●許維海

行政事業(yè)單位“小金庫”治理長效機(jī)制建立研究

●許維海

“小金庫”問題由來已久，表現(xiàn)多樣，成因復(fù)雜，屢禁不絕，已成為滋生腐敗的溫床。長期以來，財(cái)政部門一直同“小金庫”問題做斗爭，致力于建立根治的長效機(jī)制。本文結(jié)合多年來在財(cái)政部門專職監(jiān)督工作的實(shí)踐，對(duì)行政事業(yè)單位如何從收入管理入手，對(duì)建立“小金庫”治理長效機(jī)制進(jìn)行了深入研究。

一、財(cái)政收入方面設(shè)立 “小金庫”的具體表現(xiàn)形式

從行政事業(yè)單位設(shè)立 “小金庫”的主要表現(xiàn)形式來看，在財(cái)政收入方面存在的問題主要有以下幾類：

（一）與資產(chǎn)有關(guān)的非稅收入設(shè)立“小金庫”

有的單位將與資產(chǎn)有關(guān)的出租、處置等應(yīng)納入非稅收入管理的收入脫離財(cái)政監(jiān)管，未執(zhí)行“收支兩條線”，將資金在其管理的培訓(xùn)中心、食堂、學(xué)協(xié)會(huì)等下級(jí)或關(guān)聯(lián)單位核算，甚至將收入直接在個(gè)人存折中存儲(chǔ)，形成“小金庫”。

（二）經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫”

部分單位將利用單位資產(chǎn)創(chuàng)收的廣告收入、承包收入、所屬招待所等公司單位上繳的經(jīng)營利潤等收入，單獨(dú)設(shè)立賬簿或在下屬單位賬簿中核算管理，在本單位無任何收支記載的痕跡，并且通常會(huì)采取現(xiàn)金支付或直接抵頂招待費(fèi)、職工福利的方式支出。

（三）違規(guī)收費(fèi)、罰款等收入設(shè)立“小金庫”

部分單位巧立名目收取各種費(fèi)用，如費(fèi)外收取的集資費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、代收款項(xiàng)及其他形式的費(fèi)外收費(fèi)等。有的單位將收費(fèi)存入個(gè)人存折，用于支付發(fā)放補(bǔ)助、招待費(fèi)等，有的通過下屬單位代為核算管理。

（四）上下級(jí)單位之間轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”

有的單位借助與下屬單位的緊密關(guān)系，將應(yīng)上繳財(cái)政的行政事業(yè)性收費(fèi)等財(cái)政資金通過賬戶以轉(zhuǎn)移、套取等形式支付至下屬培訓(xùn)中心、實(shí)習(xí)工廠、學(xué)協(xié)會(huì)、勞動(dòng)服務(wù)公司及其他關(guān)聯(lián)單位等，用于非正常支出。

二、建立防治“小金庫”的長效機(jī)制

根據(jù)近年來“小金庫”治理工作來看，要遏制“小金庫”的產(chǎn)生和蔓延，就要標(biāo)本兼治，從源頭上綜合治理。在國家對(duì)建立防治“小金庫”長效機(jī)制進(jìn)行多次部署的基礎(chǔ)上，除了采取加強(qiáng)教育引導(dǎo)、提高思想認(rèn)識(shí)、建立健全法律法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督人員素質(zhì)、加大懲罰力度、擴(kuò)大宣傳影響等措施外，本文結(jié)合黑龍江省財(cái)政工作實(shí)際，從深化財(cái)政改革、提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平等方面入手，建立健全“規(guī)范、科學(xué)、透明、公平、高效”的公共財(cái)政管理模式，達(dá)到減少直至根治行政事業(yè)單位設(shè)立 “小金庫”的目的。

（一）進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革

在預(yù)算審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算批復(fù)過程中，嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算全面預(yù)算、綜合預(yù)算、科學(xué)預(yù)算的要求，確保部門預(yù)算在財(cái)政收支過程中的剛性約束力。應(yīng)做好收入納入預(yù)算管理的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行全面的財(cái)產(chǎn)清查，掌握預(yù)算單位所有的收入來源，防止預(yù)算單位隱瞞國有資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”。增強(qiáng)部門預(yù)算的公開化和透明度，制定政策，將批復(fù)的部門預(yù)算和部門決算首先在單位內(nèi)部進(jìn)行公示，時(shí)機(jī)成熟時(shí)再通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等向社會(huì)公布，使單位的預(yù)算收支在公眾的動(dòng)態(tài)監(jiān)督下運(yùn)行，有效降低設(shè)立“小金庫”的概率。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化資產(chǎn)管理

根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)有關(guān)收入設(shè)立“小金庫”比例較高，暴露出行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。比如，現(xiàn)行的管理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出“多頭管理、監(jiān)管權(quán)力交叉、財(cái)政管理不到位、重資金輕資產(chǎn)、審批不嚴(yán)、后續(xù)制度無保障、處罰不力”等現(xiàn)象。這種管理現(xiàn)狀造成了目前有些行政事業(yè)單位將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入下屬單位管理，形成國有資產(chǎn)流失；工程竣工后不及時(shí)辦理移交或部分移交，致使一部分國有資產(chǎn)“流失”到公司或企業(yè)；有些資產(chǎn)管理未出臺(tái)具體明確的管理辦法，處于監(jiān)管真空；無審批對(duì)外投資入股，變通方式開辦各類公司，為單位和個(gè)人創(chuàng)收謀福利；能置換的置換、能出租的出租，收入不入賬，形成“小金庫”，為單位或?yàn)樯贁?shù)人服務(wù)等。

國家出臺(tái)的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，構(gòu)建了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用到處置全過程的有效監(jiān)管體系。并且，各地也結(jié)合各自實(shí)際，制定了相應(yīng)的配套制度。可以說，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理有章可依，現(xiàn)在要解決的是如何貫徹執(zhí)行的問題。針對(duì)目前暴露的問題，首先要明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管主體是財(cái)政部門，要改變以往財(cái)政部門、省直機(jī)關(guān)事務(wù)工作機(jī)構(gòu)、行政事業(yè)主管部門多頭管理的模式，由財(cái)政部門摸清全部資產(chǎn)的家底，建立全省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)；其次要統(tǒng)籌安排資產(chǎn)配置，加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信息公開，實(shí)行集中采購、統(tǒng)一分配。財(cái)政部門要嚴(yán)格審批非經(jīng)營性資產(chǎn)通過對(duì)外投資、出租等轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)的行為；再次是財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)出租、出借資產(chǎn)的非稅收入的合理性進(jìn)行審查，確保收入的真實(shí)完整，避免國有資產(chǎn)的流失，資產(chǎn)產(chǎn)生的相關(guān)非稅收入要實(shí)行“收支兩條線”并納入綜合預(yù)算管理。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理

通過檢查發(fā)現(xiàn)，一些非稅收入執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位存在巧立名目收費(fèi)、將行政事業(yè)性收費(fèi)在下屬單位收支或轉(zhuǎn)移到下屬單位設(shè)立“小金庫”情況，同時(shí)還存在滯繳、截留、挪用、坐收坐支等違規(guī)違紀(jì)情況，有的單位甚至為得到高比例的返還政策把應(yīng)繳入省級(jí)國庫的行政性收費(fèi)和罰沒收入繳入地方財(cái)政國庫而進(jìn)行混庫。為此，財(cái)政、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門要及時(shí)轉(zhuǎn)變非稅收入監(jiān)管理念，把非稅收入與稅收置于同等重要的地位，減少單位設(shè)立“小金庫”的途徑。

首先，加強(qiáng)收費(fèi)票據(jù)管理，從源頭切斷“小金庫”。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家關(guān)于票據(jù)管理的法律法規(guī)，完善票據(jù)的管理權(quán)限、印制、使用和管理等工作。改變目前票據(jù)管理電算化程度不高，尤其是地市票據(jù)管理不到位的問題，做到“罰繳分離”、“以票管收”、“以票控費(fèi)”。財(cái)政部門要全程參與收費(fèi)項(xiàng)目的審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、收費(fèi)收入的監(jiān)管、收費(fèi)違規(guī)的處罰。從嚴(yán)審批票據(jù)領(lǐng)購手續(xù)，加強(qiáng)對(duì)票據(jù) “驗(yàn)舊購新”、“以舊換新”監(jiān)督，財(cái)政各部門協(xié)調(diào)共管，加大處罰力度。應(yīng)建立非稅收入票據(jù)申報(bào)、領(lǐng)購、繳銷的電算化管理，建立非稅收入管理機(jī)構(gòu)、國庫機(jī)構(gòu)、專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與各執(zhí)收部門的網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)時(shí)監(jiān)控執(zhí)收部門的票據(jù)使用、收入繳庫、資金使用情況。建立計(jì)算機(jī)監(jiān)督檢查信息數(shù)據(jù)庫，把重點(diǎn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位的數(shù)據(jù)信息及發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)等轉(zhuǎn)入檢查數(shù)據(jù)庫，作為下一步檢查的重點(diǎn)。可充分發(fā)揮“金財(cái)工程”的作用，應(yīng)覆蓋地市，有條件后覆蓋全省。

其次，切實(shí)做好非稅收入征管制度的落實(shí)。隨著非稅收入改革力度的不斷加大，各種規(guī)定不斷出臺(tái)，明確了各級(jí)非稅收入管理的范圍、職責(zé)、收繳、支出和監(jiān)督檢查等內(nèi)容。財(cái)政部門和執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門應(yīng)全面落實(shí)該項(xiàng)規(guī)定。要對(duì)非稅收入進(jìn)行一次徹底清理，建立非稅收入項(xiàng)目庫，完善收繳機(jī)制，規(guī)范收繳方式，實(shí)行收（罰）繳分離制度。加強(qiáng)收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷優(yōu)化收繳流程，強(qiáng)化監(jiān)繳手段，堵塞收繳漏洞，提高管理效率。執(zhí)收單位要認(rèn)真組織非稅收入收繳工作，不得擅自設(shè)定或改變非稅收入項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，不得拖延、滯壓、截留、坐支。除國家和省政府有明確規(guī)定外，執(zhí)收單位不得隨意減、免、緩繳非稅收入。真正建立起“罰繳分離、單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的非稅收入征管體制，阻止“小金庫”的滋生和蔓延。

再次，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，非稅收入全部納入財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部門要科學(xué)核定執(zhí)收單位非稅收入的征收成本，按照核定的定額標(biāo)準(zhǔn)，將征收成本納入部門預(yù)算，實(shí)行“收支脫鉤”管理，不以收多收少作為安排預(yù)算的依據(jù)，不隨意追加預(yù)算。通過檢查發(fā)現(xiàn)，有的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位認(rèn)為財(cái)政未安排財(cái)政資金，“我”用的都是“我”收的，理所應(yīng)當(dāng)多收多用。這就是主觀上對(duì)非稅收入認(rèn)識(shí)不夠，未把非稅收入與稅收置于同等重要的地位。因此，要在今后的管理中逐步扭轉(zhuǎn)這種長期以來形成的“誰收誰用誰管”的傳統(tǒng)做法，淡化執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位“誰用誰收、多收多用”的觀念，減少執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位亂收、少收、截留、挪用等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）進(jìn)一步完善銀行賬戶監(jiān)管

檢查發(fā)現(xiàn)，截留收入、轉(zhuǎn)移資金、套取資金等方式設(shè)立的“小金庫”與銀行賬戶密切相關(guān)。因此，加強(qiáng)和完善銀行賬戶的監(jiān)管變得更加重要。

首先要徹底清理各預(yù)算單位所有的銀行賬戶。工作中發(fā)現(xiàn)，一些單位除財(cái)政部門審批備案的銀行賬戶外，又在各商業(yè)銀行或信用社私自開設(shè)銀行賬戶，個(gè)別預(yù)算單位私開賬戶達(dá)四、五個(gè)之多，為管理“小金庫”資金提供便利條件。審計(jì)、財(cái)政等有關(guān)部門可以結(jié)合人民銀行管理各預(yù)算單位的銀行開戶信息，徹底清理預(yù)算單位私開私設(shè)的銀行賬戶，實(shí)行源頭治理。

其次要加強(qiáng)對(duì)零余額和單位基本賬戶的監(jiān)管，將基本賬戶納入國庫監(jiān)管體系。由于國庫管理制度改革還不完善，目前還在實(shí)行“預(yù)算單位零余額和基本賬戶，即新老賬戶同時(shí)運(yùn)行”的過渡辦法。零余額賬戶處于財(cái)政的全程監(jiān)管之下，有效地減少了各部門通過該賬戶取得“小金庫”資金，但與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)基本賬戶的監(jiān)管未能跟上。隨著近幾年財(cái)政收入的大幅增加，以及對(duì)一些職能部門的重新定位，相應(yīng)地?fù)芨督o這些部門的財(cái)政資金也大為增加，如部門的超收分成、上級(jí)財(cái)政撥款及一些來源復(fù)雜的資金都被轉(zhuǎn)入基本賬戶，這些資金動(dòng)輒成百上千萬，有些單位基本賬戶資金甚至大于零余額賬戶資金量。檢查發(fā)現(xiàn)基本賬戶收支很不規(guī)范，存在巧立名目從零余額賬戶套取資金、濫發(fā)獎(jiǎng)金物資、非正常轉(zhuǎn)移資金等問題。為此，將基本賬戶納入國庫監(jiān)管體系刻不容緩。

最后要建立健全國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控和核查通報(bào)制度。為避免銀行賬戶管理的設(shè)立、清理、再設(shè)立、再清理的怪圈現(xiàn)象的出現(xiàn)，需要進(jìn)一步研究如何建立健全國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控和核查通報(bào)制度。制度中要把預(yù)算單位和財(cái)政部門的各類賬戶全部納入大系統(tǒng)的監(jiān)控之中，加強(qiáng)財(cái)庫銀三方的信息溝通和資源共享，實(shí)施財(cái)政、國庫、銀行三位一體的賬戶設(shè)置申請(qǐng)、審批、備案實(shí)時(shí)監(jiān)管體系，不斷提高賬戶管理的透明度，有效鏟除“小金庫”的資金載體。

（五）徹底清理附屬的各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)

“小金庫”的設(shè)立，往往是借助單位成立的各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)完成的，形式更加隱蔽，成因更加復(fù)雜。比如，將出租收入、行政性收費(fèi)在協(xié)會(huì)進(jìn)行收支核算。這類機(jī)構(gòu)雖然也是經(jīng)過部門、工商等機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，也有自己的章程和業(yè)務(wù)范圍，但大多是與黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一套人馬、兩套牌子，不能劃清人、財(cái)、物及職能界限，成為黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫”的蓄水池。為此，需要研究專門的辦法，進(jìn)行一次徹底清理，分門別類，分析原因，該撤銷的一定撤銷、該合并的一定合并，該脫鉤的一定脫鉤，如黨政機(jī)關(guān)、有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位與行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)實(shí)行人、財(cái)、物和職能的分離，并不得與行業(yè)協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)合署辦公；國家公務(wù)員不得兼任行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等，徹底切斷黨政機(jī)關(guān)與此類單位的關(guān)聯(lián)，避免通過這些關(guān)聯(lián)單位設(shè)立“小金庫”。分離政會(huì)合一的行業(yè)協(xié)會(huì)，既符合國家要求，也符合國際上行業(yè)協(xié)會(huì)市場化的通行做法，又為部分行政機(jī)關(guān)、有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位私設(shè)“小金庫”消除了一塊土壤。

（六）徹底清理相關(guān)的各類企業(yè)、培訓(xùn)中心

一方面要清理歷史遺留的單位，如行政事業(yè)單位創(chuàng)辦的勞動(dòng)服務(wù)公司、培訓(xùn)中心、招待所等，這類單位具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，未進(jìn)行徹底的公司制改造，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，單位高管人員仍由創(chuàng)辦單位人員兼任，主要業(yè)務(wù)依附于設(shè)立這類單位的行政事業(yè)單位。正是利用這樣的關(guān)聯(lián)關(guān)系，行政事業(yè)單位才會(huì)發(fā)生利用這類單位轉(zhuǎn)移資金，套取資金，處理費(fèi)用等。政府相關(guān)部門應(yīng)研究制定相關(guān)政策，將這類單位進(jìn)行清理，盡早與單位脫鉤，進(jìn)行公司制改造，該剝離的剝離，設(shè)撤銷的撤銷，該獨(dú)立的獨(dú)立，斬?cái)嗯c行政事業(yè)單位的關(guān)聯(lián)。

另一方面要清理因規(guī)避財(cái)政監(jiān)管，管理非稅收入或應(yīng)納入但未納入事業(yè)單位賬內(nèi)核算經(jīng)營收入的企業(yè)。雖然這類企業(yè)通過工商注冊(cè)、收入正常納稅，看似合法，實(shí)際上卻在侵占財(cái)政資金。企業(yè)的收入來源大部分都是政府非稅收入或者是應(yīng)納入事業(yè)單位賬內(nèi)的經(jīng)營收入或者是行政事業(yè)單位撥入的專項(xiàng)資金。企業(yè)利用行政事業(yè)單位職能取得收入，企業(yè)支出主要用于事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)不足、職工福利、人員的第二份工資等，使企業(yè)客觀上成為創(chuàng)辦單位“小金庫”的土壤。各級(jí)財(cái)政、工商和行政事業(yè)主管部門應(yīng)研究制定相關(guān)政策，對(duì)該類企業(yè)進(jìn)行清理，分門別類，理清其收入來源，屬于非稅收入的要繳入財(cái)政并進(jìn)行預(yù)算管理，屬于應(yīng)納入單位賬內(nèi)的要納入單位賬并進(jìn)行統(tǒng)一核算，不得通過企業(yè)形式設(shè)立“小金庫”。

“小金庫”的根治是個(gè)長期而又艱巨的任務(wù)，只有在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定和完善財(cái)政等政策規(guī)定，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的目的?！?/p>

黑龍江省財(cái)政廳）