龍巖市中級人民法院課題組

關(guān)于龍巖市生態(tài)資源司法保護的調(diào)研報告

龍巖市中級人民法院課題組*

“保護青山綠水,修復(fù)生態(tài)資源,司法大有作為?！雹俸螘曰?、周曉芳:《助力建設(shè)海西“生態(tài)優(yōu)美之區(qū)”》,載《人民法院報》2011年4月11日第1版。伴隨著社會的發(fā)展和進步,司法對于生態(tài)資源保護的重要性日益突顯出來。如何最大限度地發(fā)揮司法的正能量,保護好閩西的青山綠水,修復(fù)好過去因經(jīng)濟的片面發(fā)展而遭受破壞的生態(tài)資源,成為龍巖市法院工作的一大重點課題。近年來,我市兩級法院緊緊圍繞“生態(tài)龍巖”的生態(tài)城市建設(shè)目標,立足于我市生態(tài)建設(shè)與資源環(huán)境保護的實際,以打造生態(tài)司法一院一品、一年一品的工作思路積極創(chuàng)新生態(tài)資源審判機制,加強生態(tài)資源司法服務(wù)與司法保障工作,不斷強化司法服務(wù)功能,為“美麗龍巖”建設(shè)提供更加有力的司法服務(wù)保障。本文擬以我市兩級法院生態(tài)資源司法保護的審判實踐為對象,總結(jié)其在生態(tài)資源司法保護上的成功經(jīng)驗,探討其在生態(tài)資源審判實務(wù)中遇到的難點與困境,并試圖找到解決的建議與對策。

一、我市生態(tài)資源司法保護的現(xiàn)狀

(一)我市生態(tài)資源環(huán)境的基本情況②節(jié)選自龍巖地區(qū)地方志編纂委員會編:《龍巖地區(qū)志》,上海人民出版社1992年版。

龍巖是革命老區(qū),位于福建西部,俗稱閩西。全市總面積19050平方公里,占全省陸地面積的15.7%,其中山地面積14964平方公里,丘陵面積3101平方公里。特殊的地形地貌造就了龍巖得天獨厚的資源儲備。從森林資源上看,龍巖是福建省三大林區(qū)之一,森林覆蓋率達79.9%,有林地面積2384.1萬畝,森林主要以馬尾松、杉木、毛竹和闊葉林為主,其中林木蓄積量7023萬立方米,毛竹蓄積量2.4億株,居全省前列。從礦產(chǎn)資源上看,我市素有“金山銀水”的美稱,是福建省的主要礦產(chǎn)地。目前我市已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源64種,探明資源儲量的礦產(chǎn)地300多處,其中能源礦產(chǎn)3種,金屬礦產(chǎn)18種,非金屬礦產(chǎn)40種,其他礦產(chǎn)3種。煤、鐵、錳、銅、金、銀、稀土、石灰?guī)r、白云巖、高嶺土、膨潤土、花崗石材等12種礦產(chǎn)是龍巖的優(yōu)勢礦產(chǎn)。此外,從水文與水資源上看,我市境內(nèi)溪河眾多,分屬于汀江、九龍江北溪、閩江沙溪和梅江水系,集水面積達到或超過50平方公里的溪河共有110條。河川年徑流量190億立方米,水力資源理論蘊藏量214.5萬千瓦,可供開發(fā)的水能蘊藏量182.7萬千瓦。

近幾年來,龍巖市委、市政府高度重視生態(tài)建設(shè),積極編制《龍巖市生態(tài)市建設(shè)實施綱要》、《龍巖生態(tài)市建設(shè)“十二五”規(guī)劃》等綱領(lǐng)性文件,探索“生態(tài)龍巖”城市建設(shè),取得了較為顯著的成績。然而與此同時,我們也應(yīng)當看到,在我市經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中,以犧牲環(huán)境為代價的狀況仍然存在,從上杭紫金礦業(yè)重大環(huán)境責(zé)任事故案到長汀稀土污染案,非法采伐資源致生態(tài)嚴重破壞的事故仍時有發(fā)生,我市生態(tài)環(huán)境形勢仍舊嚴峻。如何充分發(fā)揮司法職能,切實做好“兩個流域”、“三種資源”和“四個區(qū)域”①“兩個流域”指龍巖汀江流域和九龍江流域;“三種資源”指森林資源、礦產(chǎn)資源和水資源這三種主要資源;“四個區(qū)域”指水土流失治理區(qū)、礦產(chǎn)資源區(qū)、林區(qū)和水源治理區(qū)。的生態(tài)司法保障工作成為當前我市兩級法院工作的一大重點。

(二)我市生態(tài)資源案件審理的基本情況

近年來,我市兩級法院緊緊圍繞保障生態(tài)環(huán)境的大局,積極發(fā)揮審判職能,創(chuàng)建生態(tài)司法“一院一品”服務(wù)“生態(tài)龍巖”城市建設(shè),努力推動全市生態(tài)審判工作的開展,已經(jīng)取得了初步成效。從收案與審理情況上看,以我市2009年至2013年上半年②統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至2013年6月30日。的情況為例,2009年至2013年上半年全市兩級法院共受理生態(tài)資源一審案件2695件,審結(jié)2462件,結(jié)案率91.4%。其中受理生態(tài)資源一審刑事案件1597件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的59.3%,審結(jié)1530件,結(jié)案率95.8%;受理一審民事案件923件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的34.2%,審結(jié)772件,結(jié)案率83.6%;受理一審行政案件175件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的6.5%,審結(jié)160件,結(jié)案率91.4%。具體分年分類情況詳見表1、表2、圖1。

表1 2009年至2013年6月審理生態(tài)資源一審案件的基本情況

圖1 2009年至2012年生態(tài)資源一審案件的收案情況①由于2013年的數(shù)據(jù)僅反映上半年情況,故圖表的統(tǒng)計期間限定在2009年至2012年,而未將其納入。

表2 2009年至2013年6月審結(jié)民事、行政群體性案件情況②除一般群體性案件外,涉及村民小組的案件、村委會作為原告起訴的案件也計入群體性案件(村委會作為被告或第三人等當事人的不計入)。

群體性案件所占百分比13.5% 17.1% 13.2% 23.6% 44.4%

從案件數(shù)量上看,近五年來,我市生態(tài)資源案件總體以刑事案件為主,生態(tài)民商事案件次之,生態(tài)行政案件較少。案件數(shù)量隨時間的變化也較為明顯。就生態(tài)資源刑事案件而言,除2010年收案數(shù)較2009年回落明顯外,生態(tài)資源刑事案件呈逐年遞增趨勢,且漲幅明顯,其中2011年增加86件,漲幅37.4%,2012年增加122件,漲幅38.6%,從2013年上半年的情況看,2013年我市生態(tài)資源刑事案件數(shù)將持續(xù)上升。而我市生態(tài)資源民事案件卻相反,從2009年至2011年,我市生態(tài)資源民事案件呈逐年增長趨勢。此后,隨著訴前調(diào)解等司法職能延伸活動的開展,我市生態(tài)資源民事案件明顯下降,2012年的降幅達到55.9%。

從案件類型上看,我市生態(tài)資源刑事案件主要涉及破壞森林資源犯罪和非法采礦犯罪,傳統(tǒng)的林業(yè)刑事案件例如失火罪案件等每年都是高位運行,涉礦產(chǎn)資源類的刑事案件也是頻頻發(fā)生,導(dǎo)致刑事案件占了較大比重,2010年我市首次出現(xiàn)涉及環(huán)境污染刑事責(zé)任的紫金礦業(yè)重大環(huán)境責(zé)任事故案件。①2010年7月3日,龍巖上杭紫金礦業(yè)集團銅礦濕法廠污水池水位異常下降,池內(nèi)酸性含銅污水出現(xiàn)滲漏,外滲污水量達9100立方米,致汀江水嚴重污染,造成直接經(jīng)濟損失達3187.71萬元人民幣。2011年1月,龍巖市新羅區(qū)人民法院對該案作出一審判決,被告單位紫金礦業(yè)集團股份有限公司紫金山金銅礦犯重大環(huán)境污染事故罪,判處罰金3000萬元。龍巖市中級人民法院二審維持原判。生態(tài)資源民事案件以林業(yè)民事案件為主,其中環(huán)境民事案件主要涉及環(huán)境污染損害賠償。生態(tài)資源行政案件以土地和林業(yè)行政管理為主,其中環(huán)境行政案件主要涉及環(huán)境保護行政處罰、環(huán)境保護行政許可、環(huán)境保護排污許可等。此外,群體性案件在生態(tài)資源民事、行政案件中仍占一定比例。

不過,整體而言,環(huán)境保護類案件在我市生態(tài)案件中的總量仍偏小,與人民群眾對生態(tài)環(huán)境司法保護的迫切需求尚有差距。生產(chǎn)污染的日益嚴重與生態(tài)環(huán)境保護的民事訴訟案件稀少形成鮮明對比。原本正常情況下,案件的數(shù)量少表明社會矛盾與沖突程度低。但在生態(tài)環(huán)境資源保護現(xiàn)實狀況中卻出現(xiàn)例外情況:一方面是當前因生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾與沖突的高發(fā),另一方面卻是法院受理的生態(tài)環(huán)境案件極少。司法所具有的化解矛盾與沖突、恢復(fù)法律秩序、維護社會穩(wěn)定的功能在生態(tài)環(huán)境資源保護領(lǐng)域沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。加之生態(tài)公益訴訟尚未啟動,使得人民生態(tài)公共利益未能得到有效保護。故從我市生態(tài)資源司法保護境況看,我市生態(tài)資源司法保護不容樂觀。

二、我市在生態(tài)資源司法保護上的創(chuàng)新性實踐

(一)設(shè)立生態(tài)資源審判庭,實現(xiàn)生態(tài)審判專門化

由于環(huán)境案件在法律上和技術(shù)上的特殊性,環(huán)境審判專門化成為司法體制改革的必然趨勢。①胡耘通:《我國環(huán)保法庭的分析與完善——兼論環(huán)境審判專門化的圖景展望》,載《中國環(huán)境法治》2011年卷(上),法律出版社2011年版。自2007年貴陽市中級人民法院環(huán)保審判庭設(shè)立以來,設(shè)立獨立建制的環(huán)境審判機構(gòu)即成為司法理論和實務(wù)所探討的一大熱點。②具體分析可參見張樹昭等:《構(gòu)建兩型社會中的環(huán)保法庭研究》,貴州人民出版社2011年版。最高人民法院2010年公布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》指出:“在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭,實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判,提高環(huán)境保護司法水平?！痹谶@一背景下,我市兩級法院從我市的生態(tài)資源環(huán)境的實際出發(fā),根據(jù)我市新出現(xiàn)的生態(tài)資源案件類型,積極探索創(chuàng)新生態(tài)資源環(huán)境類案件的審判工作機制。

事實上,早在1981年,龍巖市中級人民法院(以下簡稱龍巖中院)就已成立林業(yè)審判庭,專門受理破壞森林資源刑事案件以及各類林業(yè)民事、行政案件。1982年上半年,各基層法院陸續(xù)設(shè)立獨立的林業(yè)審判庭,實現(xiàn)了林業(yè)類案件的專業(yè)化審判。然而,近年來,伴隨著我市經(jīng)濟的快速發(fā)展,在我市的司法審判實踐中,涌現(xiàn)出一種新類型的案件,此類案件的審判無論是涉及刑事、民事、行政責(zé)任,都應(yīng)當考慮到對生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護與恢復(fù),具有專業(yè)性強、受影響的人數(shù)多、范圍廣、受害人缺乏相關(guān)知識無法舉證、法律關(guān)系復(fù)雜等特點,需要以多種法律規(guī)范、多種方法從多個方面對森林等自然資源、生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系進行綜合性調(diào)整,從而形成了一個復(fù)雜的法律關(guān)系綜合體。拓寬受案范圍,實現(xiàn)生態(tài)資源案件審判的專業(yè)化成為大勢所趨。2011年5月11日,經(jīng)我市編委批準,龍巖中院正式成立生態(tài)資源庭,并于2011年7月1日起正式審理涉及林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源的刑事、民事、行政訴訟的一審、二審和抗訴案件,監(jiān)督指導(dǎo)基層法院生態(tài)資源案件的審判工作?；鶎臃ㄔ荷鷳B(tài)資源庭的更名及生態(tài)資源審判工作也及時跟進。至2011年年底,我市已形成獨立建制且覆蓋全市兩級法院的生態(tài)資源審判機制,在全省率先實現(xiàn)了生態(tài)資源兩級審判的專業(yè)化。

(二)刑事審判突出修復(fù),建立生態(tài)恢復(fù)補償機制

龍巖是全省最重要的林區(qū)之一,林區(qū)失火、盜伐濫伐林木、非法占用林地等破壞森林資源的違法犯罪行為頻頻發(fā)生,且往往造成森林生態(tài)資源遭受大規(guī)模嚴重破壞的惡果。然而,由于此類案件的特殊性,即使最終進入刑事司法程序,也很難發(fā)揮生態(tài)司法的恢復(fù)功效,無法彌補因犯罪行為造成的森林生態(tài)資源的破壞。對此,我市兩級法院認真貫徹寬嚴相濟、懲罰與教育相結(jié)合的刑事政策,在打擊破壞森林生態(tài)資源犯罪的同時,致力于修復(fù)因犯罪行為破壞的森林生態(tài)環(huán)境,探索打造生態(tài)恢復(fù)補償?shù)乃痉ㄆ放啤?/p>

2009年,上杭縣人民法院在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,與縣林業(yè)局、公安局、檢察院聯(lián)合制定實施《關(guān)于涉林刑事案件復(fù)綠補種機制的實施意見》,率先在我市法院系統(tǒng)探索創(chuàng)新生態(tài)司法的恢復(fù)補償機制。2010年7月,龍巖中院制定《龍巖市關(guān)于在破壞森林資源違法犯罪案件中開展生態(tài)恢復(fù)補償機制工作的實施意見(試行)》,要求犯罪行為人在依法承擔責(zé)任的同時,與被害人簽訂生態(tài)恢復(fù)補償書面協(xié)議,或繳納生態(tài)恢復(fù)補償金,委托縣林業(yè)局在受損林地補植復(fù)綠,并明確將受損生態(tài)的恢復(fù)情況作為量刑的參考依據(jù)之一。該《意見》經(jīng)市林業(yè)、公、檢、法聯(lián)席會議討論通過并聯(lián)合下發(fā)形成工作機制來促進生態(tài)恢復(fù)補償工作的開展。各基層法院的試點工作也隨之推進。其中長汀縣人民法院結(jié)合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的實況,開創(chuàng)出生態(tài)審判“判前三調(diào)查、判中三落實、判后三督促”的“三三”機制,①“判前三調(diào)查”,即制定供承辦法官庭前完成的生態(tài)損害程度調(diào)查表、被告人復(fù)綠補植能力調(diào)查表、征求案件意見表,分別調(diào)查生態(tài)毀壞程度、被告人是否有復(fù)綠補植的能力以及社會各界對案件所持的看法和態(tài)度;“判中三落實”,即落實被告人是否有簽訂復(fù)綠補植協(xié)議和交納生態(tài)恢復(fù)履約保證金,落實宣傳教育措施,落實被告人有無真誠悔過;“判后三督促”,即督促復(fù)綠補植的開展、判后定期實地查看、督促落實,督促司法建議的落實,督促被判處緩刑人員保證一定行為的落實。配套服務(wù)當?shù)厮亮魇е卫?遏制了水土流失,保障生態(tài)恢復(fù),成效顯著,被媒體稱為“長汀經(jīng)驗”。其他各縣的生態(tài)恢復(fù)補償工作也成效顯著,截至2012年年底,全市法院共適用生態(tài)恢復(fù)補償案件112件,修復(fù)受損森林面積達12268.8畝,實現(xiàn)了良好的社會效果與法律效果。

(三)創(chuàng)新涉林訴調(diào)對接機制,多元化解建設(shè)和諧林區(qū)

顧名思義,生態(tài)資源的司法保護是以人民法院為主體的生態(tài)環(huán)境的司法保護工作,然而生態(tài)的司法保護絕不意味著僅靠法院一家之力足矣,②劉錫秋:《生態(tài)環(huán)境司法保護的概念和規(guī)律芻議》,載《時代主人》2012年第9期。在生態(tài)環(huán)境的治理與保護過程中,司法與行政的互動顯得越來越重要。③李莉等:《建設(shè)美麗中國,司法任重道遠》,載《人民法院報》2013年1月30日第8版。近年來,我市兩級法院積極與人大代表、林業(yè)部門、環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、派出所等多方聯(lián)系,尋求協(xié)調(diào)與支持,強化部門聯(lián)動,以化解社會矛盾為目標,積極推動全市涉林糾紛訴前化解工作,創(chuàng)新涉林訴調(diào)對接機制,力爭通過多元渠道采用多元方式在“訴前”、“訟外”化解糾紛構(gòu)建和諧林區(qū),取得良好成效。

在訴前化解工作中,龍巖兩級法院充分認識到基層是化解涉訴矛盾糾紛的前沿陣地與主戰(zhàn)場,通過主動深入鄉(xiāng)鎮(zhèn),走訪當?shù)氐娜舜?、政府、村委?及時了解當?shù)亓謪^(qū)動態(tài),排查當?shù)爻霈F(xiàn)的矛盾與糾紛,并積極與政府林木林權(quán)糾紛調(diào)處部門、集體林權(quán)制度改革發(fā)證部門溝通聯(lián)系,多方聯(lián)動,從源頭上將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

與此同時,我市兩級法院積極構(gòu)建全市范圍內(nèi)的涉林糾紛訴調(diào)對接機制,以制度促進涉林糾紛的化解工作。福建省高級人民法院2011年《關(guān)于充分發(fā)揮司法職能作用 積極參與全面構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系的意見》下發(fā)后,龍巖中院結(jié)合我市生態(tài)資源環(huán)境實際,經(jīng)多次與市林業(yè)局、司法局溝通協(xié)調(diào),以涉林糾紛為重點,積極促成市林業(yè)局、市司法局與龍巖中院三個單位聯(lián)合下發(fā)適合我市工作實際的配套實施意見,即《關(guān)于建立涉林糾紛“大調(diào)解”機制的實施意見》。各基層法院的“大調(diào)解”工作也隨即推進。以連城縣人民法院為例,該院通過找準結(jié)合點,采取法院訴前化解主動參與,訴后委托或者邀請調(diào)解辦公室協(xié)助開展調(diào)解的有序“雙回路”銜接,加強訴調(diào)對接,在開展涉林糾紛“大調(diào)解”機制工作中取得了良好的成效。截至2012年年底,連城縣人民法院共參與訴前調(diào)處生態(tài)民事糾紛236起,調(diào)結(jié)204起,調(diào)解率86.4%,受理的生態(tài)資源民事案件也明顯減少,社會效果明顯。

三、我市生態(tài)資源司法保護運行的難點與困境

(一)案外因素多,生態(tài)資源案件辦理難

在生態(tài)資源案件尤其是環(huán)境案件中,行為人實施的污染環(huán)境行為通常危害了環(huán)境周邊居民正常的生產(chǎn)和生活,影響人數(shù)較多、影響范圍較廣,如果沒有得到及時、有效、合理的解決,很可能直接危及社會穩(wěn)定。此外,實施環(huán)境污染的行為人往往是地方的納稅大戶或是當?shù)刎斦闹匾獊碓?在案件的辦理過程中容易受到地方保護主義的影響,一些案件甚至直接起因于地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而違規(guī)違法操作,如為招商引資而未經(jīng)審批就違法占用林地等。案外因素多、影響面廣、調(diào)處壓力大等成為困擾生態(tài)資源案件尤其是環(huán)境案件辦理的難題。

(二)立法缺失,生態(tài)公益訴訟機制啟動難

在一個法治社會里,只要有導(dǎo)致公益性環(huán)境和生態(tài)平衡危險或損害的行為,就應(yīng)當有相應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)追究,并提起訴訟。①萬鄂湘:《在水資源司法保護研討會開幕式上的講話》,http://www.ccmt.org.cn,下載日期:2013年10月23日。面對當前我國生態(tài)環(huán)境問題日益突出、公眾維權(quán)意識日益增強的新挑戰(zhàn),引入生態(tài)公益訴訟機制,引導(dǎo)公眾通過合法程序,化解重大環(huán)境紛爭已經(jīng)成為社會共識。2012年修訂后的《民事訴訟法》增加了關(guān)于“公益訴訟”的新規(guī)定,成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的新起點。①別濤:《環(huán)境公益訴訟立法的新起點》,載《法學(xué)評論》2013年第1期。然而,《民事訴訟法》第55條僅僅對生態(tài)公益訴訟作原則性規(guī)定,而沒有對其中什么是“損害社會公共利益的行為”、哪些是“法律規(guī)定的機關(guān)”,哪些屬于“有關(guān)組織”等訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責(zé)任問題作出明確界定,再加上環(huán)境污染通常具有間接性、復(fù)合性,其侵害往往通過環(huán)境這個載體作用于受害人,侵害主體即污染源的查找、確定需要一定的專業(yè)知識,不容易確認,從而造成實踐中當事人的資格難以認定。與此同時,由于環(huán)境損害的結(jié)果往往具有潛在性、廣泛性,且對生態(tài)環(huán)境的損害不一定與個人有直接的利害關(guān)系,生態(tài)環(huán)境民事侵害的受害人難以提起訴訟。生態(tài)環(huán)境的公益司法保護因而面臨司法介入難的困境,不少案件被擋在了法院之外。民眾提起公益訴訟的通道不暢通,直接影響了環(huán)保訴訟尤其是生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

(三)司法鑒定難,生態(tài)審判適用法律難點多

生態(tài)資源案件尤其是生態(tài)環(huán)保案件往往涉及自然科學(xué)知識,專業(yè)性、技術(shù)性較強,大多數(shù)行為的認定必須經(jīng)過特定的專業(yè)機構(gòu)或技術(shù)部門的檢測和鑒定。例如,對某種聲音是否超過國家規(guī)定的標準分貝、污染行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系等問題進行專門鑒定。然而,實踐中涉及生態(tài)資源案件的鑒定機構(gòu)、鑒定資質(zhì)、鑒定程序較為混亂,多頭鑒定、重復(fù)鑒定的現(xiàn)象仍然存在,因鑒定結(jié)論相互矛盾,導(dǎo)致當事人不服裁判的現(xiàn)象時有發(fā)生。專業(yè)性強、鑒定難成為生態(tài)資源案件審判的一大難題。此外,由于環(huán)境訴訟的特點決定了環(huán)境訴訟規(guī)范有著不同于傳統(tǒng)民事、刑事、行政訴訟規(guī)范的內(nèi)容,從而使生態(tài)審判實踐中面臨著可供適用的法律不能很好地應(yīng)對環(huán)境案件的特殊性,甚至出現(xiàn)許多方面根本無法可依的情形。②黃莎:《我國環(huán)境法庭司法實踐的困境及出路》,載《法律適用》2010年第6期。如在我市生態(tài)恢復(fù)補償機制的推行過程中,即面臨如法律規(guī)定欠缺,訴訟法沒有對“復(fù)綠補種”的適用條件、程序、量化等作出規(guī)定,各縣法院在試行過程中出臺的文件標準不盡相同,難以達到司法一致性等困境,以及“復(fù)綠補種”僅作為一種民事責(zé)任形式而非刑罰手段,須由公訴機關(guān)或者被害單位提起附帶民事訴訟,法院不能主動判決等瓶頸。

(四)橫向協(xié)調(diào)不足,司法與行政的銜接有待完善

生態(tài)資源環(huán)境案件往往與地方重工業(yè)企業(yè)緊密相關(guān),其處理可能影響地方經(jīng)濟發(fā)展的全局,其治理必須緊緊依靠地方黨委政府的大力支持;其推進可能需要政府的工商、農(nóng)林、水利、環(huán)保等諸多職能部門的緊密配合;其化解可能需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場、村民委員會以及街道等基層組織通力配合做群眾工作。當前我市生態(tài)審判的司法實踐,如創(chuàng)新涉林糾紛訴調(diào)對接機制,通過積極與林業(yè)局、司法局溝通協(xié)作,構(gòu)建涉林糾紛“大調(diào)解”體系,形成工作合力等創(chuàng)新性實踐已初見成效。然而,生態(tài)司法的形勢仍較為嚴峻。不少地方林業(yè)糾紛“矛盾尖銳、專業(yè)性強、涉訴人數(shù)多、審理難度大、判決率高、自訴難”等現(xiàn)象仍然存在;一些法院仍在孤軍奮戰(zhàn),未能及時充分地與相關(guān)行政職能部門、基層組織溝通配合,形成化解合力。這些問題直接影響到我市生態(tài)資源案件司法保護的成效。

四、完善我市生態(tài)資源司法保護的建議

(一)理念先行,改進生態(tài)司法的服務(wù)機制

生態(tài)文明建設(shè)必然會涉及各方利益主體的利益平衡與不同的生態(tài)訴求。在當前我國業(yè)已形成政府經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)“一肩挑”的發(fā)展模式,且短期之內(nèi)很難改變的情況下,由政府這一行政主體參與此利益博弈,作為生態(tài)文明建設(shè)的裁決者,顯然無法取信于其他利益主體。引入司法力量,由司法機關(guān)肩負起生態(tài)文明建設(shè)中不同利益糾紛的裁決者與不同生態(tài)訴求的平衡者的角色成為現(xiàn)實的選擇。①鄭少華:《生態(tài)文明建設(shè)的司法機制論》,載《法學(xué)論壇》2013年第2期。

然而,長期以來,我國的生態(tài)保護工作往往更多地倚重行政力量,而對生態(tài)司法及作為其核心的生態(tài)案件審判機制重視不足,重立法、輕司法,重行政、輕訴訟的現(xiàn)象時有發(fā)生。②沈曉悅、李萱:《增強國家環(huán)境司法力量》,載《中國環(huán)境報》2010年7月8日第2版。龍巖的生態(tài)文明建設(shè)同樣面臨這一困境,一方面生態(tài)資源環(huán)境形勢嚴峻,而另一方面每年受理的生態(tài)資源案件總量卻不容樂觀,相當一批生態(tài)違法違規(guī)案件未能進入司法程序。司法在生態(tài)文明建設(shè)中的作用沒有得到充分有效的認識與發(fā)揮。為此,我們首先要轉(zhuǎn)變思維,樹立司法先行理念,建立起以司法審判機制為核心的生態(tài)司法運作機制,進一步改進生態(tài)司法的服務(wù)機制,完善司法對生態(tài)建設(shè)的保障體系;要進一步改進司法作風(fēng),發(fā)揚生態(tài)資源審判集辦案、服務(wù)、宣傳為一體的優(yōu)良傳統(tǒng),依托轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、涉林糾紛調(diào)解辦公室、人民法庭等場所,設(shè)立生態(tài)資源審判巡回辦案點,在案件審理中盡最大努力做到現(xiàn)場勘查、就地審判、就地調(diào)解;要在轄區(qū)內(nèi)每個有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備生態(tài)司法聯(lián)絡(luò)員,切實發(fā)揮他們在反饋信息、了解案情、調(diào)解糾紛中的作用;要積極開展送法進林區(qū)、進景區(qū)、進礦區(qū)、進園區(qū)等法制宣傳、法律咨詢、法律服務(wù)活動,充分利用法院現(xiàn)有的宣傳平臺,突出宣傳一批典型案例,以案釋法,通過人民法院的司法審判,引導(dǎo)社會公眾形成珍愛自然、崇尚和諧、保護環(huán)境的良好風(fēng)氣,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

(二)完善立法,試行生態(tài)司法公益訴訟機制

生態(tài)環(huán)境的公益司法保護離不開生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制的建立。如前所述,由于立法上缺乏具體的可操作性規(guī)定,生態(tài)環(huán)境公益訴訟在司法實踐中舉步維艱。因而健全法律法規(guī),落實完善生態(tài)民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定,并拓展生態(tài)的行政公益訴訟領(lǐng)域,從立法上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益訴訟有法可依,成為開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟新局面的必然選擇。今后我市生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制的構(gòu)建,仍有待于相關(guān)立法或最高人民法院相關(guān)司法解釋的頒行。在此之前,我市法院擬結(jié)合龍巖生態(tài)資源司法保護的實際,在現(xiàn)有的法律框架下制定生態(tài)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)操作規(guī)程,統(tǒng)一辦案規(guī)范和審理標準。

(三)鞏固成效,提升生態(tài)司法恢復(fù)機制

當前,我市生態(tài)司法恢復(fù)補償工作已初見成效,然而,如前所述,在我市生態(tài)司法恢復(fù)補償機制的運作過程中仍面臨困境,直接影響著“復(fù)綠補種”在實踐中施行的實際效果。為進一步鞏固提高“復(fù)綠補種”成效,完善生態(tài)司法的恢復(fù)補償機制,我們將適時總結(jié)經(jīng)驗,將“判前三調(diào)查、判中三落實、判后三監(jiān)督”等生態(tài)恢復(fù)補償?shù)挠幸娼?jīng)驗推廣到各類生態(tài)資源審判程序中。我們還考慮在實踐中設(shè)立生態(tài)補償基金專戶,將復(fù)綠補種保證金、生態(tài)公益賠償金等納入該生態(tài)補償專戶管理,集中用于生態(tài)環(huán)境受損后的恢復(fù)性支出,并積極會同當?shù)貦z察、公安、林業(yè)等部門共同建立常態(tài)化工作機制,對生態(tài)恢復(fù)情況和資金落實使用情況進行有效監(jiān)督,確保生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作落到實處。此外,我們還考慮在生態(tài)司法恢復(fù)補償工作較突出的地區(qū)設(shè)立生態(tài)恢復(fù)示范基地,充分發(fā)揮基地的生態(tài)宣傳、示范效應(yīng),切實提升生態(tài)司法恢復(fù)補償?shù)墓ぷ鞒尚А?/p>

(四)加強溝通協(xié)作,落實生態(tài)司法聯(lián)動機制

近年來龍巖兩級法院在生態(tài)司法實踐中高度重視與行政執(zhí)法部門和各基層自治組織的溝通聯(lián)系,積極主動地加強與相關(guān)單位的溝通協(xié)作,將不少糾紛化解在“訴前”與“訟外”,推動了“無訟無訪”林區(qū)建設(shè),取得了良好的工作成效。當然,如前所述,在肯定成績的同時,我們也應(yīng)當認識到當前我市生態(tài)司法聯(lián)動機制的構(gòu)建過程中仍存在機制不夠順暢、銜接不夠緊密等問題與困難。在今后的工作中,我們將進一步與公安、檢察和環(huán)保、國土等環(huán)境行政執(zhí)法部門加強溝通,互通信息,交流經(jīng)驗,以生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)席會議等多元形式將涉及本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護案件信息進行平臺整合和資源共享,集思廣益共同交流,探討整治環(huán)境污染的有效措施和可行辦法;進一步做好人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有效銜接,發(fā)揮好人民調(diào)解的基礎(chǔ)作用、行政調(diào)解的專業(yè)作用和司法調(diào)解的公信保障作用,推動大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和機制落實,實現(xiàn)糾紛處理在法律效果和社會效果上的有機統(tǒng)一,從根本上促進龍巖生態(tài)資源環(huán)境保護工作的開展。

*課題負責(zé)人:林宜杰(龍巖市中級人民法院副院長)。課題組成員:謝天星(龍巖市中級人民法院政治部副主任)、張靜瑜(龍巖市中級人民法院研究室主任)、王瑜程(龍巖市中級人民法院助審員)。報告執(zhí)筆人:傅彤(龍巖市中級人民法院書記員)。本報告系福建省高級人民法院2013年度全省法院重點調(diào)研課題“關(guān)于生態(tài)資源司法保護機制的調(diào)研”(批準號:閩高法[2013]96號)的最終成果。