都培麗

摘要：2013年11月23日，中國(guó)政府宣布劃設(shè)覆蓋釣魚(yú)島的東海防空識(shí)別區(qū)，并稱中國(guó)將在“適當(dāng)?shù)臅r(shí)候”宣布劃設(shè)類似的防空識(shí)別區(qū)，可能涵蓋南海。隨后日本媒體進(jìn)行了 報(bào)道，美國(guó)國(guó)務(wù)院副發(fā)言人哈爾夫?qū)Υ颂岢隽速|(zhì)疑。2014年2月5日，拉塞爾在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上要求中國(guó)就南海九段線作出明確說(shuō)明。

中國(guó)是否有權(quán)在南海劃定防空識(shí)別區(qū)，首先要明確的是中國(guó)對(duì)南海的合法主權(quán)。關(guān)于南海九段線，周邊國(guó)家和美國(guó)提出了質(zhì)疑。本文主要從南海九段線的法律性質(zhì)入手，試分析其存在的合理性和合法性。

關(guān)鍵詞：九段線；法律性質(zhì)；群島水域

一、南海問(wèn)題與東海問(wèn)題對(duì)比

美國(guó)官員此次提出質(zhì)疑，認(rèn)為南海應(yīng)該根據(jù)EZZ（專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）原則進(jìn)行劃分，并對(duì)東海和南海采取不同的劃界規(guī)則提出了質(zhì)疑。

（一）東海劃界——大陸架原則

中國(guó)東海在劃定范圍時(shí)依據(jù)的是大陸架原則。以該原則為基礎(chǔ)，繼而劃定領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海等水域線。雖然存在釣魚(yú)島主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題和對(duì)“東海海域劃分”標(biāo)準(zhǔn)的分歧，但總體來(lái)看，東海劃界主要是以大陸架原則為基本原則。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中規(guī)定，沿海國(guó)的大陸架包括陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，其范圍擴(kuò)展到大陸邊緣的海底區(qū)域。而且中國(guó)東海海岸線狹長(zhǎng)平直，毗鄰中國(guó)整個(gè)大陸，沒(méi)有太多的島礁，東海劃界采用大陸架原則，符合海洋法的規(guī)定。

（二）南海劃定

與東海劃界問(wèn)題相比，南海海域劃界就顯得復(fù)雜的多。不同于東海海域，南海是由諸多島嶼組成的一片島域。眾島嶼距中國(guó)內(nèi)陸較遠(yuǎn)，且眾島分散，海岸線較曲折，缺乏主要的陸地支持，無(wú)法適用陸地支配海洋的原則，更不能適用EZZ原則。

中國(guó)上世紀(jì)就提出了九段線的主張，但由于南海周邊各國(guó)均主張對(duì)南海部分島嶼享有一定的主權(quán)，采用什么樣的劃界原則，如何界定南海九段線的法律性質(zhì)，到目前為止并沒(méi)有形成一致的意見(jiàn)。聯(lián)合國(guó)海洋法公約對(duì)此也沒(méi)有具體的規(guī)定。

二、南海九段線的產(chǎn)生

在20世紀(jì)初的全球性海洋管轄權(quán)擴(kuò)張歷史背景下，中國(guó)“水陸地圖審查委員會(huì)”對(duì)南海的島、礁、灘、沙進(jìn)行了詳細(xì)列舉和審定， 同時(shí)《中國(guó)南海島嶼圖》在1935年4月出版并確定了中國(guó)最南疆域在北緯4度的曾母暗沙。該地圖后來(lái)被收入進(jìn)《中華建設(shè)新圖》（《海疆南展后之中國(guó)全圖》），并在南海疆域內(nèi)將南沙群島、、西沙群島、東沙群島以及團(tuán)沙群島等組成的南海海域用斷續(xù)線標(biāo)明。這是中國(guó)地圖上最早出現(xiàn)的南海疆域線，也是九段線的雛形。中國(guó)政府以出版地圖的方式，宣示了對(duì)南海諸島的主權(quán)。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，根據(jù)《波茲坦公告》以及《開(kāi)羅宣言》等的相關(guān)規(guī)定，日本有義務(wù)將“所竊取于中國(guó)之領(lǐng)土歸還中華民國(guó)。”由此當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府對(duì)日本侵占的南海諸島進(jìn)行接收并恢復(fù)行使主權(quán)。1947年，中國(guó)民國(guó)政府內(nèi)政部南海諸島172個(gè)進(jìn)行了重新審定并公告，同時(shí)出版了《南海諸島位置圖》。在此次地圖中，將原南沙群島改名為中沙群島，團(tuán)沙群島改名為南沙群島，民國(guó)政府以命名的方式再次宣示了對(duì)中國(guó)南海諸島的主權(quán)。①

從上世紀(jì)開(kāi)始，中國(guó)政府就以多種形式宣示對(duì)南海諸島的主權(quán)，并多次在立法和法律文件以及官方聲明中主張對(duì)南海諸島及其附近海域享有主權(quán)。這一權(quán)利線在第三次海洋法生效時(shí)已存在近半個(gè)世紀(jì)。

三、南海九段線的法律性質(zhì)諸說(shuō)

關(guān)于南海九段線的法律性質(zhì)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有著不同的主張，主要有國(guó)界線說(shuō)、歷史性水域線說(shuō)、歷史性權(quán)利線說(shuō)（或傳統(tǒng)疆線說(shuō)）和島嶼歸屬線說(shuō)（或島嶼范圍線說(shuō)）以及群島水域線說(shuō)。

（一）國(guó)界線說(shuō)

國(guó)界線說(shuō)認(rèn)為中國(guó)在南海的領(lǐng)土范圍由九段線劃定出來(lái)，并中國(guó)對(duì)線內(nèi)的島、沙、灘、礁以及海域等享有主權(quán)，線外區(qū)域則屬于其他國(guó)家或公海?？梢哉J(rèn)為，持有該說(shuō)的學(xué)者們將九段線內(nèi)的諸島和水域看成了領(lǐng)土，那么該島域的性質(zhì)就會(huì)被定性為內(nèi)水和領(lǐng)海。根據(jù)國(guó)際海洋法的規(guī)則，海洋權(quán)益不得超越大陸。筆者認(rèn)為，如果將其作為內(nèi)水，則不符合國(guó)際法上關(guān)于內(nèi)水的有關(guān)規(guī)定。如果將其定性為領(lǐng)海，南海范圍并不符合海洋法上規(guī)定的陸地和領(lǐng)海寬度（12海里）。

（二）歷史性水域線說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為線內(nèi)的整個(gè)海域是中國(guó)的歷史性水域，中國(guó)對(duì)線內(nèi)的島、礁、灘、沙及海域均享有歷史性權(quán)利。有學(xué)者類比海洋法公約中歷史性海灣內(nèi)水域，將“歷史性水域”內(nèi)的水域歸屬于內(nèi)水，在該水域內(nèi)，未經(jīng)準(zhǔn)許，外國(guó)船舶不得航行和通過(guò)。將其解釋為歷史性水域線需符合：沿岸國(guó)必須公開(kāi)主張?jiān)撍蛟谄渲鳈?quán)管轄范圍內(nèi)并行使主權(quán)；沿岸國(guó)必須長(zhǎng)期有效的行使主權(quán)；行使主權(quán)必須是和平及持續(xù)的并獲得外國(guó)的知悉與默認(rèn)。②據(jù)這些要素分析，目前南海九段線并沒(méi)有得到周邊國(guó)家的認(rèn)可，而且南海作為重要的交通要道，外國(guó)船舶自由航行也并未受到中國(guó)的反對(duì)，因此，歷史性水域線說(shuō)并不符合南海的現(xiàn)狀。

（三）歷史性權(quán)利線說(shuō)（傳統(tǒng)疆線說(shuō)）

這種觀點(diǎn)主張線內(nèi)的島、沙、灘、礁以及等屬于中國(guó)領(lǐng)土，中國(guó)的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)則是內(nèi)水以外的海域。認(rèn)為該線標(biāo)志著中國(guó)對(duì)線內(nèi)的所有島、礁、沙的主權(quán)和線內(nèi)內(nèi)水以外海域及海底資源的歷史性所有權(quán)，但同時(shí)對(duì)其他國(guó)家享有的航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由也未加限制或禁止。③國(guó)際法委員會(huì)將歷史性權(quán)利界定為：主張歷史性權(quán)利的國(guó)家應(yīng)對(duì)該水域行使權(quán)利；該權(quán)利的行使應(yīng)是連續(xù)地在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，并且已經(jīng)發(fā)展成為慣例；為各國(guó)所承認(rèn)。④南海九段線并不完全符合上述三個(gè)條件，因此將此線認(rèn)定為歷史性權(quán)利線缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐支持。

（四）島嶼范圍線說(shuō)（島嶼歸屬線說(shuō)）

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為線內(nèi)的島嶼及其附近海域都是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，受中國(guó)的管轄和控制。1958年《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》中規(guī)定中華人民共和國(guó)的 12 海里領(lǐng)海寬度，并宣布此項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土，其中明確列舉了與大陸隔有公海的南海諸島。很明顯，該《聲明》排除了將南海諸島與中國(guó)大陸及其沿海島嶼之間的海域以及九段線以內(nèi)的全部海域解釋為中國(guó)內(nèi)水的可能性。但是該聲明實(shí)際上是指線內(nèi)的島嶼加上12海里的“附近海域”領(lǐng)海受中國(guó)的管轄和控制。⑤按照這樣的解釋，中國(guó)對(duì)九段線內(nèi)水域的歷史性權(quán)利將蕩然無(wú)存。

（五）群島水域范圍線⑥

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，根據(jù)南海分布諸多大島嶼和類似曾母暗沙等小島嶼的特點(diǎn)，該水域可以視為中國(guó)的群島水域，類比適用群島國(guó)水域制度。海洋法公約，并沒(méi)有限制一國(guó)的水域適用群島國(guó)制度。此外，南海水域也允許外國(guó)船只自由航行。總體來(lái)看，該學(xué)說(shuō)符合海洋法的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)對(duì)中國(guó)的海洋戰(zhàn)略也是利益最大化的一種選擇。

四、九段線界定為群島水域線的合理性

既不能適用陸地支配海洋原則，也不能采用EZZ原則。南海九段線存在的法律地位是什么，筆者認(rèn)為將其認(rèn)定為群島水域線是目前為止最為有利的學(xué)說(shuō)。

（一）歷史性主權(quán)且未限通行等

南海，自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土。早在上世紀(jì)初，中國(guó)就已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了連續(xù)性的管理。南海島域，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島在內(nèi)，其最南端到達(dá)南沙群島的曾母暗沙，歷來(lái)就是如此劃定。在我國(guó)浩瀚的史料中，最早可以追溯到宋朝就有南海疆域界限的記載。中國(guó)人在秦漢時(shí)期就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了南海諸島，在兩漢時(shí)期對(duì)其進(jìn)行了管理。可以說(shuō)中國(guó)人最早發(fā)現(xiàn)、命名、經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)了南沙群島并最早對(duì)其進(jìn)行了主權(quán)管理。⑦在《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利?！笨傊?，中國(guó)對(duì)南海享有主權(quán)，且一直以來(lái)并沒(méi)有限制其他國(guó)家船只通行等自由。

（二）特殊的地理形態(tài)——多島嶼

不同于東海，南海海域除了東沙群島、西沙群島、南沙群島和中沙群島四大島嶼外，還包括黃巖島等諸多小島嶼，而且部分島嶼距離中國(guó)整體大陸較遠(yuǎn)。各個(gè)島嶼的面積也不盡相同，有的甚至只是一個(gè)暗礁，如曾母暗沙。整個(gè)南海海域海岸線比較曲折，不規(guī)則。特殊的群島水域，決定了不能適用陸地決定海洋權(quán)益原則和大陸架原則。

（三）國(guó)際法依據(jù)

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是目前世界上唯一一部系統(tǒng)規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的國(guó)際多邊條約，根據(jù)《公約》第76條規(guī)定可以得出該款提出了大陸架外部界限的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一是“自然延伸”標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)一國(guó)領(lǐng)土的大陸架所自然延伸到達(dá)之處；另一種則是“200海里距離”標(biāo)準(zhǔn)，即嚴(yán)格地遵循法律規(guī)定的200海里作為劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)。沿海國(guó)可以根據(jù)符合本國(guó)海岸線的實(shí)際選擇標(biāo)準(zhǔn)，提出對(duì)本國(guó)最有利的劃定方案。這些規(guī)定主要針對(duì)的是一國(guó)的大陸領(lǐng)土，而海洋法中也并沒(méi)有禁止和限制一國(guó)類似群島水域的島域類比適用群島水域制度。

南海九段線的存在本身是合法的，而南海九段線的法律性質(zhì)如何，也將是決定這一爭(zhēng)端解決的關(guān)鍵。因?yàn)槟虾u域范圍之大，又是重要的地理交通要道，目前也允許各國(guó)船舶有序通航，將其定位為群島水域線，對(duì)我國(guó)目前來(lái)說(shuō)是最為有利的。（作者單位：華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3]參見(jiàn)傅崐成：《海洋法專題研究》，廈門大學(xué)出版社，2004 年版，第329頁(yè)。轉(zhuǎn)引自 James Kraska， The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage， The International Journal of Marine and Coastal Law， Volume22，Number2，2007，p.265.

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[5]劉楠來(lái)：《國(guó)際海洋法》，海洋出版社1986年版，第19頁(yè)。

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