肖金芳

（南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財務(wù)處，江蘇 南通 226010）

0 引言

教育部在把2013年確定為“教育經(jīng)費管理年”活動要求中明確提出了要“完善制度，確保經(jīng)費使用管理有章可循”的要求，標(biāo)志了國家在加大學(xué)校教育經(jīng)費投入的同時，也同步加大了用“制度管錢”的力度。不可否認(rèn)，教育部門在學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)方面做了大量工作，取得了一定成效，然而，目前教育經(jīng)費管理制度網(wǎng)絡(luò)的不完整、內(nèi)容的不系統(tǒng)、執(zhí)行力的不到位現(xiàn)象仍比較普遍，學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)仍是學(xué)校教育經(jīng)費管理中亟需解決的關(guān)鍵問題。

1 教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的內(nèi)涵

傳統(tǒng)意義上講到的教育經(jīng)費管理制度建設(shè)往往只是偏重于制度的設(shè)計（建立），膚淺的理解為只要把理想化的教育經(jīng)費管理制度建立起來了，似乎教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的目的就達(dá)到了，而這些制度的可執(zhí)行度、適用性、實際執(zhí)行結(jié)果、再造空間如何等往往沒有引起足夠的關(guān)注而被忽視了，這就是目前教育經(jīng)費管理制度建設(shè)歷經(jīng)了多年而教育經(jīng)費管理現(xiàn)狀仍不理想的根本所在，也是教育經(jīng)費管理制度建設(shè)沒有切實發(fā)揮作用的根本所在。因此，筆者認(rèn)為，教育經(jīng)費管理制度建設(shè)在其含義的確立上應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容，一是管理制度的建立，二是管理制度的執(zhí)行，前者是基礎(chǔ)，后者是目的，二者不可偏頗。從目前的現(xiàn)狀看，前者基礎(chǔ)不堅先天不足，后者動力不足效果堪憂。因此，從理念上調(diào)整認(rèn)識，完整地理解和認(rèn)識教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的含義對真正強化教育經(jīng)費管理制度建設(shè)具有現(xiàn)實意義。

2 教育經(jīng)費管理制度的設(shè)計思路

由于不同學(xué)校的級次、規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、上級主管、管理水平等均存在差異，決定了不同學(xué)校教育經(jīng)費管理的要求、模式、方式和手段也各不相同，因而不同學(xué)校教育經(jīng)費管理制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)個性化的特點，體現(xiàn)針對性強的特點，體現(xiàn)取得實效的特點。強調(diào)個性，并不排除共性，學(xué)校教育經(jīng)費的資金（貨幣資金）流向過程、流向環(huán)節(jié)則是所有學(xué)校均具備的共性特征，學(xué)校教育經(jīng)費管理正是基于教育經(jīng)費資金的流向過程、流向環(huán)節(jié)而實施的具體的管理行為和管理手段，這些管理行為和管理手段也正是教育經(jīng)費管理制度中所必須規(guī)定和體現(xiàn)的。[1]從現(xiàn)實狀況看，許多學(xué)校教育經(jīng)費管理制度的制定無條理、無思路、無通盤考慮，想到什么就制定什么，隨意性較大，更談不上完整的制度體系，完全沒有考慮制度制定的客觀規(guī)律。因此，就一個具體學(xué)校的經(jīng)費管理制度設(shè)計（制定）而言，首先應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本校的規(guī)模特點、結(jié)構(gòu)特點和業(yè)務(wù)特點，整理、梳理和繪制出經(jīng)費資金的流向過程和流向環(huán)節(jié)的流線圖，不管有多少支流和多少環(huán)節(jié)，均必須盡數(shù)畫出；其次，要在圖中標(biāo)出最易出問題的關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)正是我們要實施管理行為和管理手段的重點；然后，根據(jù)可控、有效的原則，對這些關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定出相應(yīng)的管理制度，規(guī)定和約束相關(guān)的人和事。需要強調(diào)兩點：一是所繪制出的經(jīng)費資金流向過程和流向環(huán)節(jié)流線圖必須完整，不可遺漏；二是標(biāo)出的關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要準(zhǔn)確，不可遺漏。這兩項工作均必須要由十分熟悉學(xué)校業(yè)務(wù)特點的財務(wù)人員或由十分熟悉學(xué)校業(yè)務(wù)特點的其他人員與財務(wù)人員共同來完成。

學(xué)校教育經(jīng)費管理制度不追求量而追求全，不追求空而追求實，不追求浮夸而追求效果，不追求片面統(tǒng)一而追求實在實效，真正完成了經(jīng)費資金流向過程和流向環(huán)節(jié)流線圖的繪制，找準(zhǔn)、找實了關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就具備了高質(zhì)量完成學(xué)校教育經(jīng)費管理制度設(shè)計的基本條件。

3 學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系的構(gòu)建

學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系的建立仍應(yīng)基于學(xué)校教育經(jīng)費資金的來源流向和管理使用流向，因此，學(xué)校教育經(jīng)費管理制度應(yīng)當(dāng)是一個完整的體系。強調(diào)建立教育經(jīng)費管理制度體系，并非為教育經(jīng)費管理制度建設(shè)進(jìn)行藝術(shù)加工或修飾，而是為了通過教育經(jīng)費管理制度體系的建立，確保教育經(jīng)費管理制度的完整性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，從而確保所制定的經(jīng)費管理制度沒有先天的不足。[2]鑒于學(xué)校教育經(jīng)費資金來源具有多渠道的特點，因此教育經(jīng)費管理制度體系應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)費管理制度的網(wǎng)絡(luò)體系和個體學(xué)校教育經(jīng)費管理制度構(gòu)成體系兩個方面。

3.1 教育經(jīng)費管理制度的網(wǎng)絡(luò)體系

教育經(jīng)費管理制度的網(wǎng)絡(luò)體系是基于學(xué)校教育經(jīng)費不同的資金來源渠道而言的，其基本思路是考慮到所有給予學(xué)校教育經(jīng)費資金撥款的部門和單位以及國家賦予教育經(jīng)費監(jiān)督管理職責(zé)的部門和單位都應(yīng)當(dāng)納入到教育經(jīng)費管理制度的網(wǎng)絡(luò)體系中，并根據(jù)制度規(guī)定要求履行監(jiān)督管理職責(zé)。[3]鑒于此，中央，省、市、縣各級教育主管部門以及對學(xué)校有監(jiān)管職責(zé)和有教育經(jīng)費撥款的其他部門和單位，都應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系中的成員，并根據(jù)其處于不同的級次應(yīng)當(dāng)賦予不同的管理職責(zé)，中央層面管什么，如何管，負(fù)何責(zé)；省級層面管什么，如何管，負(fù)何責(zé)；市級層面管什么，如何管，負(fù)何責(zé)；縣級層面管什么，如何管，負(fù)何責(zé)；其他撥款單位管什么，如何管，負(fù)何責(zé)。所有這些，國家都應(yīng)當(dāng)以管理制度的形式予以明確，并做為評判不同級次的部門與單位在教育經(jīng)費管理中作為與不作為以及作為結(jié)果好壞的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。中央，省、市、縣各級教育主管部門、負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)部門、有撥款的其他單位的監(jiān)管制度以及學(xué)校自身教育經(jīng)費管理制度構(gòu)成了學(xué)校教育經(jīng)費管理制度完整的網(wǎng)絡(luò)體系，只要這個網(wǎng)絡(luò)體系運轉(zhuǎn)正常，學(xué)校教育經(jīng)費的管理就能始終處于受控狀態(tài)。

3.2 個體學(xué)校教育經(jīng)費管理制度構(gòu)成體系

如前所述，不同學(xué)校的教育經(jīng)費管理制度應(yīng)當(dāng)各具特色、各具個性，只要具備了管理制度的基本要素（管什么、怎么管、誰來管、履何職、問何責(zé)等），就不應(yīng)當(dāng)要求統(tǒng)一一致。但這并不意味個體學(xué)校教育經(jīng)費的管理制度就無體系可言。個體學(xué)校教育經(jīng)費的管理制度體系應(yīng)當(dāng)以如前所述的教育經(jīng)費管理制度設(shè)計思路而定，根據(jù)關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定的管理制度的總和即構(gòu)成了個體學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系。因此，個體學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)個性特征，但自身必須是一個完整的體系。

4 教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力的強化

教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力是教育經(jīng)費管理制度建設(shè)重要的組成部分，某種程度上講它的意義更為重要。經(jīng)過幾十年的不懈努力，教育經(jīng)費管理制度建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，教育經(jīng)費管理水平也得到了很大的提高。但也應(yīng)該看到，教育經(jīng)費管理水平的不平衡和教育經(jīng)費管理仍存在諸多漏洞也是不爭的事實，而教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力的不到位則是導(dǎo)致這種狀況的重要原因之一。因此，教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力亟需強化。

4.1 學(xué)校自身教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力的強化。

據(jù)筆者了解，很多學(xué)校在教育經(jīng)費管理方面制定了許多制度，盡管這些制度在形成制度體系方面仍有一定差距，但有些制度仍是實用的，可行的，但往往在嚴(yán)格執(zhí)行方面卻大打折扣。為了小團(tuán)體利益或個人利益，領(lǐng)導(dǎo)帶頭不執(zhí)行制度或?qū)χ贫葓?zhí)行要求不嚴(yán)；員工對制度的嚴(yán)格執(zhí)行不支持、不配合或利用制度的漏洞變通造假；財務(wù)人員不能很好履職把關(guān)不嚴(yán)；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行監(jiān)管制度賦予的監(jiān)管職責(zé)近乎缺位。因而制定的制度形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，學(xué)校自身教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力亟需強化：一是領(lǐng)導(dǎo)要帶頭執(zhí)行制度和嚴(yán)格要求執(zhí)行制度；二是要大力宣傳制度，提高制度的知曉率；三是要弘揚正氣，凡搞變通或弄虛作假的，嚴(yán)格按制度規(guī)定予以嚴(yán)處；四是財務(wù)人員要嚴(yán)格把關(guān)，凡不符合制度規(guī)定的一律不予過關(guān)；五是要通過各種措施和手段強化管理制度的執(zhí)行力，讓制度真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.2 各級主管部門監(jiān)管制度執(zhí)行力的強化。

各級主管部門對教育經(jīng)費的監(jiān)管是學(xué)校教育經(jīng)費管理制度體系重要的組成部分，是教育經(jīng)費監(jiān)管制度賦予各級主管部門的重要職責(zé)。[4]應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段上級主管部門對教育經(jīng)費監(jiān)管的履職情況不容樂觀，問題較多：不同級次的監(jiān)管職責(zé)模糊不清，相互間的相對獨立與關(guān)聯(lián)界定不清，監(jiān)管重點與監(jiān)管頻次定位不清，監(jiān)管結(jié)果的定性與處罰標(biāo)準(zhǔn)不清。如此等等，大大弱化了上級主管部門監(jiān)管制度的執(zhí)行力。為此，各級主管部門監(jiān)管制度執(zhí)行力亟需強化：一是要建立和完善各級主管部門監(jiān)管制度體系，明確各自的分工和監(jiān)管任務(wù)；二是要建立監(jiān)管工作常態(tài)化機(jī)制，確保整個教育經(jīng)費管理制度體系的常態(tài)運作；三是要建立中央、省、市、縣、學(xué)校五級監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，監(jiān)管活動有分有合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，互為利用，相互補充；四是要建立資源共享機(jī)制，要做到政策資源、制度資源、管理動態(tài)資源和經(jīng)費管理與使用信息資源五級共享，提高監(jiān)管透明度和效率。

5 建立教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價機(jī)制

教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價是指通過對教育經(jīng)費管理制度建設(shè)，設(shè)定若干指標(biāo)并采用特定方式對這些指標(biāo)進(jìn)行量值的計算和統(tǒng)計得出指標(biāo)值從而做出評判的一種方法。建立教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價機(jī)制至少有以下的意義：一是有利于對學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的總體情況進(jìn)行評判；二是有利于查找學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的不足及形成原因；三是有利于學(xué)校橫向間的比學(xué)趕超，從而確定管理制度建設(shè)新的目標(biāo)；四是有利于學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)工作的動態(tài)漸進(jìn)和長效穩(wěn)健。建立教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價機(jī)制包括指標(biāo)及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定和實施評價兩個方面。

5.1 指標(biāo)及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定

教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價機(jī)制運作是否成功，首先取決于教育經(jīng)費管理制度建設(shè)指標(biāo)及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定。

（1）指標(biāo)設(shè)定。指標(biāo)設(shè)定主要根據(jù)教育經(jīng)費資金來源和管理使用的基本流向（即流向過程、流向環(huán)節(jié)）中的關(guān)鍵節(jié)點、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喜w類后冠以比較恰當(dāng)?shù)拿Q，即形成了指標(biāo)，這個名稱即為指標(biāo)名，同時必須給該指標(biāo)的內(nèi)在含義進(jìn)行定義。設(shè)定的指標(biāo)不能有個性的特點，即不能為某個學(xué)校專門設(shè)定，其含義應(yīng)當(dāng)是抽象出來的并適用于任何學(xué)校的，否則將不利于學(xué)校橫向間的交流與比較而失去可比性。

（2）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定。指標(biāo)設(shè)定完成后，必須賦予每個具體指標(biāo)一定的量值，這個量值就是該指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。作為一個獨立的指標(biāo)體系，其指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的總和可以定義為100分，也可以定義為1 000分，指標(biāo)總量如何定義可根據(jù)具體指標(biāo)數(shù)量而定和有利于量值的統(tǒng)計與計算。每一個具體指標(biāo)賦予多少量值（權(quán)數(shù)），取決于這個指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的作用和地位，一般情況下，作用和地位越靠前，權(quán)數(shù)就越大，反之則小，切忌搞平均值（即給每一具體指標(biāo)均賦予相同的量值）。

另外，在賦予指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的同時，每個具體指標(biāo)的評價計分標(biāo)準(zhǔn)（計分或扣分的詳細(xì)規(guī)則）應(yīng)當(dāng)同步完成。計分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在一定的時間和一定區(qū)域內(nèi)保持穩(wěn)定，以確保評價的同口徑和可比性。

5.2 實施評價

考慮到上述兩部分指標(biāo)的評價結(jié)果所代表的不是同一主體，因而原則上應(yīng)各自獨立進(jìn)行評價，必要時也可合并進(jìn)行評價。

（1）學(xué)校自身制度建設(shè)評價。學(xué)校自身制度建設(shè)評價主要由對制度設(shè)計的評價和對制度執(zhí)行結(jié)果的評價兩部分所組成，可由學(xué)校自身組織，亦可由上級相關(guān)部門組織。對制度設(shè)計的評價關(guān)鍵要把握好制度執(zhí)行或運行后是否出現(xiàn)明顯不適應(yīng)或有明顯漏洞的情況；對制度執(zhí)行結(jié)果的評價實際就是對制度執(zhí)行力的評價。制度執(zhí)行力的不到位是目前普遍存在的現(xiàn)象，是制度建設(shè)中重點要解決的問題。因此，在對制度執(zhí)行結(jié)果的評價方面關(guān)鍵要找準(zhǔn)執(zhí)行力不到位的方面和執(zhí)行力不到位的根本原因。學(xué)校自身制度建設(shè)評價非常重要，是學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的重點工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（2）制度網(wǎng)絡(luò)體系運作評價。對教育經(jīng)費管理制度網(wǎng)絡(luò)體系運作評價的重點應(yīng)當(dāng)放在除學(xué)校以外的網(wǎng)絡(luò)點上，重點把握好各相關(guān)部門和相關(guān)單位在教育經(jīng)費管理制度建設(shè)中，經(jīng)費監(jiān)管制度賦予職責(zé)的履職情況。[5]制度網(wǎng)絡(luò)體系運作評價是教育經(jīng)費管理制度建設(shè)評價機(jī)制重要的組成部分，制度網(wǎng)絡(luò)體系運作評價的正常開展對促進(jìn)學(xué)校教育經(jīng)費管理制度建設(shè)具有重要的意義，尤其對促進(jìn)學(xué)校教育經(jīng)費管理制度執(zhí)行力的到位意義更大。同時，制度網(wǎng)絡(luò)體系運作評價對制度網(wǎng)絡(luò)體系運作的正常開展也具有促進(jìn)作用。制度網(wǎng)絡(luò)體系運作的完整評價可由一個區(qū)域里最高級別的主管部門組織。制度網(wǎng)絡(luò)體系運作的局部評價可由該局部的最高級別的主管部門組織。

6 結(jié)束語

教育經(jīng)費管理制度的建設(shè)既有靜態(tài)特征又有動態(tài)特點，因此，我們應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的特征和特點，既不唯靜也不唯動，而是牢牢緊跟時代的節(jié)拍和教育事業(yè)發(fā)展的節(jié)拍，及時調(diào)整教育經(jīng)費管理制度建設(shè)的思路和方法，使其在教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮最大的作用。

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