李怡霖 陳恩倫

(西南大學(xué)教育學(xué)部 重慶 400715)

《學(xué)記》曾言道:“建國君民，教學(xué)為先?！薄熬尤缬癯伤?，其必由學(xué)乎!”教育是民族振興的基石，“多少世紀以來，特別在發(fā)動產(chǎn)業(yè)革命的歐洲國家，教育的發(fā)展一般是在經(jīng)濟增長之后發(fā)生的，現(xiàn)在，教育在全世界的發(fā)展正傾向于先于經(jīng)濟的發(fā)展，這在人類歷史上大概還是第一次?！保?］堅持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的地位，是黨和國家長期堅持的一項重大方針和決策。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展就是:“把民族教育事業(yè)作為全國教育事業(yè)發(fā)展的重點，優(yōu)先發(fā)展”，“把民族教育作為民族地區(qū)的各項事業(yè)的重點，優(yōu)先發(fā)展”［2］。改革開放以來，黨和國家出臺了大量加強民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策，本文試圖通過對此政策發(fā)展脈絡(luò)的梳理，分析其主要特征，并進而思考民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的未來發(fā)展方向。

一、改革開放以來我國民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的回顧

(一)恢復(fù)重構(gòu)階段(1978－1991)

1980年，教育部、國家民委頒布的《關(guān)于加強民族教育工作的意見》提出“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針，并要求民族教育在恢復(fù)和必要調(diào)整的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)步地加以發(fā)展。1981年召開的第三次全國民族教育工作會議總結(jié)了三十多年民族教育的經(jīng)驗，提出當(dāng)前和今后一個時期民族教育的中心任務(wù)是繼續(xù)清除“左”的影響，在調(diào)整中穩(wěn)步發(fā)展。在這些文件的基礎(chǔ)上，具體內(nèi)容主要集中在三方面:第一，從戰(zhàn)略高度規(guī)劃部署民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展。黨的十二大、十三大都堅持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，1984年通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中專門對民族教育做了詳細的規(guī)定，提出把民族教育放在重點發(fā)展的位置。第二，恢復(fù)完善民族地區(qū)的自主辦學(xué)權(quán)。1980年《關(guān)于加強民族教育工作的意見》、1984年《民族區(qū)域自治法》都提出“要求民族地區(qū)根據(jù)自身實際情況進行教育規(guī)劃，自主發(fā)展民族教育，舉辦各級各類學(xué)校”，有效加強了民族地區(qū)的辦學(xué)自主權(quán)，調(diào)動了地方政府辦學(xué)的積極性，也為民族地區(qū)因地制宜地提供符合本民族需求的教育奠定了基礎(chǔ)。第三，保護民族地區(qū)的教育特殊性。提倡使用本民族的語言教學(xué)，1980年《關(guān)于加強民族教育工作的意見》、1982年《憲法》和1984年的《民族區(qū)域自治法》中都規(guī)定了民族地區(qū)要使用本民族的語言教學(xué)，從法律上確保了對少數(shù)民族文化的尊重與傳承。同時，在高校舉辦少數(shù)民族班，從1980年開始，配合高考錄取的優(yōu)惠政策，在部分重點高等院校舉辦少數(shù)民族班，對少數(shù)民族學(xué)生進行針對性的特殊培養(yǎng)，如1982年出臺的“定向招生，定向分配”的特殊政策。

(二)加強改進階段(1992－2001)

這一階段，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策指導(dǎo)和調(diào)控的重心主要體現(xiàn)在三個方面:第一，構(gòu)建民族教育體系，建立和逐步完善各級各類教育?；A(chǔ)教育方面，1993年頒布的《全國民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)》中指出:“要大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，有計劃地實施九年義務(wù)教育”;高等教育方面，在《全國民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)》和1998年《中華人民共和國高等教育法》的指導(dǎo)下，發(fā)展高等教育事業(yè)，為民族地區(qū)培養(yǎng)和輸送了一大批專業(yè)人員和高級人才;職業(yè)教育方面，《全國民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)》中提出了今后十年民族職業(yè)教育的發(fā)展要求，1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布為民族地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展提供了法律保障;成人教育方面，1992年國家教委《關(guān)于進一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》和1993年《全國民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)》對少數(shù)民族的成人高等教育的發(fā)展提出了一些明確而具體的要求。第二，加強民族地區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)費投入。“1990年起中央財政每年安排2000萬元?？钣糜诿褡褰逃聵I(yè)的補助，‘八五’期間適當(dāng)?shù)卦黾恿诉@項專款”［3］;另外，為加快民族地區(qū)普及義務(wù)教育的進程，1995年設(shè)立“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，為建國以來國家設(shè)立數(shù)目最大的一筆教育?？?。第三，重視和加強民族地區(qū)教師隊伍建設(shè)。1993年頒布的《全國民族教育發(fā)展與改革指導(dǎo)綱要(試行)》對新時期少數(shù)民族師資隊伍建設(shè)提出了新的要求:辦好各級民族師范學(xué)校和少數(shù)民族師資培訓(xùn)中心。大力培養(yǎng)當(dāng)?shù)赝辽灵L的本民族教師，加強在職教師的培訓(xùn)提高工作，是當(dāng)前發(fā)展民族教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵。

(三)深化發(fā)展階段(2002至今)

可歸納為三個方面的內(nèi)容:第一，增加民族地區(qū)教育經(jīng)費投入。2002年頒布的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》作為進入新世紀以來我國最重要的民族教育政策文件，確保基礎(chǔ)教育“兩免一補”政策，提出“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“國家扶貧教育工程”、“西部職業(yè)教育開發(fā)工程”、“高等職業(yè)技術(shù)教育工程”、“教育信息化工程”、“全國中小學(xué)危房改造工程”、中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金?？畹纫蛏贁?shù)民族和西部地區(qū)傾斜［4］。第二，優(yōu)化教師人力資源結(jié)構(gòu)。少數(shù)民族地區(qū)教師隊伍建設(shè)的重點是培養(yǎng)中小學(xué)教師，鞏固普九成果，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。此外，國家實行的免費師范生政策以及國家特崗教師計劃等政策的實施都表明了這一時期把提高民族地區(qū)教師質(zhì)量和素質(zhì)放在了突出位置。第三，不斷完善民族地區(qū)教育結(jié)構(gòu)體系?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》繼續(xù)圍繞“優(yōu)先發(fā)展、重點支持”的理念，專門對民族教育事業(yè)的發(fā)展做了科學(xué)規(guī)劃。在基礎(chǔ)教育方面，自2003年國務(wù)院決定實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃，民族地區(qū)作為攻堅的重點取得了舉世矚目的成果。2002年，民族地區(qū)實現(xiàn)“兩基”的縣只有369個，到2008年底，已增加到674個，占民族地區(qū)縣總數(shù)的96.56%［5］。在高等教育學(xué)科授予、學(xué)位授權(quán)等方面，國家都進行了政策的傾斜，民族地區(qū)的若干個省份中，通過政策傾斜保障了每個省至少有一所大學(xué)進入到“211工程”建設(shè)中，保障了民族地區(qū)高等教育的均衡發(fā)展。在職業(yè)教育和成人教育方面，1998年《面向二十一世紀教育振興行動計劃》中強調(diào)了積極發(fā)展職業(yè)教育和成人教育，為民族地區(qū)培養(yǎng)大批高素質(zhì)的勞動人才，服務(wù)于民族地區(qū)各項事業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)。［6］

二、我國民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的主要特征

(一)政策體系的層次性

民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策包括三個層次:第一層次是綱領(lǐng)性的政策。它是黨中央、國務(wù)院針對民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展問題所做出的總體決策，如《國務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》等。第二個層次是具體性的政策。它是由相關(guān)部門按照中央的戰(zhàn)略部署所作的具體性規(guī)定，如《少數(shù)民族教育條例》。第三層次是由中央相關(guān)部門以及民族地區(qū)各黨委和政府圍繞目標制定針對某一主題的具體性措施，如《關(guān)于進一步做好民族地區(qū)寄宿制中小學(xué)管理工作若干問題的決定》等。

(二)政策指向的優(yōu)先性

改革開放之前，在針對民族地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展中，最常用“傾斜”一詞來為因歷史性、地域性、文化性等因素造成的少數(shù)民族地區(qū)落后性進行補償?！皟A斜性”政策的實施是為了實現(xiàn)民族地區(qū)教育發(fā)展水平趕上其他地區(qū)的教育發(fā)展水平，保障公平性。新時期下，“傾斜性”政策向“優(yōu)先性”政策的轉(zhuǎn)變，不僅旨在保障區(qū)域間和民族間教育的公平性，同時還突出了兩個“優(yōu)先的概念”:一是在民族地區(qū)教育落后的情況下，教育的投入和發(fā)展速度要優(yōu)先于其他地區(qū);二是民族地區(qū)的各項事業(yè)發(fā)展中，要把教育的發(fā)展放在優(yōu)先地位。這樣的轉(zhuǎn)變保證了教育的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性地位，促進了各民族教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

(三)政策目標的跨越性

以往民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展多采用“追趕漢族”的傳統(tǒng)發(fā)展模式［7］，誠然，在“追趕”模式下，為縮小和漢族地區(qū)之間存在的教育差距做出了必要的奠基，但在一定程度上忽略了少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)的特殊性，出現(xiàn)只重視數(shù)量而忽視質(zhì)量的情況。改革開放以來，第五次全國民族教育會議中回顧我國五十多年以來的民族教育事業(yè)發(fā)展取得的成就和經(jīng)驗提出了新時期民族教育發(fā)展的戰(zhàn)略模式，即新時期民族地區(qū)教育的“跨越式發(fā)展”。2002年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》進一步確定了我國民族教育工作的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、基本方針和原則，以及加快發(fā)展民族教育的跨越式發(fā)展模式。在此模式下，我國民族地區(qū)教育出現(xiàn)了由“模仿”到“被模仿”的跨越式發(fā)展樣式，如民族地區(qū)的寄宿制學(xué)校工程最早是針對偏遠民族地區(qū)兒童上學(xué)困難而提出的發(fā)展教育的有效辦法，在不斷摸索和實踐中向其他地區(qū)推廣。

(四)政策舉措的內(nèi)生性

內(nèi)生性政策舉措主要體現(xiàn)在國家對少數(shù)民族地區(qū)教育的投入從單一的經(jīng)費投入轉(zhuǎn)向了全面優(yōu)先的投入，教育優(yōu)先發(fā)展的理念得到深層次的落實，將實現(xiàn)“人”的發(fā)展優(yōu)先于“器”的發(fā)展，教育主體的發(fā)展優(yōu)先于教育客體的發(fā)展，教育事業(yè)的發(fā)展優(yōu)先于其他事業(yè)的發(fā)展［8］。在此模式下，民族地區(qū)的軟實力提升成為發(fā)展的突破口，如通過實施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”、“本土雙語師資培訓(xùn)計劃”、“國培計劃”等政策提升民族地區(qū)教師的整體素質(zhì)和教學(xué)水平，形成一支穩(wěn)定并具有經(jīng)驗的師資力量。

(五)政策內(nèi)容的民族性

民族地區(qū)的教育優(yōu)先發(fā)展政策與其他地區(qū)的教育優(yōu)先發(fā)展政策最大的不同點就在于民族地區(qū)的教育政策由民族政策和教育政策兩方面的內(nèi)容組成。在民族政策方面，如各民族地區(qū)的民族自治條例中都專門有章節(jié)對教育事業(yè)做出了規(guī)劃，都提出要大力發(fā)展教育事業(yè)，重視民族教育等方面的內(nèi)容。在民族地區(qū)的教育政策方面:從教育的內(nèi)容上來分，分為民族教育和普通教育;從教育的對象上來看，有數(shù)量眾多的少數(shù)民族學(xué)生和漢族學(xué)生;從從事教育的人員上來看，有少數(shù)民族的雙語教師和普通教師;從教育的目的上看，除了培養(yǎng)全面的、為社會主義事業(yè)做貢獻的人以外，還要求他們是能夠傳承與繁榮本民族文化、為少數(shù)民族地區(qū)的各項事業(yè)的發(fā)展增添動力的人。

三、我國民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的發(fā)展展望

(一)豐富民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策主題

政策主體是隨著政策環(huán)境的變化而變化的。當(dāng)前，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策環(huán)境已發(fā)生明顯變化:一是“‘繼續(xù)教育、終身教育、自我教育’理念不斷普及，少數(shù)民族和民族地區(qū)對知識和教育的需求日益強烈”;二是“民族教育不斷朝現(xiàn)代化教育方向發(fā)展”，而“民族教育現(xiàn)代化包括現(xiàn)代化的教育思想、現(xiàn)代化的教育內(nèi)容、現(xiàn)代化的教育管理、現(xiàn)代化的教育設(shè)施等要素”［9］。一方面，民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展要向民族地區(qū)的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化尋根，以強化政策目標群體對政策的認知感。另一方面，也要結(jié)合全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等發(fā)展潮流，不斷擴展民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展所切實需要的政策主題，以實現(xiàn)與環(huán)境的良性互動。

(二)加強民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的資源建設(shè)

政策資源是政策制定并得以有效實施的保證，通常分為“權(quán)威資源、人力資源、財物資源、信息資源等四種”［10］。第一，加強權(quán)威資源建設(shè)。權(quán)威意味著意志、威懾、感召，由于民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策多是由政府制定并推行的，所以這種權(quán)威資源主要體現(xiàn)為政府權(quán)威。正如亨廷頓所言，世界各國之間的最大差距不是它們政策的形式，而是他們各自政府實行有效統(tǒng)治的程度。因此，就需要形成一個民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策執(zhí)行的強大的權(quán)力中心，做到令行禁止，減少政策目標群體的抗拒與緊張。這種“權(quán)威”是需要法律的保障，并在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)實行。第二，加強人力資源建設(shè)。人力資源分為政策制定中的人力資源和政策執(zhí)行中的人力資源，前者主要包括智囊團、專家?guī)斓?，形成對民族教育有研究專長的人力資源隊伍，保障民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策制定的有效性;后者包括從事政策執(zhí)行的各級政府部門人員，要加強對他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，具備積極的為民族教育工作的行為意向和工作態(tài)度。第三，加強財物資源建設(shè)。財物資源是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)前民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)費管理權(quán)屬于財政部門，而政策執(zhí)行權(quán)多集中于教育部門，因此，要建立兩部門間的合作機制，嘗試建立民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的專項經(jīng)費機制來保障其發(fā)展的財政支持。同時，也要建立預(yù)防經(jīng)費奢侈、浪費、貪污、變相轉(zhuǎn)移的機制。第四，加強信息資源建設(shè)。政策過程本身就是一個信息吸納與傳遞的過程，特別是在以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息化社會，更是拓寬了政策的信息資源。因此，一方面民族教育優(yōu)先發(fā)展政策的制定與執(zhí)行部門要樂于向社會、向目標團體釋放和傳遞有效的政策信息;另一方面也要善于收集與采納公眾、相關(guān)利益群體對政策的意見信息，以強化政策問題的準確性。

(三)完善民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的執(zhí)行監(jiān)督機制

美國科學(xué)家艾利森認為，“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行。”［11］反觀當(dāng)前民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的執(zhí)行情況，并沒有形成一套嚴格有效的監(jiān)督機制，也沒有建立科學(xué)的政策實施有效性的評估指標，導(dǎo)致“地方保護”、“部門保護”的現(xiàn)象層出不窮，影響教育優(yōu)先發(fā)展政策的實施效果。一是要在政策制定的過程中，應(yīng)明確民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的執(zhí)行主體、責(zé)任分配、執(zhí)行步驟、政策目標、政策任務(wù)等，防止政策失真現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是加強政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督:第一，強化權(quán)力型監(jiān)督，主要加強民族地區(qū)人大對政府政策執(zhí)行情況的監(jiān)督職能，同時也要在民族地區(qū)政府設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，行使政府對教育優(yōu)先發(fā)展的督導(dǎo)職能。第二，強化非權(quán)力監(jiān)督，主要是發(fā)揮民族地區(qū)的教育學(xué)會、少數(shù)民族雙語教育學(xué)會、民族中學(xué)協(xié)會在政策執(zhí)行中的監(jiān)督作用，同時也應(yīng)積極發(fā)揮新聞媒體、社區(qū)、學(xué)校、家庭等社會監(jiān)督功能。

(四)促進民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策的法律化

政策法律化是指“享有立法權(quán)的國家機關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律”［12］。民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策，雖然靈活性較強，能夠及時根據(jù)民族教育環(huán)境的變化而及時調(diào)整政策內(nèi)容，但穩(wěn)定性、強制性不足，易造成“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。因此，可從兩個方面著手:一是對于經(jīng)過長期積累民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展工作經(jīng)驗而形成的對其教育優(yōu)先發(fā)展有重要影響的行政管理、監(jiān)督關(guān)系以及其他一些原則性問題，可通過立法的形式加以確定，如出臺《民族教育法》、《民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展法》等。二是對于民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展中涉及到的具體問題，如師資、經(jīng)費、教材、教學(xué)用語、對口支援、學(xué)生升學(xué)以及就業(yè)優(yōu)惠等可通過政策的形式加以規(guī)定。

四、結(jié)語

改革開放以來，特別是黨的十四大提出教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國出臺了大量促進民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的政策，雖然取得了有目共睹的成績，但也存在錯綜復(fù)雜的問題。三十多年來，我國民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展政策經(jīng)歷了恢復(fù)重構(gòu)、加強改進、繁榮發(fā)展三個階段，并呈現(xiàn)出政策體系層次性、政策指向優(yōu)先性、政策目標跨越性、政策舉措內(nèi)生性、政策內(nèi)容民族性的特征。在未來的民族教育優(yōu)先發(fā)展政策的發(fā)展中，應(yīng)豐富政策主題、加強政策資源建設(shè)、完善政策的執(zhí)行監(jiān)督機制、促進政策的法律化，以更好地發(fā)揮政策對民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的導(dǎo)向、規(guī)范和協(xié)調(diào)作用。

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