儲建國

中央關于全面深化改革的決定出臺，意味著改革的頂層設計完成了階段性任務，各方面的評價都很高。然而，社會中有一種樂觀的期待在擴散，以為頂層設計一出來，里面的內容便會順理成章地實現。這種盲目的樂觀實際上增加了改革的壓力和難度。

在如此大規(guī)模的國家，推動如此大規(guī)模的改革，難度極大?，F任的國家領導人是從基層打拼上來的，深知國情的復雜、改革的艱辛。中國的改革事業(yè)盡管總體上朝著光明的方向前進，但其間經過了各種各樣的挫折，很多改革舉措并沒有帶來預期的結果。其中，一個重要的原因在于對改革方案所面對的具體環(huán)境，所可能產生的連帶效應預判不足。國家領導人在全國性謀劃上具有優(yōu)勢，地方治理者在局部性謀劃上具有優(yōu)勢。這兩種優(yōu)勢都要充分地發(fā)揮出來，而且要認清兩種謀劃的邊界，處理好它們之間的關系。

十八屆三中全會《決定》中說要處理好頂層設計與摸著石頭過河的關系，在過去有關改革過程的一般描述中，通常是基層摸石頭，有了成功經驗后得到中央肯定，然后加以推廣。這種描述沒有看到中層治理環(huán)節(jié)的貢獻。其實，即使在過去的改革中，中層的謀劃也是起了關鍵作用的。改革開放初期，萬里在安徽時，省委經過長時間的深入調研，制定并頒布了《關于當前農村經濟政策幾個問題的規(guī)定》，也就是后來人們常說的“省委六條”，其主要內容是：尊重生產隊的自主權，允許農民搞正當的家庭副業(yè)，生產隊可以實行責任制，等等。這個規(guī)定得到當時中央領導人的高度肯定，并成為后來改革頂層設計的前奏。

隨著改革的逐漸深入，社會矛盾越來越復雜化、尖銳化。局部性的中層探索具有了更加特殊和關鍵的作用。但這種探索充滿風險，成敗參半。如果拋開其它層面的問題，就中層設計的角度來看，這顯露出中層探索的界線在哪是個值得討論的問題。這次全面深化改革的決定在某種程度上給中層設計劃定了具體的框框，也就是說，中層治理者的所有改革探索都要以貫徹好這個決定為依據。這在很大程度上消除了中層探索的模糊空間，降低了中層治理者在路線、方針、政策上出現重大失誤的可能性。

與此同時，中央在要求各省落實好決定的同時，要鼓勵地方治理者自主探索適合本地區(qū)具體情況的改革辦法。其中，如何處理好中央和地方主動權的關系是問題的關鍵。在探索過程中，地方治理者是要冒風險的。一旦治理不當，有可能引發(fā)社會沖突，但單純?yōu)榱朔乐苟唐趦炔怀霈F這種情況而不愿冒險，又會防礙長期機制的探索。因此，中央需要給那些敢于探索的人以更大的寬容，既要敢于成功，也要敢于失敗。當然，中層治理者要分擔中央改革的風險，主動承擔因改革的失誤而導致的政治責任，分解中央的改革壓力，但中央也要酌情處理，不能打擊改革者的積極性。

不過，那些借改革之名，“探索”出各種保護和攫取個人和集團利益的辦法層出不窮。這個時候就要發(fā)揮中央的主動性，利用垂直監(jiān)督的力量，及時地制止和糾正。

為了讓中層設計和治理行進在正確的方向上，在發(fā)揮中央垂直監(jiān)督的同時，更多地引入法治和民主的力量是必要的。習近平最近指出，凡屬重大改革都要于法有據。法律通常是以公共利益為準繩的，用法律來規(guī)范改革，是防止中層設計偏出軌道的重大保障。另一項重大保障就是民主，在全面深化改革過程中，需要不斷地、有針對性地發(fā)揚民主。它對改革的功能有三：一是集思廣益，讓每項改革措施的出臺能夠匯集更多的民意；二是防范監(jiān)督，讓那些只顧及少數特權者利益的改革沒法出臺；三是修補改進，讓那些出了問題的改革方案在更多人的支持下得以修正，不致引起大的矛盾和沖突。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授）endprint