湛 江 胡 濤

（中國人民銀行，北京 100032）

人民銀行養(yǎng)老保險基金缺口分析及對策

湛 江 胡 濤

（中國人民銀行，北京 100032）

人民銀行養(yǎng)老保險自1994年實行系統(tǒng)統(tǒng)籌（以下簡稱“人行統(tǒng)籌”）以來，經(jīng)過20年的不斷發(fā)展，有力保障了廣大干部職工尤其是離退休職工的根本利益，為央行履職做出了重要貢獻。但也暴露出一些問題，其中尤以近年來頻繁出現(xiàn)的基金缺口問題最為突出。

一、基金收支及運行管理模式

人行統(tǒng)籌是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。在基本養(yǎng)老保險繳費方面，由單位和個人按照規(guī)定的繳費基數(shù)及費率共同繳納。繳費基數(shù)計算原則為：職工個人按上年度月平均工資作為月繳費基數(shù)，單位按所有參保職工的月繳費基數(shù)之和作為其月繳費基數(shù)。其中，職工個人上年度工資收入超過人行系統(tǒng)上年度平均工資300%的，按300%計算；不足人行系統(tǒng)上年度平均工資60%的，按60%計算。繳費費率的執(zhí)行標準為：分支行及參保事業(yè)單位的單位繳費比例為13%，個人繳費比例為4%。

養(yǎng)老待遇方面，分支行及參保事業(yè)單位執(zhí)行機關事業(yè)單位的計發(fā)辦法，直屬企業(yè)執(zhí)行國家統(tǒng)一的企業(yè)計發(fā)辦法。

在管理體制上，實行總行、分行或省會中支、地市中支三級管理?；鹩煽傂袑嵭薪y(tǒng)一管理、專項存儲、單獨核算。各級統(tǒng)籌機構(gòu)按有關規(guī)定在國有商業(yè)銀行開設基金專戶，利息計入基金。基金結(jié)算原則為分級管理、逐級劃撥，統(tǒng)籌機構(gòu)和參保單位之間基金實行收支兩條線管理，統(tǒng)籌機構(gòu)之間基金實行差額繳撥。結(jié)余基金按照有關規(guī)定用于購買國家債券或存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)以及其他任何形式的直接或間接投資。

當前，人行統(tǒng)籌包括所有分支行及參保事業(yè)單位（含中國外匯交易中心和鄭州培訓學院）、直屬企業(yè)（含中國印鈔造幣總公司、中國金幣總公司、中國金融電子化公司及其下屬企業(yè)）。2013年，人行統(tǒng)籌共有2154家參保單位，其中有31家分行或省會中心支行（含上?？偛亢蜖I業(yè)管理部）、312家地（市）中心支行以及1761家縣（市）中心支行。

二、基金缺口情況及原因分析

據(jù)統(tǒng)計，近10年人行統(tǒng)籌曾出現(xiàn)7次收不抵支的局面，2007年至今則連續(xù)7年出現(xiàn)資金缺口。其中2008年由于實施規(guī)范津補貼政策導致當年基金缺口大幅增加，雖然2009年基金缺口快速回落，但后續(xù)幾年也呈快速增長趨勢。

從缺口單位來看，2013年全系統(tǒng)36家省級統(tǒng)籌單位共有17家出現(xiàn)基金缺口，且近10年來每年基金缺口單位數(shù)量持續(xù)增加，其中部分單位已連續(xù)10年出現(xiàn)缺口，基金收不抵支已成為較為常見的現(xiàn)象。造成基金缺口的主要原因如下：

一是人行系統(tǒng)贍養(yǎng)率持續(xù)攀升。據(jù)統(tǒng)計，1995—2013年，人行系統(tǒng)平均贍養(yǎng)率已從11.4%上升至40%，這意味著越來越少的參保在職職工贍養(yǎng)著越來越多的離退休職工，這是加劇基金支出負擔的主要原因，也是產(chǎn)生基金缺口的最直接因素。據(jù)統(tǒng)計，2013年人行統(tǒng)籌平均參保在職職工為128105人，較2003年的137271人減少了6.67%；平均離退休職工為51286人，較2003年的33524人增長了52.98%；2013年全系統(tǒng)平均贍養(yǎng)率為40%，較2003年的24.42%提高了15.58個百分點。經(jīng)預測，未來10年每年新增退休人數(shù)將持續(xù)增長，直至2023年達到最高峰（當年新增退休7329人）后緩慢回落。因此，人行統(tǒng)籌短期內(nèi)贍養(yǎng)率不斷攀升的局面將難以改變。

二是人行統(tǒng)籌單位費率偏低。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2013年全國參保機關事業(yè)單位贍養(yǎng)率為38.88%，單位費率為24.6%左右；同期分支行及參保事業(yè)單位贍養(yǎng)率40%，但單位費率僅為1995年財政部核定的13%。因此，分支行及參保事業(yè)單位相對較低的單位費率也是導致基金收不抵支的重要原因之一。

三是提前退休人數(shù)規(guī)模較大。為了調(diào)整人員結(jié)構(gòu)、保證人行履職需要，人行分支行自2000年起開始大規(guī)模辦理提前退休，一度出現(xiàn)當年新增提前退休人數(shù)超過正常退休人數(shù)的局面。據(jù)統(tǒng)計，2001年新增離退休人員3277人，其中提前退休人員1964人，占比59.9%；2005年新增離退休人員3099人，其中提前退休人員1520人，占比49%。近年來，雖然提前退休的規(guī)模有所減少（每年300人左右），但每年提前退休人數(shù)占全年新增退休人數(shù)的比重依然超過10%。通過對部分分支行提前退休人員進行統(tǒng)計，平均提前退休年限為7.53年。由于每提前一年退休，將會帶來“少繳一年費，多支出一年養(yǎng)老金”的雙重影響，因此提前退休對養(yǎng)老基金造成的壓力非常大。

四是基金投資效益低下。根據(jù)國務院及財政部的有關規(guī)定，人行統(tǒng)籌結(jié)余基金只能用于購買國債或儲蓄存款。經(jīng)審計署審計，2005—2011年間，人行統(tǒng)籌基金連續(xù)7年算術(shù)平均收益率低于同期CPI算術(shù)平均數(shù)0.45個百分點。造成基金投資效益低下的主要原因是國家對養(yǎng)老保險基金投資的規(guī)定過嚴、缺少政策支持，基金投資效益低也對基金收入產(chǎn)生直接影響。

三、對策及建議

解決基金收不抵支問題最有效的方法就是“開源節(jié)流”，不僅要保障基金收入，還要合理控制基金支出，具體建議如下：

（一）開源

一是規(guī)范繳費基數(shù)，保證繳費應收盡收。由于歷史原因以及地域政策的差異，導致部分地區(qū)出現(xiàn)實際繳費基數(shù)不足的問題，對此應進一步規(guī)范繳費基數(shù)、加大核查力度，確保養(yǎng)老保險費的應收盡收。

二是提高單位費率，增加養(yǎng)老保險費收入。目前分支行及參保事業(yè)單位13%的費率是1995年原勞動部、財政部核定的。但經(jīng)過20年的發(fā)展，人行統(tǒng)籌贍養(yǎng)率已從11.4%上升為2013年的40%，在當前已低于全國機關事業(yè)單位平均單位費率的情況下，仍然維持13%的單位費率是難以為繼的。

三是積極爭取政策，提高基金投資收益。根據(jù)國家有關規(guī)定，養(yǎng)老保險結(jié)余基金只允許購買國家債券或儲蓄存款，這是導致基金投資收益較低的根本原因。建議積極與有關部門溝通，爭取更多的政策，在保證基金安全的基礎上獲得更高的收益。

（二）節(jié)流

一是控制各地規(guī)范津補貼支出。由于津補貼屬地差異化的執(zhí)行標準使其具有較好的支出調(diào)節(jié)作用。人行統(tǒng)籌應堅持“限高、穩(wěn)中、托低”的原則平衡各地規(guī)范津補貼水平，這既有利于維護系統(tǒng)內(nèi)公平、減輕基金支出負擔，也有利于將來參加機關養(yǎng)老保險制度改革時與地方平穩(wěn)銜接。

二是嚴格控制提前退休?？刂铺崆巴诵菁饶艽_保繳費收入不流失，也能減少基金支出。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，因此未來延遲退休是大勢所趨，人民銀行應嚴格控制提前退休。

（責任編輯 孫 軍；校對 YJ，SJ）