馬 驍 周克清

1.制定財政基本法，建立具有權(quán)威性的財政法律框架。建立現(xiàn)代財政制度，必須制定財政基本法及相關(guān)法律，建立具有權(quán)威性的財政法律框架。一是要制定財政基本法，明確財政對于國家治理的重要作用，其核心在于明確政府與市場、政府與社會、政府與納稅人之間的關(guān)系。既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的調(diào)控功能;既要強調(diào)政府依然是社會公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，又要激發(fā)社會組織的活力;既要發(fā)揮政府在國家治理中的重要作用，又要保證納稅人積極參與國家治理。二是要制定政府間財政關(guān)系法，明確政府間財政體制及相互關(guān)系。其核心是適應(yīng)國家治理體系的變化，建立相對扁平化的財政體制，形成中央、省和市縣三級財政架構(gòu)，減少財政層級，提高財政運行效率。三是要完善實體性和程序性的財稅法律制度體系，提高財政制度的執(zhí)行效力。財政法律方面主要是預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法、會計法、社會保障法(救助法)等;稅收法律方面重點是將我國現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例升級為稅收法律，提升其權(quán)威性和規(guī)范性。

2.以營改增為突破口，完善稅收制度體系。完善稅收法律制度體系，重點是以營改增為突破口，完善地方稅系;提高直接稅的比重，有效發(fā)揮調(diào)控作用;規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，改善企業(yè)生產(chǎn)條件，釋放居民消費需求。一是要進一步擴大營改增的行業(yè)范圍，加快彌合增值稅的抵扣鏈條，并適當降低增值稅的稅率，將增值稅改造為中央稅，僅在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收;允許地方在不超過原增值稅分享額度內(nèi)開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，使之成為省級地方稅系的核心稅種。二是要改造和整合現(xiàn)有房產(chǎn)稅費制度，形成以個人房產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的新型房產(chǎn)稅制度，使之成為市縣級地方稅系的核心稅種;并根據(jù)國際經(jīng)驗、結(jié)合我國實際情況擇機開征遺產(chǎn)稅，特別是針對不動產(chǎn)的遺產(chǎn)稅。三是要積極推進個人所得稅的分類與綜合制度改革，提高個人所得稅在整個稅收制度體系中的地位，積極發(fā)揮收入分配的功能。四是要完善消費稅制度、資源稅制度和環(huán)境稅制度，調(diào)節(jié)消費和生產(chǎn)，提高資源使用效率，改善環(huán)境質(zhì)量，增進可持續(xù)發(fā)展能力。

3.加強預(yù)算制度建設(shè)，提高財政支出效率。馬駿認為，預(yù)算能力是國家能力的重要支撐，預(yù)算是推進國家治理的重要手段。因此，建設(shè)現(xiàn)代財政制度推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強預(yù)算制度建設(shè)。一是要建設(shè)全面規(guī)范的預(yù)算制度，將全部財政性資金的收支活動納入預(yù)算管理，消除預(yù)算監(jiān)管財政性資金的死角，提高預(yù)算管理的剛性。二是要建設(shè)公開透明的預(yù)算制度，在扁平化的國家治理框架下，構(gòu)建納稅人參與預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的有效機制，提高預(yù)算透明度，保證納稅人對預(yù)算的監(jiān)督落到實處。三是要建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。四是要推進預(yù)算績效管理，強化資金使用單位的績效意識，實行績效考核與次年預(yù)算掛鉤的制度;提高預(yù)算資金管理的精細化程度，通過精細化管理提高預(yù)算資金運行的透明度和預(yù)算資金使用的效率。

4.建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，重構(gòu)政府間財政關(guān)系。重構(gòu)政府間財政關(guān)系，核心在于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。一是要合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，保證地方財力與其事權(quán)和支出責(zé)任基本匹配。二是要完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，限制專項轉(zhuǎn)移支付制度，合理解決縱向財力差異;部分事權(quán)支出責(zé)任可由中央通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度框架。三是要根據(jù)主體功能區(qū)定位和地區(qū)間經(jīng)濟差異為基礎(chǔ)，構(gòu)建以生態(tài)補償為主要指向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

(李摘自《財經(jīng)科學(xué)》2014年第1期《建立現(xiàn)代財政制度的邏輯起點與實現(xiàn)路徑》)