關(guān)債務(wù)管理指標進入危機狀態(tài)后，地方財政支出進入自動調(diào)整機制，包括壓縮一般性財政支出規(guī)模、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、保證到期債務(wù)還本付息，以及啟動處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)等措施。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，保證各級政府的債務(wù)清償能力

在中央和地方政府，以及各級地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，除保持各地區(qū)財力基本均等外，還可對各級政府債務(wù)管理狀況實行獎勵，鼓勵各級地方政府加強債務(wù)管理，降低債務(wù)風(fēng)險。同時，對各級政府某些特定的債務(wù)資金建設(shè)項目，如公共衛(wèi)生項目、環(huán)境保護項目等，給予一定補貼，從而通過轉(zhuǎn)移支付制度，保證各級地方政府債務(wù)償還能力。

因此，通過上述制度安排，使我國地方政府債務(wù)管理納入分稅制財政體制范疇，編制全口徑債務(wù)預(yù)算，走上制度化、規(guī)范化和法制化道路，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大貢獻?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院）

本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目 《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機制創(chuàng)新研究》【批準號13YJA630101】、北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金項目 《北京市公共服務(wù)公私合作的價格監(jiān)管機制創(chuàng)新研究》【批準號13JGB016】、中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果）