儲建國

中央關(guān)于全面深化改革的決定出臺，意味著改革的頂層設(shè)計完成了階段性任務(wù)，各方面的評價都很高。然而，社會中有一種樂觀的期待在擴散，以為頂層設(shè)計一出來，里面的內(nèi)容便會順理成章地實現(xiàn)。這種盲目的樂觀實際上增加了改革的壓力和難度。

在如此大規(guī)模的國家，推動如此大規(guī)模的改革，難度極大?，F(xiàn)任的國家領(lǐng)導(dǎo)人是從基層打拼上來的，深知國情的復(fù)雜、改革的艱辛。中國的改革事業(yè)盡管總體上朝著光明的方向前進，但其間經(jīng)過了各種各樣的挫折，很多改革舉措并沒有帶來預(yù)期的結(jié)果。其中，一個重要的原因在于對改革方案所面對的具體環(huán)境，所可能產(chǎn)生的連帶效應(yīng)預(yù)判不足。國家領(lǐng)導(dǎo)人在全國性謀劃上具有優(yōu)勢，地方治理者在局部性謀劃上具有優(yōu)勢。這兩種優(yōu)勢都要充分地發(fā)揮出來，而且要認清兩種謀劃的邊界，處理好它們之間的關(guān)系。

十八屆三中全會《決定》中說要處理好頂層設(shè)計與摸著石頭過河的關(guān)系，在過去有關(guān)改革過程的一般描述中，通常是基層摸石頭，有了成功經(jīng)驗后得到中央肯定，然后加以推廣。這種描述沒有看到中層治理環(huán)節(jié)的貢獻。其實，即使在過去的改革中，中層的謀劃也是起了關(guān)鍵作用的。改革開放初期，萬里在安徽時，省委經(jīng)過長時間的深入調(diào)研，制定并頒布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個問題的規(guī)定》，也就是后來人們常說的“省委六條”，其主要內(nèi)容是：尊重生產(chǎn)隊的自主權(quán)，允許農(nóng)民搞正當(dāng)?shù)募彝ジ睒I(yè)，生產(chǎn)隊可以實行責(zé)任制，等等。這個規(guī)定得到當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定，并成為后來改革頂層設(shè)計的前奏。

隨著改革的逐漸深入，社會矛盾越來越復(fù)雜化、尖銳化。局部性的中層探索具有了更加特殊和關(guān)鍵的作用。但這種探索充滿風(fēng)險，成敗參半。如果拋開其它層面的問題，就中層設(shè)計的角度來看，這顯露出中層探索的界線在哪是個值得討論的問題。這次全面深化改革的決定在某種程度上給中層設(shè)計劃定了具體的框框，也就是說，中層治理者的所有改革探索都要以貫徹好這個決定為依據(jù)。這在很大程度上消除了中層探索的模糊空間，降低了中層治理者在路線、方針、政策上出現(xiàn)重大失誤的可能性。

與此同時，中央在要求各省落實好決定的同時，要鼓勵地方治理者自主探索適合本地區(qū)具體情況的改革辦法。其中，如何處理好中央和地方主動權(quán)的關(guān)系是問題的關(guān)鍵。在探索過程中，地方治理者是要冒風(fēng)險的。一旦治理不當(dāng)，有可能引發(fā)社會沖突，但單純?yōu)榱朔乐苟唐趦?nèi)不出現(xiàn)這種情況而不愿冒險，又會防礙長期機制的探索。因此，中央需要給那些敢于探索的人以更大的寬容，既要敢于成功，也要敢于失敗。當(dāng)然，中層治理者要分擔(dān)中央改革的風(fēng)險，主動承擔(dān)因改革的失誤而導(dǎo)致的政治責(zé)任，分解中央的改革壓力，但中央也要酌情處理，不能打擊改革者的積極性。

不過，那些借改革之名，“探索”出各種保護和攫取個人和集團利益的辦法層出不窮。這個時候就要發(fā)揮中央的主動性，利用垂直監(jiān)督的力量，及時地制止和糾正。

為了讓中層設(shè)計和治理行進在正確的方向上，在發(fā)揮中央垂直監(jiān)督的同時，更多地引入法治和民主的力量是必要的。習(xí)近平最近指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。法律通常是以公共利益為準(zhǔn)繩的，用法律來規(guī)范改革，是防止中層設(shè)計偏出軌道的重大保障。另一項重大保障就是民主，在全面深化改革過程中，需要不斷地、有針對性地發(fā)揚民主。它對改革的功能有三：一是集思廣益，讓每項改革措施的出臺能夠匯集更多的民意；二是防范監(jiān)督，讓那些只顧及少數(shù)特權(quán)者利益的改革沒法出臺；三是修補改進，讓那些出了問題的改革方案在更多人的支持下得以修正，不致引起大的矛盾和沖突。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）endprint