破除“雙軌制”背后是一系列改革

A Series of Reform behind the Breaking-down of“Dual Track Approach”

孫政（沈陽市委黨校教授、法學教研部主任）

存在三種差異

近日，國務院發(fā)布了《事業(yè)單位人事管理條例》，其中有關事業(yè)單位工作人員要依法參加社會保險的規(guī)定，引起了社會各方面的關注。這意味著，我國從法律層面開始著手于社會保障領域的制度改革，特別是養(yǎng)老金“雙軌制”的進一步改革正在進入關鍵時期。

什么是養(yǎng)老金“雙軌制”呢？這里特指目前我國現有兩種不同就業(yè)人員在退休后享受不同養(yǎng)老金待遇的制度。具體說，目前我國存在兩套并行的養(yǎng)老金制度體系，一套是行政單位、事業(yè)單位就業(yè)人員的退休制度，另一套是企業(yè)單位職工的“繳費型”統(tǒng)籌制度。

兩種制度體系下，退休后養(yǎng)老金享受的待遇標準是不一樣的。具體講，前一種行政和事業(yè)單位工作人員退休后，能拿到退休前工資約90%的退休金。后一種職工退休后養(yǎng)老金的多少，與在職時的繳費額直接相關。一般來說，按正常工作年齡，根據相應的繳費比例，企業(yè)職工退休后每月拿到的養(yǎng)老金數額約為在職工資的60%。這樣算下來，行政、事業(yè)單位的養(yǎng)老金標準遠遠高于企業(yè)退休人員，差距大約在3～5倍之間。僅僅因單位性質不同，退休后所享受的待遇就有明顯的差異，這也被稱為養(yǎng)老金“雙軌制”的最大弊端。

如果我們從制度差異上來看，兩種養(yǎng)老金制度體系之間還存在統(tǒng)籌的辦法與支付渠道不一樣的問題。所謂統(tǒng)籌方法不一樣，即行政、事業(yè)單位的工作人員養(yǎng)老金是由國家財政統(tǒng)一籌資，企業(yè)人員則是單位和職工本人按一定標準繳納；而支付的渠道不一樣，即是指行政、事業(yè)單位由國家財政統(tǒng)一支付，企業(yè)人員則由自籌賬戶上支付。通俗地講，在整個就業(yè)生涯中一直自己繳費的企業(yè)就業(yè)人員，比自己完全不用繳費的行政、事業(yè)單位工作人員的退休金待遇還要低許多，這顯然有違社會公平之原則。

因此，養(yǎng)老金“雙軌制”改革，是包括養(yǎng)老金待遇標準、統(tǒng)籌方法與支付渠道在內的關于養(yǎng)老保障制度的一系列改革。

形成有歷史原因

養(yǎng)老金“雙軌制”的存在有其深刻的歷史原因，這是我國從計劃經濟時代向市場經濟轉型過程中一個特定歷史時期的特有產物。

具體說來，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度以及養(yǎng)老金“雙軌制”的形成主要有三個階段。一是傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險制度的建立階段（1951—1978年）。計劃經濟時期，我國企業(yè)基本上都是國有性質，企業(yè)職工在職時的工資、退休后的養(yǎng)老待遇，完全由單位負責。這個時期我國的退休養(yǎng)老政策，無論行政、事業(yè)單位還是企業(yè)，實行的幾乎都是國家統(tǒng)一的“單軌制”；二是對養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌的探索階段（1978—1991年）。從此開始，國家對養(yǎng)老金待遇進行探索性的改革試點，從國有企業(yè)開始進行養(yǎng)老保險制度改革的多種嘗試；三是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度的實踐階段（1991年至今）。以1991年國務院頒布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》為標志，社會養(yǎng)老保險費用開始由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔，實行社會統(tǒng)籌。

也就是說，經過20多年的實踐，社會保障制度改革從國有企業(yè)已經擴展普及到各地區(qū)各類型企業(yè)。但是行政、事業(yè)單位的社會保險制度改革一直滯后，其養(yǎng)老金待遇仍然沿用傳統(tǒng)的財政供給制。由此，導致了企業(yè)與行政、事業(yè)單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性等問題，同時也阻礙了企業(yè)與行政單位及事業(yè)單位之間進行正常的人員流動，客觀上非常不利于構建公平競爭的市場經濟環(huán)境。

所以，隨著市場經濟體制在我國的推進和完善，養(yǎng)老金“雙軌制”改革勢在必行。加快行政、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，對于構建統(tǒng)一、公平、規(guī)范的社會保障體系，建設公平自由的市場競爭環(huán)境，促進人才在市場環(huán)境下的合理流動，具有非常重要的作用。

不能把機關置于其外

既然是改革，必然會觸動一些群體、一些人的既得利益。破除養(yǎng)老金“雙軌制”當前面臨的最大問題是，如何通過改革來健全和完善企業(yè)和行政、事業(yè)單位社會保險制度，實現企業(yè)與行政、事業(yè)單位各項社會保險制度的有效銜接，完成新老制度間的平穩(wěn)過渡。

當前事業(yè)單位已經邁開了改革的第一步。對尚未繳納養(yǎng)老保險費用的事業(yè)單位人員來說，在政策變動過程中如何補繳、補繳的數額如何確定、補繳資金的來源、退休之后如何領取等等，可能都存在疑慮。這都需要在改革過程中一點點細化規(guī)定，而后才能具體實施。

目前看來，比較穩(wěn)妥的辦法是在堅定改革目標的前提下，針對養(yǎng)老金“雙軌制”在養(yǎng)老金待遇標準、統(tǒng)籌方法與支付渠道等方面，從整體上研究設計出一個完整規(guī)范的改革方案。同時，出臺一些過渡時期的政策，按照“老人老辦法、新人新辦法”的方式，逐步解決事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在社保問題上的合理銜接。

不過，養(yǎng)老金“雙軌制”改革，絕不能僅僅限于改革事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度，而把機關公務員置于改革之外。可以預見的是，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度的改革只是第一步，下一步改革所指向的目標就是在此基礎上，將機關工作人員、事業(yè)單位人員、企業(yè)就業(yè)人員的養(yǎng)老金制度納入一個統(tǒng)一的、公平的、規(guī)范的社會保障體系之內。如此，才能從根本上破除養(yǎng)老金“雙軌制”的制度基礎。

2014年年初，國務院印發(fā)意見，部署在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并提出在2020年前全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，明確了這項改革的時間表。可以說，養(yǎng)老金“雙軌制”改革目標已定，改革路徑也日漸清晰，問題解決迫在眉睫。當然改革進程也不可能一帆風順，只能是且改且完善，讓我們拭目以待。

本欄責編／馬征

并軌可能會帶來的損失

很多機關事業(yè)單位工作人員之所以對并軌有抵觸情緒，說到底是怕利益受損。

1.加入養(yǎng)老保險，之前空檔部分是否需要個人補繳？按照企業(yè)職工繳費方式，需從個人工資中扣繳8%，如果需要個人補繳這一部分，那工齡越長者繳費越多，數額巨大。

2.加入養(yǎng)老保險后，按照企業(yè)職工繳費方式，在職人員需每個月從工資中扣掉8%上繳。

3.統(tǒng)而言之，目前機關事業(yè)單位工作人員退休，能拿到在職工資約90%的退休金，企業(yè)職工只能拿到在職工資的約60%。并軌后，退休待遇是否會被拉低？

4.目前，機關事業(yè)單位上調工資，退休人員退休金也隨之上調，上漲幅度遠超企業(yè)。一旦并軌，機關事業(yè)單位將和企業(yè)聯動，幅度勢必降低。