廈門市思明區(qū)人民法院課題組

關(guān)于行政訴訟簡易程序試點(diǎn)運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告

廈門市思明區(qū)人民法院課題組*

《行政訴訟法》第46條規(guī)定,行政案件適用合議制普通程序進(jìn)行審理。普通審判程序在化解行政爭議、維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了巨大的作用,但是,隨著我國行政法制建設(shè)進(jìn)程的加快和公民法律意識(shí)的提高,行政審判中的合議制在現(xiàn)實(shí)中遇到了困境,已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)前審判實(shí)踐的需要。

2009年3月,最高人民法院發(fā)布了《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》。該綱要將優(yōu)化職權(quán)配置確定為司法改革的首要任務(wù)。在行政訴訟中,針對(duì)那些案情簡單、爭議不大、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的行政案件,適用簡易程序進(jìn)行審理成為優(yōu)化審判權(quán)配置、提高訴訟效率的有效方式。廈門市思明區(qū)人民法院(以下簡稱思明法院)自2011年6月被福建省高級(jí)人民法院列為適用簡易程序?qū)徖硇姓讣脑圏c(diǎn)法院以來,結(jié)合工作實(shí)際,采取有力措施,大膽實(shí)踐,確保試點(diǎn)工作扎實(shí)開展,取得了明顯的實(shí)效。

一、行政訴訟簡易程序試點(diǎn)的基本概況

適用簡易程序?qū)徖戆讣饕腔谔岣咝姓V訟效率的目的,所以,程序的簡化成為試點(diǎn)探索的主要內(nèi)容。

(一)適用簡易程序的目的及兩個(gè)前提條件

行政訴訟簡易程序是為加速訴訟事件之進(jìn)行,減輕法院工作負(fù)擔(dān)而定的簡易起訴、審查、裁判方式,以達(dá)到迅速處理輕微案件,爭取時(shí)間處理重大事件,使司法功能所要求的有效法律保護(hù),在質(zhì)量上和時(shí)效上得以提高的目標(biāo)。行政訴訟簡易程序要達(dá)到提高質(zhì)量和時(shí)效的目標(biāo)有兩個(gè)前提條件,即:行政訴訟案件數(shù)量的增加和辦案法官的高素質(zhì)。

從思明法院2009年至2011年行政訴訟案件的收案數(shù)量和人均結(jié)案數(shù)(見圖1)的對(duì)比可以看出,行政庭受理案件數(shù)量呈顯著增長趨勢,法官的人均辦案數(shù)(包括行政執(zhí)行案件)超過200件。行政案件有繁簡、難易之分,如果對(duì)所有案件均投入相同的司法資源和審判力量,既造成司法資源的浪費(fèi),也不利于切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。訴訟程序成本與辦案效率之間的性價(jià)比如果過低,造成的直接結(jié)果是司法公信度降低。①徐盼:《設(shè)置行政訴訟簡易程序可行性的再認(rèn)識(shí)》,載《長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。

圖1 行政訴訟案件的收案數(shù)量和人均結(jié)案數(shù)

思明法院行政庭共有8名工作人員,均具有大學(xué)本科及其以上學(xué)歷,其中40%具有法學(xué)碩士學(xué)歷。4名審判人員中有3名從事審判工作超過20年,具備豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這為行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的開展提供了充分的人力資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)保障。

(二)思明法院適用簡易程序?qū)徖硇姓讣膶?shí)踐

從2012年12月20日至2013年10月30日,思明法院行政審判庭共適用簡易程序?qū)徖硇姓V訟案件38件,占全部行政訴訟案件的30%。

1.適用簡易程序?qū)徖淼陌讣攸c(diǎn)

(1)類型多樣

思明法院的轄區(qū)屬于廈門核心區(qū)域,轄區(qū)行政機(jī)關(guān)多,所以涉及的行政案件類型廣泛,適用簡易程序?qū)徖淼脑V訟案件類型涵蓋人力資源和社會(huì)保障、勞動(dòng)教養(yǎng)、交通行政管理等多項(xiàng)行政管理范圍,同時(shí)也涵蓋行政處罰、行政確認(rèn)、行政登記等多種具體行政行為。(見圖2)

(2)結(jié)果多樣

圖2 適用簡易程序?qū)徖淼男姓V訟案件類型

通過簡易程序?qū)徖淼陌讣?即使由審判員獨(dú)任制審理,裁判也必須說理透徹,裁決準(zhǔn)確。在程序上判決書也需要由庭長或者審判長簽發(fā)。思明法院行政庭適用簡易程序判決的38件行政訴訟案件中,維持22件,駁回起訴4件,駁回訴訟請(qǐng)求2件,撤訴8件,撤銷2件。(見圖3)

圖3 簡易程序案件裁判結(jié)果

(3)績效明顯

簡易程序相較于普通程序最大的優(yōu)勢就是對(duì)于那些事實(shí)清楚、爭議不大的案件,可以在查明案情的基礎(chǔ)上,通過快捷的程序進(jìn)行判決,提高案件審判的效率,節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本。思明法院適用簡易程序?qū)徖硇姓讣闹饕冃w現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,案件平均審理周期明顯縮短。適用簡易程序的案件平均審理期限為37日,而2013年7月適用普通程序?qū)徑Y(jié)的8個(gè)訴訟案件平均審理期限為71日,相較于普通程序,簡易程序的平均審理時(shí)間明顯縮短,審理效率明顯提高。第二,通知程序簡便。普通程序的通知行為都必須通過傳票的形式送達(dá)當(dāng)事人。適用簡易程序的案件,在開庭前省去了送達(dá)開庭傳票這一流程,書記員通過電話、短信的方式通知當(dāng)事人,再通過格式筆錄的形式予以確認(rèn)。行政訴訟簡易程序簡化了訴訟程序,縮短了訴訟周期,從而提高了訴訟效率,降低了司法成本。

(4)全部實(shí)行獨(dú)任制

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)的規(guī)定,適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?經(jīng)當(dāng)事人同意,人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理。思明法院適用簡易程序?qū)徖淼乃邪讣鶎?shí)行獨(dú)任制審理模式。

2.試點(diǎn)的主要做法

《通知》對(duì)簡易程序基本內(nèi)容作了原則性的規(guī)定,對(duì)具體的適用程序則賦予試點(diǎn)單位在遵守法律原則的基礎(chǔ)上實(shí)踐探索的自由。思明法院的試點(diǎn)探索主要集中在以下方面:

第一,賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán),體現(xiàn)了當(dāng)事人自治原則。簡易程序較之普通程序手續(xù)簡便、審理快捷、成本低廉,當(dāng)事人選擇簡易程序,將會(huì)獲得更大的訴訟利益?！锻ㄖ芬?guī)定:當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件,可以適用簡易程序?qū)徖?。根?jù)該規(guī)定,行政庭對(duì)于受理的案件(涉港澳臺(tái)案件除外),在初步審查的基礎(chǔ)上,均以書面形式征詢當(dāng)事人的意見。已經(jīng)適用簡易程序?qū)徖淼?8個(gè)案件占所有被征詢意見案件總數(shù)的47%。

第二,訴訟程序簡化。行政訴訟簡易程序是一種簡易、迅速的訴訟處理程序,因此,在簡易程序試點(diǎn)的過程中,訴訟程序的簡化是試點(diǎn)探索的主要內(nèi)容。

一是送達(dá)、通知程序的簡化。在普通訴訟程序中,通過對(duì)送達(dá)方式和時(shí)間的規(guī)定來確保當(dāng)事人的訴訟權(quán)利得到充分保障,而簡易程序通過送達(dá)方式和送達(dá)程序的簡化來達(dá)到提高效率的目的。一方面,在試點(diǎn)過程中,思明法院用電話、口頭、托人捎信、電子郵件等靈活方式傳喚當(dāng)事人。另一方面,開庭傳票的領(lǐng)取也不受在開庭3日前通知當(dāng)事人和其他訴訟參與人的時(shí)間限制,只要在開庭前告知當(dāng)事人,且當(dāng)事人沒有異議的都視為送達(dá)。

二是庭審程序的簡化。庭審程序的簡化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,庭審由合議制轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)任制。在送達(dá)過程中,由當(dāng)事人簽署《簡易程序適用告知書》,選擇適用簡易程序,由審判員或助理審判員獨(dú)任制審理。另一方面,庭審過程簡化,不再要求當(dāng)事人在庭審過程中宣讀起訴狀和答辯狀,僅僅明確是否與訴狀一致。庭審中也不嚴(yán)格區(qū)分法庭調(diào)查、法庭辯論等庭審階段,由承辦人明確爭議焦點(diǎn),當(dāng)事人圍繞爭議焦點(diǎn)進(jìn)行舉證、質(zhì)證和辯論。

第三,文書撰寫創(chuàng)新。行政訴訟法律文書要求對(duì)各方當(dāng)事人的證據(jù)逐一進(jìn)行“三性”的認(rèn)定,且在裁判說理部分要求全面審查行政行為在主體、程序、內(nèi)容方面是否合法。鑒于適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣ǔ７申P(guān)系簡單、事實(shí)爭議不大,其判決文書的撰寫具備較大的簡化和優(yōu)化的空間。①孫煥煥:《上海法院行政訴訟簡易程序試點(diǎn)情況探析》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。思明法院在文書撰寫方面主要圍繞兩點(diǎn)展開探索:一是證據(jù)的審查部分,文書無須對(duì)證據(jù)逐一分析,在對(duì)爭議證據(jù)“三性”作出認(rèn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析,這使得證據(jù)的認(rèn)證重點(diǎn)更加突出,提高了文書的撰寫效率。二是裁判文書說理部分,僅僅對(duì)爭議的事實(shí)要點(diǎn)進(jìn)行說理分析,不再逐項(xiàng)對(duì)主體、程序、內(nèi)容進(jìn)行分析,在庭審中當(dāng)事人對(duì)主體和程序無異議的事項(xiàng)僅作簡單的記載。

二、行政訴訟簡易程序的運(yùn)行效果

行政訴訟簡易程序試點(diǎn)的運(yùn)行效果是程序價(jià)值在司法裁判中的體現(xiàn)。根據(jù)《通知》中“為保障和方便當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利,減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān),保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件”的規(guī)定,行政訴訟簡易程序設(shè)計(jì)的價(jià)值追求至少應(yīng)該包括效率、公正、便民、減負(fù)四個(gè)方面。

(一)審判效率明顯提高

提高效率、節(jié)省資源是司法體制改革的重要目標(biāo),行政訴訟普通程序沒有難易、繁簡之分,導(dǎo)致所有的案件適用統(tǒng)一的程序,造成了司法資源的浪費(fèi)和審判效率低下。而通過簡易程序試點(diǎn)的開展,案件審判效率明顯提高。一是審理時(shí)間縮短。適用簡易程序的案件平均審理期限較普通程序縮短了37天,審理效率明顯提高。二是結(jié)案率較同期提高。根據(jù)思明法院行政庭2013年3—9月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),在適用簡易程序后,行政訴訟案件的結(jié)案率提高了近4.62個(gè)百分點(diǎn)。(見表1)三是延長審限率改善。根據(jù)《通知》規(guī)定,適用行政訴訟簡易程序的案件必須在45天內(nèi)審結(jié),如未能審結(jié)則必須變更為普通程序。因此,適用簡易程序?qū)徖淼陌讣诜ǘㄆ谙迌?nèi)審結(jié),沒有報(bào)請(qǐng)延期。

表1 普通程序與簡易程序?qū)徟行蕦?duì)照表(2013年3月—9月)

報(bào)請(qǐng)延期書(件) 4 0 -4

(二)便民程序效果明顯

對(duì)于便民程度的考量主要集中在制度設(shè)計(jì)方面:一是程序的選擇。將是否適用簡易程序的選擇權(quán)交給當(dāng)事人體現(xiàn)了訴訟程序中的自治原則。“程序的對(duì)立物是恣意,因而分化和獨(dú)立才是程序的靈魂。程序排除恣意卻并不排斥選擇?！雹購埿l(wèi)平:《推開程序理性之門》,法律出版社2008年版,第76頁。簡易程序較之普通程序手續(xù)簡便、審理快捷、成本低廉,當(dāng)事人選擇簡易程序,將會(huì)獲得更大的訴訟利益。當(dāng)事人享有程序選擇權(quán),不僅不會(huì)導(dǎo)致簡易程序的濫用,而且會(huì)調(diào)動(dòng)其程序參與的積極性。二是程序的便捷。通知方式可以通過口頭、電話等方式,且不受普通程序的期限限制,這為當(dāng)事人和審判人員節(jié)省了時(shí)間成本;庭審程序的簡化使得審判效率更高,也有利于當(dāng)事人了解爭議焦點(diǎn),加深對(duì)爭議問題的認(rèn)識(shí)程度;裁判文書的簡化更是方便當(dāng)事人閱讀和理解,避免了文書的形式繁雜。

(三)訴訟負(fù)擔(dān)減輕

對(duì)于法院而言,節(jié)省司法資源,緩解審判壓力,節(jié)省訴訟成本,是行政訴訟簡易程序試行的直接目的和現(xiàn)實(shí)需求。簡易程序在減輕訴訟負(fù)擔(dān)方面的作用主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是案件分流比。思明法院適用簡易程序的案件占同期總收案數(shù)的30%,通過案件分流,使得適用普通程序的案件數(shù)量下降,而適用簡易程序的案件數(shù)量上升,在綜合層面有效地減輕了訴訟負(fù)擔(dān),減少了法院的工作量。二是獨(dú)任制審理數(shù)量。行政庭在基層法院的配置相對(duì)比較薄弱,基本僅有一個(gè)合議庭,獨(dú)任制審理能夠有效提高訴訟效率,緩解法官辦案壓力。三是當(dāng)事人訴訟成本綜合考量。當(dāng)事人的訴訟成本高低主要通過案件審理的期限長短、訴訟程序的繁簡、開庭次數(shù)的多少來反映。通過試點(diǎn)工作我們發(fā)現(xiàn),適用簡易程序?qū)徖淼陌讣谏鲜鋈齻€(gè)方面得到明顯的改善。例如,2013年5月受理的原告某工貿(mào)有限公司訴廈門市人力資源和社會(huì)保障局及第三人陳某工傷行政確認(rèn)一案,在征得當(dāng)事人同意適用簡易程序?qū)徖砗?在立案后四日內(nèi)就送達(dá)完畢,同時(shí)確認(rèn)立案后第7日開庭審理,其后于第13日由獨(dú)任制審判員作出判決并送達(dá)當(dāng)事人。

(四)社會(huì)效果好

法律對(duì)公正的實(shí)現(xiàn)程度則集中體現(xiàn)在裁判的社會(huì)效果方面。行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)探索實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)效果,主要體現(xiàn)在上訴率和撤訴率兩個(gè)審判指標(biāo)中。思明法院適用簡易程序?qū)徖淼陌讣显V率僅有10.6%,而同期適用普通程序?qū)徖淼陌讣显V率則有37%。撤訴率是裁判效果的另一個(gè)重要表現(xiàn)。思明法院適用簡易程序?qū)徖淼脑V訟案件撤訴率為26%,而同期適用普通程序?qū)徖淼脑V訟案件撤訴率為15.3%。當(dāng)事人通過訴訟程序?qū)崿F(xiàn)了訴訟目標(biāo)或者解決了行政爭議,以撤訴的方式結(jié)束訴訟程序,這與當(dāng)前司法公正追求實(shí)質(zhì)正義的理念一致。

三、行政訴訟簡易程序試點(diǎn)運(yùn)行中存在的問題

行政訴訟簡易程序作為一個(gè)剛剛開始試點(diǎn)的糾紛解決程序,有許多積極的意義,但同時(shí)也存在諸多不足。對(duì)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析是我們進(jìn)一步理解和認(rèn)識(shí)行政訴訟簡易程序的有效途徑。

(一)行政訴訟簡易程序的適用率相對(duì)較低

相對(duì)于普通程序的適用率,思明法院簡易程序的適用率較低。2012年12月20日至2013年10月30日,思明法院適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣H占受理行政案件數(shù)的30%,適用率低主要有以下幾個(gè)原因:

第一,當(dāng)事人對(duì)簡易程序不夠了解,拒絕適用簡易程序?qū)徖戆讣?。《通知》?條第3項(xiàng)規(guī)定“當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件”可以適用簡易程序。據(jù)試點(diǎn)過程中的統(tǒng)計(jì),在法官初步篩選的基礎(chǔ)上,被征詢適用意見的當(dāng)事人僅有47%同意適用簡易程序。當(dāng)事人拒絕適用的主要理由是普通程序的合議庭成員人數(shù)較多,經(jīng)過合議的案件更具有公平性和公正性,適用簡易程序的獨(dú)任制審判員僅有一個(gè)人,因而,合議制更具有公平性的優(yōu)勢。這反映出當(dāng)事人對(duì)法官的不信任,同時(shí)也反映出法院司法權(quán)威性不足。

第二,承辦法官不愿適用簡易程序。通過簡易程序?qū)徖戆讣m然在提高審判效率、節(jié)約當(dāng)事人訴訟成本方面具有優(yōu)勢,但是對(duì)于審判人員而言,他們在案件審理中更傾向于適用普通程序。一是簡易程序的審理期限較短,一般情況下在庭審結(jié)束后,留給法官撰寫判決書的時(shí)間約在15天左右,綜合考慮個(gè)人的其他審判工作環(huán)節(jié),15天的時(shí)間相對(duì)來說比較緊張。二是簡易程序沒有扣除審限和延長審限方面的規(guī)定,根據(jù)現(xiàn)代能動(dòng)司法的理念,承辦法官在審理案件的過程中會(huì)采取協(xié)調(diào)的方式解決當(dāng)事人之間的糾紛,而協(xié)調(diào)需要花費(fèi)一定的時(shí)間,如果協(xié)調(diào)成功則以撤訴的形式結(jié)案,如果協(xié)調(diào)不成功則仍需撰寫裁判文書,這就存在延長審限或者扣除審限的需要。但是,目前未有關(guān)于扣除審限或者延長審限的規(guī)定,法院的司法管理信息系統(tǒng)也沒有這方面的權(quán)限,所以,法官在協(xié)調(diào)案件的過程中如果超過45天的審限就只能將簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序,重新組成合議庭再次開庭審理。

(二)簡易程序的適用范圍較窄

《通知》第1條規(guī)定:“下列第一審行政案件中,基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的,可以適用簡易程序?qū)徖?(一)涉及財(cái)產(chǎn)金額較小,或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件;(二)行政不作為案件;(三)當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件。”上述規(guī)定看似從類別上對(duì)適用簡易程序的案件進(jìn)行了規(guī)定,并賦予了當(dāng)事人選擇適用簡易程序的自由,但是在實(shí)踐中的操作卻大打折扣。第一,行政訴訟案件的復(fù)雜程度主要和行政行為本身的復(fù)雜程度相關(guān)聯(lián),財(cái)產(chǎn)金額的大小不能決定案件的難易,而且行政不作為案件本身亦有難易之分,不能簡單地把財(cái)產(chǎn)金額小的案件和不作為案件劃歸簡易程序的適用范圍。第二,由于我國目前整體司法公信力不高,法官整體素質(zhì)差別較大,當(dāng)事人認(rèn)為合議庭相對(duì)于單個(gè)法官而言更具有公正性,所以在試點(diǎn)的過程中,簡易程序征詢率較高但是適用率較低。

1.審理期限短。簡易程序的審理期限為一個(gè)半月,扣除立案階段的錄入轉(zhuǎn)送環(huán)節(jié)及當(dāng)事人的10天答辯期,其他送達(dá)及庭審環(huán)節(jié)剩余的時(shí)間明顯過短。行政審判本就因?yàn)樾姓顒?dòng)專業(yè)性強(qiáng),涉及法律法規(guī)龐雜,專業(yè)術(shù)語晦澀難懂而使行政案件的審判極富專業(yè)性和挑戰(zhàn)性。行政審判難度普遍較大,案件的上訴率、申訴率明顯高于民事、刑事案件,且行政訴訟協(xié)調(diào)也需要時(shí)間來消除當(dāng)事人之間的隔閡。在這種情況下,審理期限過短,會(huì)導(dǎo)致超時(shí)限轉(zhuǎn)為普通程序,這進(jìn)一步增加了時(shí)間成本,也是法官排斥適用簡易程序的原因之一。

2.送達(dá)程序與證據(jù)固定存在矛盾?！锻ㄖ芬?guī)定,人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡便方式傳喚當(dāng)事人。但實(shí)踐中傳喚方式本身仍然需要以書面的形式固定證據(jù),一方面是為了防止當(dāng)事人在事后拒絕承認(rèn)收到傳喚通知;另一方面是法院檔案管理和評(píng)查方面的規(guī)定都要求以書面方式將送達(dá)手續(xù)存入卷宗。所以,雖然《通知》規(guī)定了簡便的送達(dá)程序,但是在實(shí)踐中由于沒有其他輔助程序,所以即使以電話、托人帶信的方式送達(dá),也需要后續(xù)以書面形式確認(rèn)。

3.沒有規(guī)定協(xié)調(diào)程序。近年來,法院在審判實(shí)踐中積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)制度,將協(xié)調(diào)引入行政訴訟審判模式,力求用“協(xié)調(diào)和解”的辦法定分止?fàn)?有效地化解了行政爭議,取得了令人滿意的法律效果和社會(huì)效果。行政訴訟簡易程序更應(yīng)該在試點(diǎn)的過程中加大協(xié)調(diào)的力度,促進(jìn)矛盾化解。但是,簡易程序試點(diǎn)方面的法規(guī)沒有訴訟協(xié)調(diào)及相關(guān)聯(lián)的審限扣除方面的規(guī)定,導(dǎo)致在辦理案件的過程中,法官雖然開展了協(xié)調(diào)工作,但是由于審理期限扣除的限制而不能充分地進(jìn)行協(xié)調(diào)。

四、行政訴訟簡易程序的完善對(duì)策

通過行政訴訟簡易程序試點(diǎn)過程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及發(fā)現(xiàn)的問題,本文擬從兩個(gè)方面提出完善建議。

(一)行政訴訟簡易程序的設(shè)置需協(xié)調(diào)好兩種關(guān)系

行政訴訟簡易程序的設(shè)置首先要處理好兩種關(guān)系,只有在此基礎(chǔ)上才能保障制度環(huán)節(jié)的設(shè)置合法高效。

1.協(xié)調(diào)好程序的簡易化與正當(dāng)性之間的關(guān)系

這樣的預(yù)警確實(shí)很有必要，但面對(duì)兇猛的“培訓(xùn)貸”，似乎不能光靠大學(xué)生謹(jǐn)慎。一邊是找工作的巨大壓力，一邊是各種美好的誘惑，初出校門的大學(xué)生“入彀”并不奇怪。

之所以設(shè)置行政訴訟簡易程序,是因?yàn)閷?duì)某些案情簡單、爭議不大的行政案件而言,簡化的程序在提高效率的同時(shí)不會(huì)損害裁判的公正性。如果在程序簡化的過程中忽視正當(dāng)性,將導(dǎo)致行政訴訟簡易程序在適用過程中被任意簡化,因片面追求程序的簡單而使當(dāng)事人訴訟權(quán)利受到削弱,這樣的簡易化不僅會(huì)導(dǎo)致案件質(zhì)量低,也使司法公正受到懷疑,無法實(shí)現(xiàn)通過行政訴訟審查行政行為的目的。①顧連鳳:《論行政訴訟簡易程序的構(gòu)建》,南京師范大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文,第32頁。

2.協(xié)調(diào)法官訴訟指揮權(quán)與當(dāng)事人程序基本權(quán)

行政訴訟簡易程序在程序上追求效率及公正,同時(shí)行政訴訟本身必須以審查行政行為的合法性為內(nèi)容,通過合法性審查保障相對(duì)人權(quán)益。這要求賦予法官必要的訴訟指揮權(quán),簡易程序則恰恰體現(xiàn)了行政審判中法官的訴訟指揮權(quán)的擴(kuò)大。法官訴訟指揮權(quán)的擴(kuò)大存在前提要件,就是必須保障當(dāng)事人的程序基本權(quán)。在行政訴訟簡易程序中要保障當(dāng)事人諸如辯論、申請(qǐng)回避、提起上訴等基本權(quán)利,同時(shí)尊重法官的訴訟指揮權(quán),因此,有學(xué)者認(rèn)為,“法官權(quán)力的擴(kuò)張并不一定與當(dāng)事人的保障沖突,相反,它將強(qiáng)化程序公正和判決的確定性”。②[意]莫諾·卡佩萊蒂:《當(dāng)事人基本程序保障權(quán)與未來的民事訴訟》,徐昕譯,法律出版社2000年版,第52頁。

(二)行政訴訟簡易程序的立法建議

1.修改《行政訴訟法》增設(shè)簡易程序規(guī)定

目前,適用行政訴訟簡易程序?qū)徖戆讣奈ㄒ灰罁?jù)就是最高人民法院發(fā)布的《通知》,而《通知》僅僅是一個(gè)規(guī)范性文件,不具有強(qiáng)制的、普遍的約束力。根據(jù)法律保留原則,行政訴訟簡易程序作為一種訴訟制度必須由法律規(guī)定。雖然最高人民法院發(fā)布的司法解釋具有普遍的約束力,但是,從司法解釋權(quán)的本意看,其是最高人民法院根據(jù)憲法和法律對(duì)于在審判案件過程中如何具體運(yùn)用法律的問題,通過決定、批復(fù)、答復(fù)、復(fù)函等形式解釋的權(quán)力。它針對(duì)的對(duì)象是具體的運(yùn)用法律的問題,通過司法解釋的形式規(guī)定行政訴訟簡易程序明顯超出司法解釋的權(quán)力界限,其效力和作用范圍無法和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律相比擬。①李成:《行政訴訟簡易程序制度研究》,華東政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文,第34頁。為此,建議今后修改我國的《行政訴訟法》時(shí),增設(shè)一章簡易程序,從立法層面上構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的行政訴訟簡易程序制度。從立法與法院司法關(guān)系而言,只有全國人大及其常委會(huì)的立法才是解決我國行政訴訟制度中簡易程序構(gòu)建的根本路徑。②沈?？?《行政訴訟簡易程序構(gòu)建的法制化路徑》,載《法學(xué)》2011年第4期。

2.行政訴訟簡易程序具體制度設(shè)計(jì)

(1)行政訴訟簡易程序的適用范圍

哪些案件適用簡易程序,是行政訴訟程序設(shè)計(jì)面臨的困難問題,也是最重要的問題,這關(guān)系到簡易程序的運(yùn)行效果。通過思明法院的簡易程序試點(diǎn),我們發(fā)現(xiàn)單純的列舉式并不能涵蓋行政訴訟簡易程序的適用范圍。應(yīng)當(dāng)通過列舉式列明應(yīng)該適用簡易程序的案件類型,同時(shí)通過排除式來禁止特定案件的適用。這樣做既保證了簡易程序適用的開放性,又合理地限制了法官的自由裁量權(quán),使法官在司法實(shí)踐中更容易操作。③常曉云:《我國行政訴訟簡易程序適用范圍評(píng)析》,載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。以下三類案件應(yīng)該適用簡易程序?qū)徖?行政機(jī)關(guān)適用簡易程序作出的行政行為;行政不作為案件;當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件。不得適用簡易程序的案件也應(yīng)該明確列舉,第一,涉及剝奪或者限制公民人身自由的案件。人身自由屬于憲法上的基本人權(quán),在訴訟程序上應(yīng)該更加謹(jǐn)慎細(xì)致。第二,具體行政行為在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙幕蛏婕肮怖娴?。第?涉及人數(shù)眾多的集體訴訟,必須說明的是與民事訴訟制度不同,行政訴訟中的集體訴訟原告人數(shù)在起訴時(shí)必須能夠確定。這類案件當(dāng)事人眾多,送達(dá)本身就需要更多的時(shí)間,具體案情也存在或多或少的差異,適用普通程序?qū)徖砀雍侠?。以上三類案件?yīng)該被排除在簡易程序的適用范圍之外。

(2)簡化程序性規(guī)定

第一,起訴方式。法院應(yīng)該允許原告以口頭的方式起訴,對(duì)于口頭起訴的當(dāng)事人,在立案階段由立案庭將當(dāng)事人的基本情況、訴訟請(qǐng)求及事實(shí)理由記錄下來,并指導(dǎo)當(dāng)事人提交證據(jù)。之后,將書面起訴內(nèi)容和證據(jù)內(nèi)容告知當(dāng)事人,并由當(dāng)事人簽名確認(rèn)。

第二,傳喚當(dāng)事人方式。適用簡易程序?qū)徖硇姓讣梢越梃b民事訴訟簡易程序的規(guī)定以簡單的方式傳喚當(dāng)事人,例如電話、傳真、電子郵件等方式。對(duì)于開庭、宣判這兩項(xiàng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利有重大影響的訴訟程序,如果沒有其他輔助證據(jù)證明當(dāng)事人確實(shí)知曉或者送達(dá)的,不得認(rèn)定當(dāng)事人無正當(dāng)理由未到庭或者收到法律文書。

第三,審判組織。適用簡易程序應(yīng)該同時(shí)適用獨(dú)任制審判,只有這樣才能達(dá)到節(jié)約資源、提高效率的目的。從試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看,法院目前案多人少的矛盾突出,以筆者所在思明法院為例,每年受理的行政訴訟和行政非訴案件在1000件左右,因此,簡易程序作為提高效率緩解訟累的有效途徑,由審判員一人獨(dú)任審理案件,可以有效地提高審判效率,實(shí)現(xiàn)繁簡分流。

第四,庭審程序。庭審程序的簡化是簡易程序最大的優(yōu)勢,也是簡易程序最重要的價(jià)值。因此,庭審程序可以借鑒思明法院行政法官的做法:一是庭審調(diào)查階段,僅僅確認(rèn)起訴與答辯是否與文書一致,不必詳細(xì)宣讀起訴狀和答辯狀內(nèi)容。由法官對(duì)無爭議內(nèi)容進(jìn)行歸納。二是舉證質(zhì)證階段,對(duì)于涉及當(dāng)事人無爭議內(nèi)容的證據(jù)由法官釋明,不必一一舉證質(zhì)證,僅僅對(duì)有爭議的主要證據(jù)逐一列舉。三是庭審流程的四個(gè)階段可以簡化合并。審查和辯論可以同步進(jìn)行,而不受普通程序中庭審各階段順序的限制。這不僅可以提高審判的節(jié)奏和效率,也可以明確法庭審理的要點(diǎn),提升審判人員的歸納辨別能力,提升庭審質(zhì)量和針對(duì)性。

第五,裁判文書制作。一方面,事實(shí)認(rèn)定部分不必記載各方當(dāng)事人所有的觀點(diǎn)和事實(shí)依據(jù),裁判文書僅概括記載爭議的要點(diǎn)和主要理由,重點(diǎn)詳細(xì)記載法庭認(rèn)定的事實(shí)和理由。另一方面,對(duì)于證據(jù)可以綜合認(rèn)證的,不必逐一進(jìn)行論證,對(duì)當(dāng)事人有爭議的證據(jù)可以重點(diǎn)論述。這樣可以簡化文書內(nèi)容,提高文書的說理性和針對(duì)性。

(三)行政訴訟簡易程序制度設(shè)計(jì)中應(yīng)注意的問題

1.審理期限的延長與扣除問題

行政訴訟簡易程序試點(diǎn)的相關(guān)文件沒有規(guī)定延長審限制度?！锻ㄖ芬?guī)定的行政訴訟簡易程序的審理期限是45天,如果再有延長審限制度,則在審理期限上與普通程序?qū)徖頉]有差異,不能達(dá)到提高審判效率的目的。雖然在簡易程序中沒有延長審限制度,但是通過試點(diǎn),筆者認(rèn)為簡易程序應(yīng)該規(guī)定審限的扣除制度,從技術(shù)角度看,審理期限的延長理由繁多,而扣除審限則主要適用于協(xié)調(diào)的情形。在協(xié)調(diào)的過程中,如果審限屆滿,則以書面形式申請(qǐng)審判管理部門扣除審限,這樣既可以消除法官進(jìn)行行政協(xié)調(diào)的顧慮,又可以把扣除審限限制在合理的范圍內(nèi),防止通過扣除審限的方式變相延長審理期限。

2.簡易程序的適用階段

行政訴訟簡易程序只能使用一審程序,從審判層級(jí)的功能區(qū)分看,一審程序承擔(dān)著初級(jí)審理的功能,案情簡單、爭議不大的案件應(yīng)該由一審法院承擔(dān)。二審程序的主要功能是監(jiān)督和審理重大疑難案件,為了保證監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,二審程序應(yīng)該適用審慎且周延的普通程序。例如,二審程序?qū)徖淼拇_認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件等。這些案件都屬于專業(yè)技術(shù)知識(shí)要求高、案情復(fù)雜的案件,應(yīng)該適用普通程序?qū)徖怼?/p>

設(shè)置行政訴訟簡易程序的目的在于提高訴訟效率,實(shí)現(xiàn)司法公正。因此,根據(jù)案情繁簡、影響大小等因素,對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行改革,設(shè)置行政訴訟簡易程序,對(duì)于促進(jìn)行政訴訟審判體制改革意義重大。本文通過分析思明法院行政訴訟簡易程序試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題,提出行政訴訟簡易程序立法的方向和建議,希望能夠?qū)ξ覈姓V訟簡易程序制度的建立提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

*課題指導(dǎo):駱小雄(廈門市思明區(qū)人民法院副院長),課題負(fù)責(zé)人:諶福榮(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭庭長)。課題組成員:王葉萍(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭法官)、劉亞樂(廈門市思明區(qū)人民法院濱海法庭法官)、胡婷婷(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭書記員)。課題執(zhí)筆人:劉亞樂。