李小麗

“我國高等職業(yè)教育政策是國家為實現(xiàn)一定歷史時期的高等職業(yè)教育發(fā)展目標和任務(wù)，依據(jù)我國當下的基本任務(wù)、基本方針、基本國情而制定的關(guān)于高等職業(yè)教育發(fā)展的行動準則，是高等職業(yè)教育發(fā)展的行動綱領(lǐng)?！雹俑母镩_放以來，我國高等職業(yè)教育在社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展以及社會分工日益細化的背景下應(yīng)運而生，并在短短的三十幾年內(nèi)獲得了突飛猛進的發(fā)展，這與這一時期國家所出臺的各項政策的支持是密不可分的。因此，本文將對改革開放以來我國高等職業(yè)教育政策的發(fā)展歷程進行簡要分析，并著重探討我國高等職業(yè)教育政策發(fā)展至今所存在的問題，進而提出發(fā)展調(diào)適建議。

一、改革開放以來我國高職教育政策的演進分析

（一）高等職業(yè)教育的萌生探索期

高等職業(yè)教育的萌生探索期主要指從改革開放到20世紀90年代初期。這一期間，國家出臺的政策文本主要有：1983年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家計委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告的通知》、1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1986年《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》以及1987年國家教育委員會《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》等。這一時期，國家開始實施對外開放戰(zhàn)略，面對日益激烈的國際競爭以及社會發(fā)展對專業(yè)化人才的旺盛需求，國家開始把眼光放到被長久忽視的職業(yè)教育上，出臺了這一系列鼓勵和保障高職教育發(fā)展的政策措施，促使高等職業(yè)教育開始興起，并于20世紀90年代初建立了較為完善的職業(yè)教育體系，并明確了辦學(xué)和招生方式，但這一時期的高等職業(yè)教育主要是依靠職業(yè)大學(xué)等形式來舉辦的。

（二）高等職業(yè)教育的形成發(fā)展期

高等職業(yè)教育的形成發(fā)展期主要指20世紀90年代初期至21世紀初期，這一期間國家出臺的主要政策文本有：1991年，《國家教委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖姟档耐ㄖ罚ń谈撸?991］3號）；1994年，《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)［1994］39號）；1995年，國家教委印發(fā)《關(guān)于推動職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點意見》；1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》；1998年，國家教委、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動部印發(fā)《關(guān)于實施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》（教職［1998］2號）；1999年，教育部、國家計委《關(guān)于印發(fā)〈試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見〉的通知》（教發(fā)［1999］2號）；2000年，《教育部關(guān)于加強高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》（教高［2000］2號），《教育部關(guān)于申請國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)學(xué)校有關(guān)問題的通知》（教發(fā)［2000］19號），《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標準（暫行）》（教發(fā)［2000］41號）；等等。這一時期我國經(jīng)濟快速發(fā)展，社會分工與協(xié)作日益深化，高等職業(yè)教育在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的潮流中發(fā)揮著日益重大的作用。因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，促進高等職業(yè)教育的深化發(fā)展，大量的高等職業(yè)教育政策在20世紀90年代出臺。這一時期的主要任務(wù)是進一步鼓勵和倡導(dǎo)高職教育的發(fā)展，明確高等職業(yè)教育的任務(wù)，討論高等職業(yè)教育的辦學(xué)特色，改革高等職業(yè)教育發(fā)展的形式，確立明確的經(jīng)費來源保障機制。

（三）高等職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)期

這一時期主要是指21世紀初至今的發(fā)展歷程，這一時期的主要政策文本有：2002年，《教育部關(guān)于進一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點意見》（職教成［2002］2號），《教育部辦公廳關(guān)于加強高職（高專）院校師資隊伍建設(shè)的意見》（教高廳［2002］5號），《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)［2002］16號），《關(guān)于進一步推動職業(yè)學(xué)校實施職業(yè)資格證書制度的意見》（勞社部發(fā)［2002］21號）；2004年，《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（教職成［2004］12號）；2006年，《教育部 財政部關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高［2006］14號），《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進一步加強高技能人才工作的意見〉的通知》（中辦發(fā)［2006］15號），《關(guān)于全面提高高等職業(yè)院校教學(xué)質(zhì)量的若干意見》（教高［2006］16號）；2008年，《教育部關(guān)于印發(fā)〈高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案〉的通知》（教高［2008］5號）；2010年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》；等等。這一時期，高職教育政策從原來注重高等職業(yè)教育的外部條件建設(shè)和保障轉(zhuǎn)移到自身內(nèi)涵建設(shè)和質(zhì)量建設(shè)上來。

二、我國現(xiàn)行高職教育政策的問題揭示

（一）政策文本繁榮與政策實踐消沉的矛盾

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“發(fā)展職業(yè)教育是推動經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)、改善民生、解決‘三農(nóng)’問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結(jié)構(gòu)矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須擺在更加突出的位置?！蔽覈?jīng)濟社會的發(fā)展離不開專業(yè)化人才的培養(yǎng)，而承擔(dān)實用型人才培養(yǎng)的機構(gòu)主要是我國的各個高等職業(yè)院校。因此，從改革開放開始，政府就高度重視高等職業(yè)教育的發(fā)展，并出臺了一系列支持和保障政策，由此而出現(xiàn)了政策文本的空前繁榮，為高等職業(yè)教育的發(fā)展奠定了完善的制度基礎(chǔ)。然而，縱觀當前我國高等職業(yè)教育的發(fā)展，政策的繁榮并沒有帶來高職教育相對等價的發(fā)展，究其根源，主要是高職教育政策實踐的消沉與落寞。首先，實施高等職業(yè)教育的辦學(xué)主體層次較低。我國高等職業(yè)教育的辦學(xué)主體主要為“三改一補”（通過現(xiàn)有的職業(yè)大學(xué)、部分高等?？茖W(xué)校和獨立設(shè)置的成人高校改革辦學(xué)模式、調(diào)整培養(yǎng)目標來發(fā)展高職，但仍不滿足時，經(jīng)批準可利用少數(shù)具備條件的重點中等專業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補充②）中所規(guī)定的各個群體，而這些群體基本處于教育領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，依靠他們貫徹執(zhí)行政策和建設(shè)高職只會是心有余而力不足。其次，缺乏完善的執(zhí)行與監(jiān)督體系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考慮保障政策執(zhí)行的一系列措施的制定。

（二）政策本體的科學(xué)性和操作性欠缺

改革開放至今，我國已頒發(fā)了上百個與鼓勵、促進和保障高等職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)的政策文件，但這些政策并沒有像預(yù)期的那樣，能夠充分發(fā)揮其政策導(dǎo)向、支持和保障等功能。當今我國高職教育的發(fā)展水平，遠不如日本、德國、美國和英國等，其中一個很重要的原因就是政策本身的科學(xué)性和操作性不強，很多政策與現(xiàn)實的發(fā)展不相適應(yīng)。例如，“三改一補”雖然適合當時的發(fā)展需求，但阻礙了高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。1999年，教育部、國家計委《關(guān)于印發(fā)〈試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見〉的通知》（教發(fā)［1999］2號）提出了“三改一補”的辦學(xué)主體規(guī)定，適合當時高校數(shù)量不足的現(xiàn)狀，但隨著高等教育的蓬勃發(fā)展，這個政策已難以保證高職教育發(fā)展的競爭力。又如，“大學(xué)辦高職”政策雖然從理論上來講非常可取，但在實踐當中卻沒有考慮大學(xué)自身的建構(gòu)及其壓力，從而使得“大學(xué)辦高職”成為大學(xué)“掛羊頭，賣狗肉”的異化現(xiàn)象。再如，“示范性高職院校建設(shè)”政策雖然能夠通過試點找到更好的辦學(xué)方法和發(fā)展路途，但難免會因政策的公平性不強而造成高職院校的兩極分化。另外，國家主張通過“校企合作，工學(xué)結(jié)合”的政策來發(fā)展高等職業(yè)教育，一方面體現(xiàn)了高職教育培養(yǎng)實用型人才的根本任務(wù)，另一方面卻因為缺乏相應(yīng)的配套措施，特別是缺乏對財稅等利益問題的解決措施，使得企業(yè)把校企合作看作是一種公益性事業(yè)。

（三）政策定位與取向的偏差

“教育政策是一種彌漫著價值性的活動，教育政策的制定和執(zhí)行都是具有一定價值觀念的主體活動?！雹垡虼?，高職教育政策是一種帶有政策制定者的價值取向和觀念的主觀行為，這種定位和取向?qū)⒁酝蜣D(zhuǎn)移的方式賦予高職教育發(fā)展同等性質(zhì)的內(nèi)核和追求，即高職教育政策的定位與取向是否符合社會發(fā)展和高等職業(yè)教育關(guān)系體的利益追訴及情感趨向，將直接影響政策的執(zhí)行效果和執(zhí)行對象的發(fā)展成效。然而，從這幾十年的發(fā)展演變來看，我國高職教育因政策定位與價值取向的不盡合理而阻礙其發(fā)展的現(xiàn)象非常普遍。原因在于以下幾個方面：首先，政策的公平取向執(zhí)意偏向一方，主要表現(xiàn)為不顧城鄉(xiāng)發(fā)展差異的城市中心價值取向、地區(qū)之間資源配置和政策傾斜度的不合理性、校際之間資源配置失衡以及教育投入結(jié)構(gòu)的不合理等問題。其次，政策目標定位過高，與實際情況不相適應(yīng)。高職教育政策基本上是一種抽象化的綱領(lǐng)性條款，普遍性和強制性是其內(nèi)在的基本特征，這種政策的制定與施行，容易為了追求統(tǒng)一指導(dǎo)而把目標定位得太高，從而忽視了個別性差異，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效度的低下。最后，政策的市場化偏向過大。為了通過市場利益導(dǎo)向激活高職教育，以解決高職教育日益滑坡的現(xiàn)象，我國高職教育政策從改革開放由單一計劃性開始走向市場性，出現(xiàn)了另一種極端化走向，但實踐證明，這種取向并不能解決高職教育發(fā)展的落寞問題。

三、我國高職教育政策的發(fā)展調(diào)適

（一）提高高職教育政策的可行性

任何事物的發(fā)展都是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果，而內(nèi)因在這個發(fā)展過程中起著決定性的作用。因此，為了更好地發(fā)揮高等職業(yè)教育政策的效度，促進高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當重點對高等職業(yè)教育政策本身的可行性進行分析，主要包括政策的科學(xué)性、實用性和適用性。

首先，保證高等職業(yè)教育政策制定主體的多元化。高等職業(yè)教育政策作為國家層面的發(fā)展措施，關(guān)系到每個公民的切身利益，所以，“高等職業(yè)教育政策的制定不應(yīng)當僅僅局限于一個小群體的范圍之內(nèi)，更不應(yīng)當以個別的價值追求來代表整體的發(fā)展訴求”④，而應(yīng)當建立起更加民主、公開的制定組織體系，這樣才能盡可能地代表最廣大人民的發(fā)展需求，也才能盡可能地保障政策目標與內(nèi)容和實際發(fā)展的契合。其次，減少思辨內(nèi)容，多進行實際調(diào)研。高等職業(yè)教育政策的制定雖然要以文本的形式公之于眾，但這并不代表這些文本就是制定者思維活動的產(chǎn)物，相反，這些文本必須是制定者在實際調(diào)研、考察和了解民意基礎(chǔ)上的總結(jié)反映，代表廣大高等職業(yè)教育發(fā)展關(guān)系體的發(fā)展需求。例如，20世紀90年代的“三改一補”盡管在一定時期內(nèi)促進了高職教育的發(fā)展，但使得高職教育失去了原有的特色，缺乏競爭力。就像我們前面所講的那樣，“大學(xué)辦高職政策”從理論上來講非?？扇?，但實際上普通高等教育和高等職業(yè)教育類型并不相同，前者偏重理論，后者偏重實踐。把普通高等教育的管理模式用于高等職業(yè)教育的管理，不可能培養(yǎng)出高層次的應(yīng)用型人才。最后，雖然制定出來的政策可能是非常嚴謹和完善的，但并不意味著它就具備完美的實踐能力，所以，應(yīng)當在對政策進行試點、修改和完善后，再逐步推廣。1999年教育部出臺了“三不一高”政策，其主要內(nèi)容是對高等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生不包分配，不發(fā)教育部印制的畢業(yè)證內(nèi)芯，不發(fā)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證，教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主的高收費。這個政策或許是科學(xué)嚴謹?shù)模涑霭l(fā)點從理論上講也是對的，初衷是為了深化高等教育體制改革，使高等教育體制更加適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，但就實際的執(zhí)行效果來看，卻大大阻礙了高等職業(yè)院校的發(fā)展。高等職業(yè)教育作為一種新生事物，政府在政策上本應(yīng)想辦法大力扶持，以鞏固其尚未牢固的根基，但實際上，政府卻讓其擔(dān)當了沖破中國千百年來傳統(tǒng)習(xí)慣勢力的先鋒，這無異于為想進入高等職業(yè)院校大門的學(xué)生豎起了藩籬，從而影響了高職教育的招生，影響了高職教育的長遠發(fā)展。

（二）完善政策執(zhí)行的支持保障系統(tǒng)

世界是普遍聯(lián)系的，高等職業(yè)教育政策如果沒有外部力量的支持、約束和保障，是不可能獨立地發(fā)揮其自身所具有的功能的。長期以來，我國高等職業(yè)教育發(fā)展始終處于世界低端水平，一個很重要的原因就是高職院校沒有能力完全貫徹執(zhí)行各項支持性政策，因此，國家應(yīng)當積極建立健全完善的政策支持保障系統(tǒng)。

首先，提高中央和地方政府對高職教育的財政支持力度。2012年，全國具有高考招生資格的高職?？圃盒９?288所，占全國高校的58.81%，在校生人數(shù)達1000萬。學(xué)校數(shù)量和人數(shù)并不少，但嚴重缺乏建設(shè)資金，國家對高職教育的經(jīng)費支出遠遠不能滿足其發(fā)展的需求。2012年，本科生均撥款大都達到或接近1.2萬元，作為高等教育的一種類型，高職教育本應(yīng)該和普通高等教育一樣，但現(xiàn)有的高職生均撥款卻大都在4000元～8000元。加大經(jīng)費投入，是保證職業(yè)教育質(zhì)量的前提，充分落實高職院校生均撥款也是眾望所歸。毋庸諱言，僅靠領(lǐng)導(dǎo)們開個會或者政府發(fā)個紅頭文件，是遠遠不夠的，政府應(yīng)主動轉(zhuǎn)變觀念，真正意識到辦好職業(yè)教育的重要意義，改變當前不作為的狀態(tài)。⑤其次，利用國家宏觀力量，保證各高職院校發(fā)展的相對公平性。我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出東西部、城鄉(xiāng)之間差異的顯著特點，因此，不同地區(qū)的高職院校，其政策執(zhí)行能力也是不同的。這就需要發(fā)揮國家的政策作用，在保障經(jīng)濟發(fā)展較好地區(qū)的高職院校良性發(fā)展的同時，加大政策的傾斜力度，并結(jié)合示范性高職院校的成功經(jīng)驗，扶持落后地區(qū)高職院校的發(fā)展。最后，建立完善的高職教育政策執(zhí)行監(jiān)督和糾偏機制，以保證政策的正確執(zhí)行。高職教育政策執(zhí)行的監(jiān)督是新時期高職教育改革與發(fā)展的迫切需要，也是糾正政策執(zhí)行偏差、實現(xiàn)科學(xué)決策的迫切需要，高職教育政策執(zhí)行監(jiān)督和糾偏機制是實現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)驗決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)和必由之路。

（三）提高高等職業(yè)教育的社會地位

“經(jīng)調(diào)查顯示，在整個教育體系中，職業(yè)學(xué)校的社會地位和認同感普遍低于中小學(xué)和普通大學(xué)本科院校。”⑥這就在無形中給高職教育的發(fā)展帶來了思想和行動上的障礙，因此，如何提高高等職業(yè)教育的社會地位，關(guān)系到高等職業(yè)教育政策的執(zhí)行效度和高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

首先，制定《高等職業(yè)教育法》。盡管我國在一些政策和法律中對高職教育的地位、內(nèi)容進行了界定，但從實施的情況來看，政策具有易變性的特點，這使得高職教育發(fā)展呈現(xiàn)出較大的波動性和不穩(wěn)定性，影響了高職教育的良性發(fā)展。雖然有《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)，但其內(nèi)容中涉及高職教育的并不多，我國高職教育根本沒有取得和普通高等教育同等重要的社會地位、待遇，民眾對高職教育普遍存有偏見，國家在高等教育的實施過程中也沒有把高職教育放到和普通高等教育同等的地位、待遇上，這就使高職教育不可能確立和普通高等教育一樣的社會地位，極大地影響了高職教育的進一步發(fā)展。為此，國家應(yīng)該在法規(guī)政策上加大對高職教育的支持，提高高等職業(yè)教育的地位，并制定獨立的《高等職業(yè)教育法》，對高等職業(yè)教育進行多方面的闡述，從而在國家的法律層面上對高等職業(yè)給予保護。其次，提高高等職業(yè)教育的辦學(xué)層次。傳統(tǒng)的“三改一補”政策給高職教育無形中扣上了一頂“專科”的帽子，而且這種思想已在人們心中定形，所以，要提高高職教育的社會地位，國家除了改變自身對高職教育的認知，還需要依靠政策措施來提高高職院校的辦學(xué)層次，建立本科層次和研究生層次的高職教育，只有不斷完善高職教育的辦學(xué)層次，才可能促進高職教育健康、全面地發(fā)展。再次，保證高職教育公平的政策待遇。長期以來，高職院校的招生考試政策、運行管理政策以及就業(yè)指導(dǎo)政策都受到了不公平的待遇，主要表現(xiàn)為：生源質(zhì)量難以與本科院校相比；運行管理受到限制，如“限制專升本”政策等；學(xué)生就業(yè)受到社會就業(yè)政策的歧視等。因此，國家應(yīng)當轉(zhuǎn)變思想，提高高職教育的待遇水平，使其與普通高等院校具有相當?shù)陌l(fā)展機制。最后，不斷深化高等職業(yè)教育改革。要明確高職教育的發(fā)展方向和培養(yǎng)目標，更新人才培養(yǎng)觀念，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，加強“雙師型”教師隊伍建設(shè)，加強實訓(xùn)基地建設(shè)，積極開展校企合作，努力提高高等職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量，為社會培養(yǎng)出更加優(yōu)秀的實用型高技能人才。

全球化趨勢使得社會分工與協(xié)作程度更加深化，社會對各種專業(yè)型人才的需求也日益增加，并且其規(guī)格也日益提高，所以，我國高等職業(yè)教育的發(fā)展狀況將直接關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展水平和走向。因此，在厘清我國高等職業(yè)教育的發(fā)展脈絡(luò)后，要認真審視其存在的各種限制性發(fā)展問題，并結(jié)合各方力量，提出科學(xué)合理的解決措施。

［注釋］

①管弦.我國高等職業(yè)教育政策的演變、問題與調(diào)適［J］.教育與職業(yè)，2011（7）.

②李均.1996—2006：中國高等職業(yè)教育政策評價［J］.職教通訊，2007（11）.

③魏峰，張樂天.新時期我國教育政策的價值取向［J］.教育理論與實踐，2010（5）.

④李延平.21世紀初中國職業(yè)教育政策的價值選擇［J］.教師教育研究，2005（5）.

⑤若塵.高職生均撥款省級政府應(yīng)先轉(zhuǎn)變觀念［N］.中國青年報，203-11-18.

⑥王寶巖.我國高等職業(yè)教育政策定位研究［J］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2011（2）.