喬久華，魯春艷，宋恬靜，姚 暉

（1.中興華富華會計(jì)師事務(wù)所，江蘇 南京 210000；2.南京信息工程大學(xué)，江蘇 南京 210000）

財(cái)政支出績效評價(jià)對財(cái)政支出的投入產(chǎn)出效果進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。它是財(cái)政支出部門績效預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，其評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。由于評價(jià)主體、對象及目的的多樣性，績效評價(jià)人員在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，必須針對特定目的，選擇適用的考評方法。下文羅列了當(dāng)前已有的比較主流的績效考評方法和它們各自的適用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)，為財(cái)政支出績效考評實(shí)務(wù)的充實(shí)完善提供一些參考。

一、成本或效益可計(jì)量的評價(jià)方法

當(dāng)財(cái)政支出的成本或效益可計(jì)量時(shí)，財(cái)政支出績效評價(jià)可以采用的方法主要有：

1、成本-效益分析法，也被稱作投入產(chǎn)出法

這種方法在評價(jià)時(shí)，通過分析比較一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政項(xiàng)目支出產(chǎn)生的總效益和總成本，當(dāng)目標(biāo)效益額相同時(shí)，根據(jù)財(cái)政支出既定的目標(biāo)，計(jì)算幾個(gè)備選方案的成本效益額，選出效益最大而成本最小的方案作為最優(yōu)支出方案。該方法在評價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目時(shí)，需要項(xiàng)目的效益和成本都能夠用貨幣準(zhǔn)確計(jì)量。因此這種方法更加適用于如公共工程項(xiàng)目支出這樣的項(xiàng)目層次績效評價(jià)。而當(dāng)項(xiàng)目的成本、效益不能夠用貨幣計(jì)量時(shí)，這種方法就不適用，如以社會效益為主的項(xiàng)目績效評價(jià)。

2、最低成本法，也被稱為最低投入法

該方法對財(cái)政項(xiàng)目的投入進(jìn)行比較分析，對項(xiàng)目的有形成本進(jìn)行計(jì)算，在效益確定的情況下，分析項(xiàng)目的成本費(fèi)用大小，選取所需成本費(fèi)用最少的財(cái)政支出項(xiàng)目作為最終支出項(xiàng)目。這種方法在財(cái)政支出項(xiàng)目效益不易測算而成本易于計(jì)算時(shí)適用，大多適用于項(xiàng)目支出的績效評價(jià)，如社會保障支出項(xiàng)目等。

3、綜合評價(jià)法，又被稱為綜合指數(shù)法

該方法是通過計(jì)算各種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，利用加權(quán)平均等方法得出一個(gè)綜合評價(jià)指數(shù)，并用該指數(shù)對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。這種方法涉及以下幾個(gè)步驟：評價(jià)系統(tǒng)的分析、評價(jià)資料的收集、評價(jià)指標(biāo)的選擇、評價(jià)函數(shù)的確定、評價(jià)值的計(jì)算和綜合評價(jià)。綜合評價(jià)法結(jié)合了成本-效益分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、專家評議法和最低成本法等評價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)，符合項(xiàng)目、單位和部門財(cái)政支出績效評價(jià)多因素、多層次及多目標(biāo)的要求。對于績效評價(jià)，郭亞軍、何延芳（2003）運(yùn)用綜合評價(jià)法建立財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效果三類指標(biāo)，評價(jià)分析了我國1994年至2001年財(cái)政支出的績效；徐一心、曾俊林、楊冰等人（2005）采用多變量綜合評價(jià)方法構(gòu)建了財(cái)政支出總體及分類指標(biāo)體系，并計(jì)算了2003年樂山市財(cái)政支出總體和分類支出的績效水平。由于該方法評價(jià)的內(nèi)容較為全面且準(zhǔn)確度高，當(dāng)前如蘇州市、恩施自治州等國家和地方政府部門財(cái)政支出、財(cái)政基礎(chǔ)教育支出的績效評價(jià)多數(shù)選取這種方法進(jìn)行評價(jià)。但是該方法在實(shí)際操作中有一定的難度，在選擇指標(biāo)、確定標(biāo)準(zhǔn)值和計(jì)算權(quán)數(shù)等多個(gè)方面都需斟酌考量。

4、模糊數(shù)學(xué)法

是一種通過模糊數(shù)學(xué)方法建立模型來對效益進(jìn)行綜合評價(jià)的方法。該方法是對經(jīng)濟(jì)效益中難以進(jìn)行比較的各指標(biāo)間的模糊關(guān)系進(jìn)行多層次綜合評價(jià)計(jì)算，從而得出各評價(jià)主體綜合經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣。模糊數(shù)學(xué)法的使用范圍與成本-效益分析法相似，主要用于能夠準(zhǔn)確計(jì)量效益，特別是經(jīng)濟(jì)效益的財(cái)政支出績效評價(jià)，如項(xiàng)目支出績效評價(jià)、單位支出績效評價(jià)等。

5、因素分析法

該方法是羅列對財(cái)政支出、效益有影響的因素，并對這些內(nèi)外因素進(jìn)行全面具體的分析，得出投入與產(chǎn)出的比值，從而進(jìn)行評價(jià)的一種方法。因素分析法是上述成本-效益分析法與綜合分析法的一種的延伸方法，它的本質(zhì)也是利用投入與產(chǎn)出的比值來進(jìn)行考評。

6、生產(chǎn)函數(shù)法

這種方法通過構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)，得出投入和產(chǎn)出間的函數(shù)關(guān)系，并利用此函數(shù)關(guān)系來說明被評價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目的投入產(chǎn)出水平。其數(shù)學(xué)表達(dá)式為：Y=f（A，K，L…）， 式中Y代表產(chǎn)出量，A 代表技術(shù)、K 代表資本額、L代表勞動力等投入要素。生產(chǎn)函數(shù)法既能夠?qū)C合經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行正確評價(jià)，也能夠?qū)σ?guī)模經(jīng)濟(jì)效益、資源配置經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考評，因此該方法對考評財(cái)政項(xiàng)目支出績效更為適用。但該方法也有其不足之處，即確定函數(shù)關(guān)系的難度較大。

7、目標(biāo)評價(jià)法

該方法是通過分析對比既定財(cái)政目標(biāo)和當(dāng)前財(cái)政支出活動所產(chǎn)生的實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會效益，考慮研究影響目標(biāo)完成情況的各個(gè)因素，從而進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)的一種方法。目標(biāo)評價(jià)法對長期項(xiàng)目評價(jià)、單位部門評價(jià)適用，對結(jié)構(gòu)效益和規(guī)模效益等方面的評價(jià)也適用。該方法是目前我國政府部門常用的一種主要評價(jià)方法。

8、歷史動態(tài)比較法

這種方法是通過對不同時(shí)期的某一類財(cái)政支出效果的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比較，得出該項(xiàng)目過去的效益波動及變化情況，進(jìn)而進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)。該方法有助于評價(jià)主體了解客體的發(fā)展趨勢以及影響客體發(fā)展的各個(gè)因素在不同時(shí)期的作用程度和作用機(jī)理，對分析評價(jià)客體不同時(shí)期效益差異成因、提出項(xiàng)目改進(jìn)方案起到了重要的作用。這種評價(jià)方法主要用于對項(xiàng)目、單位和部門支出的績效評價(jià)。

二、成本效益不可計(jì)量的評價(jià)方法

當(dāng)在財(cái)政支出的成本、效益不可計(jì)量或不易獲取時(shí)，財(cái)政支出績效可以采用以下非公式化的方法考評:

1、公眾評判法，也被稱作問卷調(diào)查法

針對那些不能夠用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)直接測算的財(cái)政支出，可以設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的調(diào)查問卷，向公眾進(jìn)行財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施效益情況的調(diào)查，分析公眾滿意度等指標(biāo)，以評判其績效成果。這種方法的民主性、公開性及可操作性強(qiáng)，可以用于財(cái)政投資的公共設(shè)施和公共服務(wù)效果的績效評價(jià)，但由于該方法的操作范圍有限且存在一定的不確定性，所以一般將其歸為績效評價(jià)方法中的一種補(bǔ)充方法。

2、專家評議法

這種方法根據(jù)參與評價(jià)方式的不同，又可以分為專家單獨(dú)評價(jià)法和專家集中評價(jià)法。專家單獨(dú)評價(jià)法就是邀請若干個(gè)專家對評價(jià)內(nèi)容單一的財(cái)政項(xiàng)目支出進(jìn)行分開評價(jià)，然后將他們的評價(jià)內(nèi)容匯總成最終結(jié)果。專家集中評價(jià)法就是邀請有關(guān)專家對涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行集中評價(jià)，確保評價(jià)結(jié)果公平公正。專家單獨(dú)評價(jià)法適用于內(nèi)容單一的評價(jià)項(xiàng)目，而專家集中評價(jià)法則對內(nèi)容復(fù)雜的項(xiàng)目更為適用。專家評議法突出利用了第三方的技術(shù)優(yōu)勢，應(yīng)用領(lǐng)域較為廣泛。但是這種方法的使用也具有一點(diǎn)的局限性，它對專家工作的獨(dú)立性和工作時(shí)間要求較高，往往受到限制。

3、方案比較法

這種方法即是評價(jià)分析各個(gè)方案是否具有經(jīng)濟(jì)、社會效益，并對有經(jīng)濟(jì)、社會效益的各方案進(jìn)行事前估算，最后根據(jù)預(yù)估結(jié)果進(jìn)行選擇最佳方案。該方法適用于財(cái)政項(xiàng)目資金管理的績效評價(jià)。但是由于其主要是對各方案之間進(jìn)行事前的估算，缺少事中監(jiān)督和事后評價(jià)，缺乏一定的可靠性。

4、詢問查證法

這種方法是績效評價(jià)人員直接或間接地通過口頭或書面、正式或非正式會談等方式，了解評價(jià)客體的信息，進(jìn)而對評價(jià)客體績效形成初步認(rèn)知。這種方法實(shí)施便利，能夠最直接地了解到財(cái)政支出項(xiàng)目運(yùn)行的效果，是其他評價(jià)方法運(yùn)行的基礎(chǔ)，但是該方案是評價(jià)客體自述其績效，不排除弄虛作假的情況出現(xiàn)，存在著一定的不真實(shí)性。

5、橫向比較法

這種方法將不同地區(qū)、部門及單位之間的相似財(cái)政支出產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析比較，從而得出績效評價(jià)結(jié)果。該方法對績效評價(jià)具有一定的參考價(jià)值，但是由于各地區(qū)、部門和單位間存在一定的差異性，不可直接據(jù)此進(jìn)行評價(jià)。

上述方法都是目前國內(nèi)采用的比較常用、主流的評價(jià)方法，在財(cái)政支出績效評價(jià)的具體實(shí)施過程中，這兩大類方法經(jīng)常被綜合運(yùn)用。例如河北省蔬菜示范縣建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政支出績效評價(jià)就很好地同時(shí)運(yùn)用了多種評價(jià)方法：第一，成本-效益分析法。對河北省蔬菜示范縣建設(shè)項(xiàng)目的投入成本和產(chǎn)出效益進(jìn)行定量分析，保證財(cái)政資金運(yùn)用效益水平確定的合理性和科學(xué)性。第二，目標(biāo)評價(jià)法。通過比較示范縣建設(shè)實(shí)際效果與預(yù)定目標(biāo)，分析影響既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，進(jìn)而對該項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。第三，公眾評議法。利用調(diào)查問卷、訪談等方式讓農(nóng)民對農(nóng)戶滿意度等指標(biāo)進(jìn)行評分，綜合分析各示范縣的匯總定性指標(biāo)。第四，專家集中評議法。針對該項(xiàng)目所需技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)，邀請相關(guān)專家集中評議績效評價(jià)結(jié)果，確保評價(jià)結(jié)果真實(shí)可信。

三、績效評價(jià)的其他方法

除了上述較為傳統(tǒng)的評價(jià)方法外，目前專家學(xué)者還將一些其他評價(jià)方法應(yīng)用于財(cái)政支出績效評價(jià)：

1、平衡計(jì)分卡法

該方法起源于企業(yè)綜合評價(jià)的平衡計(jì)分卡，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)多種關(guān)系間的平衡，兼顧多個(gè)視角及多重目標(biāo)。將該思想方法延伸應(yīng)用于財(cái)政支出績效評價(jià)，把財(cái)政支出績效評價(jià)體系分成四個(gè)維度，即財(cái)務(wù)約束維度、業(yè)務(wù)優(yōu)化維度、社會公眾滿意度維度、學(xué)習(xí)與成長維度。在此基礎(chǔ)上將這四個(gè)維度分成若干個(gè)二級指標(biāo)，并將四個(gè)維度的評價(jià)利用一定的統(tǒng)計(jì)方法或問卷調(diào)查方法加以量化，確定不同指標(biāo)的權(quán)數(shù)，最后匯總最終評價(jià)結(jié)果。將平衡計(jì)分卡法運(yùn)用于財(cái)政支出績效評價(jià)，旨在彌補(bǔ)傳統(tǒng)績效評價(jià)方法只關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足，該方法不僅顧及了經(jīng)濟(jì)效益的效率性，而且兼顧了評價(jià)結(jié)果的長遠(yuǎn)性及公平性，在方法設(shè)計(jì)及技術(shù)手段上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧。在平衡計(jì)分卡法中既有對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性評價(jià)即對財(cái)務(wù)指標(biāo)的測算，又有對財(cái)政支出社會效益性的評價(jià)，增加了業(yè)務(wù)流程、社會公眾滿意度和學(xué)習(xí)與成長三個(gè)方面的指標(biāo)。該方法是國外政府績效評價(jià)的一種主要的通用方法，在我國理論界也已經(jīng)被許多學(xué)者用來進(jìn)行績效評價(jià)，如談潔（2010）將平衡計(jì)分卡法應(yīng)用在義務(wù)教育財(cái)政支出績效評價(jià)中，并通過具體實(shí)證分析了常州市義務(wù)教育財(cái)政支出運(yùn)行的績效。

2、費(fèi)用——職能比較法

這種方法是通過分析比較財(cái)政支出部門的費(fèi)用消耗和它所承擔(dān)的社會職能，來對該部門的工作效率和工作質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。當(dāng)財(cái)政支出部門的社會職能確定時(shí)，應(yīng)當(dāng)約束該部門行使社會職能所付出的資金數(shù)量，在數(shù)量約束嚴(yán)格的情況下，就能夠?yàn)樵u估提供較為充分的依據(jù)，進(jìn)而可能評估財(cái)政支出部門社會職能行使情況和工作效能的高低。這種方法將支出成本與社會職能聯(lián)系起來，使財(cái)政支出更能有效直接地為社會服務(wù)，有利于提高行政效率。但是由于評價(jià)客體的職能具有擴(kuò)展性和不確定性的特點(diǎn)，該方法在評價(jià)時(shí)具有一定的難度。

3、“本量效”分析

是對“本量利”分析法的一種延伸應(yīng)用，即把“本量效”的內(nèi)涵賦予與財(cái)政支出項(xiàng)目有關(guān)的投入、產(chǎn)出和效果這三大指標(biāo)中，使投入對應(yīng)成本，產(chǎn)出對應(yīng)業(yè)務(wù)量，最終結(jié)果對應(yīng)績效，進(jìn)而采用“本量效”分析方法對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。該方法的應(yīng)用跨度加大，能夠貫穿財(cái)政支出項(xiàng)目的決策、實(shí)施和完成的全過程。

4、績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定方法

理論界針對財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系引入了一些分析模型來確定各指標(biāo)的權(quán)重，以使最終確定的績效更為客觀和準(zhǔn)確，具體如層次分析法、因子分析法等。

①層次分析法（AHP）。在確定財(cái)政支出績效評估指標(biāo)的權(quán)重時(shí)，針對財(cái)政支出指標(biāo)體系多層次、多指標(biāo)的特點(diǎn)，構(gòu)造一個(gè)判斷矩陣，首先計(jì)算單層指標(biāo)的權(quán)重，再將層次間的指標(biāo)進(jìn)行總排序，計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)因素在總指標(biāo)中所占的權(quán)重，最后根據(jù)各評價(jià)結(jié)果落入的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間來判斷績效實(shí)施結(jié)果。這種方法是對定量和定性評價(jià)方法的綜合運(yùn)用，它能夠克服績效考評過程中的主觀因素，客觀準(zhǔn)確地反映評價(jià)對象的實(shí)施情況。相比其他的評價(jià)方法，層次分析法的靈活性較強(qiáng)，績效評價(jià)的指標(biāo)體系可以由評價(jià)部門根據(jù)實(shí)際情況來建立，能夠有效地增強(qiáng)評價(jià)的準(zhǔn)確性。另外，層次分析法利用分層次的處理的原則，很好地解決了績效評價(jià)指標(biāo)體系中指標(biāo)過多、區(qū)分度不高、權(quán)重不合理等問題。雖然層次分析法有效地解決了一些問題，但是它也存在著不足之處。首先該方法的計(jì)算過程過于繁瑣，尤其是當(dāng)評價(jià)對象數(shù)量過多時(shí)。其次，由于財(cái)政支出績效指標(biāo)之間存在一定的相關(guān)性，而層次分析法對這些相關(guān)性無法進(jìn)行處理，因此容易出現(xiàn)績效指標(biāo)的權(quán)重被重復(fù)計(jì)算的情況。

②因子分析法。這種方法是依據(jù)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系中的各指標(biāo)相關(guān)性的大小對指標(biāo)變量進(jìn)行分組，將相關(guān)性高的變量分為一組，每組變量代表一個(gè)基本結(jié)構(gòu)，在基本結(jié)構(gòu)中分離出影響指標(biāo)變量間依賴關(guān)系的公共因子，并利用這些公共因子對績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行簡化評價(jià)分析。因子分析法在評價(jià)時(shí)能夠客觀地反映評價(jià)對象間的真實(shí)關(guān)系，改進(jìn)了綜合指標(biāo)法、層次分析法在權(quán)重確定等方面的主觀性不足，能夠客觀有效地進(jìn)行績效評價(jià)。但是，該方法也存在不足之處，該方法在評價(jià)時(shí)需要提供較多與評價(jià)客體相關(guān)的比較對象。比如，如果要對南京市鼓樓區(qū)政府進(jìn)行績效評估，除了需要提供南京市鼓樓區(qū)政府自身的指標(biāo)數(shù)據(jù)以外，還需要提供南京市其它區(qū)的指標(biāo)數(shù)據(jù)，依據(jù)這些數(shù)據(jù)分析出一些不可觀測的因子，進(jìn)而才能對鼓樓區(qū)政府進(jìn)行績效評價(jià)。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前成本-效益分析法、綜合分析法、目標(biāo)評價(jià)法、最低成本法和專家評議法等傳統(tǒng)的評價(jià)方法已成為我國政府部門常用的評價(jià)方法，使財(cái)政支出成本效益的評價(jià)更加合理規(guī)范，在政府績效評價(jià)中發(fā)揮了重要作用。而平衡計(jì)分卡法、層次分析法、因子分析法等方法在理論分析上也逐漸體現(xiàn)出了其優(yōu)勢所在，有望在今后實(shí)務(wù)界得到進(jìn)一步應(yīng)用。

正確地選擇財(cái)政支出績效評價(jià)方法對績效評價(jià)結(jié)果尤為關(guān)鍵，由于各評價(jià)方法在具有其優(yōu)勢的同時(shí)也存在著不足，我國政府在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，應(yīng)充分考慮評價(jià)目標(biāo)，根據(jù)評價(jià)主體的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用各種績效評價(jià)方法，得出科學(xué)有效的評價(jià)結(jié)果。

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