陳少敏

（西華師范大學商學院，四川南充 637009）

我國農村金融制度變遷不足的原因及對策

陳少敏

（西華師范大學商學院，四川南充 637009）

我國農村金融制度供給保持著計劃經濟時期的政府主導模式。計劃經濟時期，我國實行的是城鄉(xiāng)二元經濟政策，實行農業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，在農村的金融供給具有一定的壟斷性。近年來政府為改變城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差異對農業(yè)進行了大力支持，實施工業(yè)反哺農業(yè)政策，這種“政策反向”在農村金融制度變遷上沒有得到有效體現(xiàn)。文章首先描述了現(xiàn)階段我國農村金融發(fā)展現(xiàn)狀，其次分析了影響農村金融制度變遷不足的主要因素，最后提出了相應對策措施。

農村金融；制度變遷；對策

改革開放30多年的快速經濟增長，特別是城市工業(yè)的快速發(fā)展離不開城鄉(xiāng)二元經濟政策的實施，國家實施一系列政策貫徹農村支持工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，壟斷金融供給是其中的方法之一，使資金低成本的由農村流向城市。黨的十六大以來，特別加大了工業(yè)反哺農業(yè)的支持力度，而農村金融制度并沒有得到有效改變，沒有改變資金由農村到城市、由農業(yè)到工業(yè)的大量流出，削弱了國家對“三農”的支持力度，使政策效果不明顯。

一、我國農村金融供給現(xiàn)狀

近年來農村初步形成了以國有商業(yè)銀行為主體，政策性銀行、合作金融組織和非銀行機構在內的功能互補的農村金融組織體系，這種多元化、功能互補的農村金融組織體系的建立不僅符合市場規(guī)則，而且強化了金融競爭機制，提高了農村金融效率。根據(jù)農村金融制度供給性質的不同，將其分為正規(guī)金融供給與非正規(guī)金融供給。農村正規(guī)金融主要指法定的金融機構，主要包括政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融及新型農村金融。非正規(guī)金融指不受官方部門監(jiān)管且不用納稅的融資制度安排及金融組織，有民間金融；以高利率為誘餌的非法集資、金融詐騙；以大量現(xiàn)金形式交易的地下經濟等幾種主要形式。

在正規(guī)金融制度供給方面，農村信用社是農村正規(guī)金融制度供給的主體，2003年6月27日國務院頒布《深化農村信用社改革試點方案》以來，農村信用社在產權制度改革方面取得了重要突破，形成了合作制、股份合作制、股份制三種不同的改革模式，支農效果得到大大提升。截至2011年末，全國已有402家由農村信用社改制組建農村銀行機構，其中農村商業(yè)銀行212家、農村合作銀行190家，農村信用社的貸款余額達到了6.7萬億，比改革前增長了3.8倍，涉農貸款達到4.7萬億，農戶貸款2.4萬億。2007年成立郵政儲蓄銀行，改變了原有郵政儲蓄只存不貸的經營模式，逐步對農戶及中小企業(yè)開展貸款業(yè)務，但力度有待加強。而中國農業(yè)銀行自上世紀放棄農村陣地以來，農村網點大大減少。目前，農業(yè)銀行已經進行了“三農金融事業(yè)部改革”，加大了服務“三農”的力度，但力度有待進一步加強。中國農業(yè)發(fā)展銀行主要任務是承擔國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務并代理財政性支農資金的撥付，對農戶個人貸款方面的作用不明顯。2006年12月21日，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監(jiān)管；先試點、后推開”等原則，鼓勵和引導符合條件的境內外金融資本、產業(yè)資本和民間資本在農村地區(qū)投資設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農村資金互助社三類新型農村金融機構。新型農村金融機構最初在6個省試點，2007年10月試點范圍擴至全國31個?。▍^(qū)、市），至2012年9月末，全國組建了858家新型農村金融機構，其中村鎮(zhèn)銀行799家，中西部地區(qū)481家，占比60%。至2012年6月末，全國已開業(yè)村鎮(zhèn)銀行資產總額為3190億元，資本充足率達28.6%；貸款余額1782億元，農戶和小企業(yè)貸款余額分別為600億元和841億元；不良貸款率0.2%，撥備覆蓋率860%。

在非正規(guī)金融供給方面，由于對正規(guī)金融機構參與門檻的降低，一部分非正規(guī)金融轉為正規(guī)金融，但是由于利率雙軌制、正規(guī)金融市場的資金供求失衡及非正規(guī)金融的信息與成本優(yōu)勢，在相當一段時間非正規(guī)金融在農村金融制度供給中依然將發(fā)揮重要作用，特別是隨著經濟的發(fā)展，人民收入水平的提高，非正規(guī)金融的融資規(guī)模將持續(xù)擴大，而如何對其進行有效規(guī)制，避免其不利影響是非正規(guī)金融改革的重點。

二、我國農村金融制度變遷不足的原因

雖然近年來農村金融制度改革步伐逐步加快，但是依然滿足不了農村經濟發(fā)展的要求，中小企業(yè)貸款難、農業(yè)投資不足等的現(xiàn)狀依然沒有改變，影響農村金融制度變遷不足的原因主要有以下幾個方面：

（一）農村金融制度改革相對滯后

制度變遷分為強制性制度變遷與誘導性制度變遷，一般而言由需求引致的誘導性制度變遷效率大于由政府主導的強制性制度變遷，這一點從我國改革開放以來的一系列農村制度變遷可以得到佐證。但是農村金融制度的變遷沒有改變計劃經濟時期的政府主導模式。首先，農村金融制度改革落后農村經濟改革，1996年8月，國務院發(fā)布《關于農村金融體制改革的決定》，明確指出農村金融體制改革的思想是：建立和完善以合作金融為基礎，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農村金融體系。這時農村經濟改革已近20年。其次，農村金融制度變遷在為農服務方面有所偏離，即存在吸收農業(yè)存款投入非農產業(yè)的現(xiàn)象。最后，在非正規(guī)金融發(fā)展方面存在嚴格的約束，一定程度上造成了在農村地區(qū)的金融抑制。

（二）農村金融機構產權變革有待完善

在正規(guī)金融機構方面，以農村信用社為例：在1951年到1959年，農村信用社按照合作原則經營管理，在產權上符合農民私人所有，而1959年中央將農村信用社的管理權限下放到生產大隊，農民的生產資料一切歸公，使農村信用社合作金融的所有制根基喪失，在實際經營管理中也由民辦逐漸轉變?yōu)楣俎k，破壞了合作金融的成員自愿、民主管理的原則。1984年8月，提出恢復農村信用社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性的“三性”原則，使其在中國農業(yè)銀行的領導下，按照合作金融的方向改革，自主經營能力不斷增強，市場主體性質得到穩(wěn)步強化。1996年農村信用社與農業(yè)銀行脫離行政隸屬關系，將農村信用社逐步改革成為由農民入股、由社員民主管理 、主要為入股社員服務的合作金融組織，使其發(fā)展步伐更是加快，支農服務功能增強。2003年6月，新一輪農村信用社改革開始，主要內容是以法人為單位改革農村信用社的產權制度，將農村信用社的管理交由省級政府負責，設置了股份制、股份合作制、合作制三種產權制度，將農村信用社改革為以農民、個體工商戶、小型、微型企業(yè)等為主體的社區(qū)性地方金融機構。2010年，銀監(jiān)會正式印發(fā)了《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，要求農信社農村、合作銀行等農村合作金融機構有效規(guī)范股權管理，用五年左右時間總體改制為產權關系明晰、股權結構合理、公司治理完善的股份制金融企業(yè)，由此股份制改革的目標基本確立。目前農村信用合作社在經營上，其市場化盈利行為與服務“三農”的矛盾性和缺乏有效的外部競爭，限制了農村金融制度的有效供給。

（三）農村金融制度變革的配套制度欠缺

首先是農村的產權制度，農村的土地、林地、宅基地及各種資源都是集體產權，缺乏作為信貸擔保的便利條件，即使是房屋等有形資產，由于專用性強及缺乏交易市場，也存在抵押、擔保等的制度束縛。

其次是農村信用制度還處于起步探索階段，發(fā)展緩慢，不能有效起到降低金融機構風險和民間資本進入正規(guī)融資體系的制度保障。

再次是農業(yè)保險制度供給短缺，一方面是由于農業(yè)風險的高度關聯(lián)性不滿足商業(yè)保險可保風險的獨立性和隨機性的要求，另一方面就是農業(yè)交易成本高、有效需求不足且存在逆向選擇和道德風險，限制了農業(yè)保險的發(fā)展以降低經營農業(yè)的風險，加大了農業(yè)金融貸款的風險性。

再次是農業(yè)合作組織制度發(fā)育不足，受到傳統(tǒng)體制和農戶自身素質等因素的限制，我國新型合作組織制度創(chuàng)新成本高，組織化程度低，不能有效利用合作組織信息共享、風險共擔機制以降低農業(yè)經營及金融貸款的風險，同時限制了非正規(guī)金融機構的成長及自我管理機制的健全。

最后在金融監(jiān)管制度方面，農村金融監(jiān)管主要是對正規(guī)金融機構而對非正規(guī)金融機構監(jiān)管不足、缺乏靈活性，主要與非正規(guī)金融機構的分布面廣、大小不一、隱性經營及缺乏法律地位有關；再者農村金融監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管立法落后也限制了農村金融監(jiān)管的力度，而金融監(jiān)管是農村金融成長的有效防護網，監(jiān)管體系的不健全限制了農村金融制度的有效供給，加大了農村金融風險。

（四）“三農”問題突出造成農村金融需求不足

在農村經濟發(fā)展方面，我國實行長期的二元經濟政策，直接表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，而經濟水平是金融供給與需求的基礎，絕大部分中小企業(yè)發(fā)展水平低、貸款條件差及農民的收入低限制了金融需求;在農業(yè)的經營方面，由于其比較利益低、風險大等先天弱質性，造成資金不愿投入農業(yè)，同時經營農業(yè)的多樣化金融需求如農業(yè)保險業(yè)等缺乏政府的有效支持，進一步降低了金融服務農業(yè)的積極性；在文化水平方面，農民對現(xiàn)代化金融工具了解不多，且本身具有風險規(guī)避偏向，對不熟悉的金融工具更加不敢妄加應用，對金融需求也只是存貸方面，限制了農村多樣化金融體系的發(fā)展?？傊?，“三農”問題不管在主體、客體方面與城市相比大大限制了農村金融發(fā)展的條件，而且對經濟水平不同的農村地區(qū)而言，金融需求也有極大差距，如東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)發(fā)達的農村經濟產生了對金融市場的巨大需求，出現(xiàn)嚴重的貸款難、民間金融活躍現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象在中西部落后地區(qū)是很少見。

三、加快農村金融制度變遷的對策措施

（一）發(fā)展多元化的農村金融組織

首先進一步加大農村金融的改革力度，進一步滿足農業(yè)發(fā)展、農村繁榮的需要，鼓勵金融機構提供多元化的農村金融服務；其次，改變長期以來金融機構偏向非農產業(yè)及城市大型企業(yè)投資的方向，以滿足農業(yè)及農村中小企業(yè)發(fā)展為目的，建立相應的政策支持及金融變遷與農村繁榮一體化機制；最后進一步降低民間資本進入銀行體系的門檻，大力發(fā)展有先天優(yōu)勢的非正規(guī)民間金融的發(fā)展，打擊侵害人民權益、危害經濟安全的融資行為，同時合理引導非正規(guī)金融機構正規(guī)化，促使新型民間金融機構的發(fā)展，使非正規(guī)金融透明化、信息化、市場化、現(xiàn)代化，滿足民間各樣的金融需求。

（二）健全農村金融機構股權結構及治理結構

在正規(guī)金融方面，特別是農村信用社已確立股份制改革方向，成功的模式是以省聯(lián)社為中心成立金融控股公司，如農村商業(yè)銀行，以參股的方式推動縣聯(lián)社的股份制改革，因此要進一步探索各地省級聯(lián)社改成農村商業(yè)銀行的實施條件，適當放寬其準入限制。再次，根據(jù)區(qū)域間的經濟發(fā)展水平，有效推進信用社的股份制改革，但落后地區(qū)合作制還有其存在的條件及優(yōu)勢，不能實行一刀切政策，放寬其過渡期限，加大當?shù)亟洕l(fā)展的支持力度；而對經濟發(fā)達地區(qū)，大力推進股份制改革，同時處理好農業(yè)支持與商業(yè)經營的關系。在治理方面，首先理清政府與信用社的關系，在信用社管理人員任命方面實行股東選舉制；其次，在省、市、縣各級聯(lián)社內部管理方面，確立其股權關系與管理職責；最后，在縣級聯(lián)社方面，確定管理人員與股東利益一體化的制度安排，。

（三）加快農村金融發(fā)展的配套性制度建設

1.加強土地承包經營權流轉管理與服務，建立健全土地承包經營權市場，允許農民以自愿有償原則流轉土地承包經營權，建立農村土地承包經營權有效抵押和流轉制度，推動農村宅基地、林地、房屋等農村資產向農村資本的轉化，同時健全農村社會保障體系以支持農民積極參與各種產權交易。

2.建立農村信用制度。發(fā)揮地方政府在農村信用體系建設中的組織領導作用，建立有政府、人民銀行、金融監(jiān)管部門、農村金融機構等協(xié)作的長效工作機制；連接各金融組織間的征信系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，同時制定統(tǒng)一標準的征信法規(guī)體系，規(guī)定各方的權利與義務。

3.健全農業(yè)保險制度。首先加大政府對農業(yè)保險的財政補貼，優(yōu)化補貼路徑，提高補貼效率，豐富補貼品種，實行差異化補貼方式；其次，對從事農業(yè)保險的公司給予稅收優(yōu)惠，支持其發(fā)展壯大；最后因地制宜的建立多功能、多層次的農業(yè)保險制度，完善保險范圍。

4.建立現(xiàn)代農業(yè)合作組織制度。根據(jù)政府支持、農民參與、技術引導、管理靈活的原則，建立多樣化的合作機制及組織形式的農業(yè)合作組織，發(fā)揮合作組織的信息共享、風險共擔機制，加強農村金融需求的組織保障。

5.完善農村金融監(jiān)管制度，加強監(jiān)管力度。首先，根據(jù)各金融組織性質的不同，加快有區(qū)別的、分門別類的農村金融法規(guī)建設，從法律上約束正規(guī)金融組織及非正規(guī)金融組織的行為；其次，強化基層監(jiān)督力量，加大基層監(jiān)管設施的投入，加快現(xiàn)代化的監(jiān)管網絡建設，提高基層適時和非現(xiàn)場監(jiān)管的手段和能力；最后，建立完善的信息披露制度，一方面促使農村基層金融自律組織的建立，另一方面形成有效的社會監(jiān)督機制。

（四）加快農村發(fā)展，提高農業(yè)比較收益及農民文化水平

進一步加大“三農”的支持力度，首先大力發(fā)展農村中小企業(yè)，給以必要的稅收、財政等政策支持使其做大做強。發(fā)展中小企業(yè)聯(lián)合社，不但可以分享信息、技術、人才等各類資源，而且可以創(chuàng)造金融貸款的條件，在企業(yè)聯(lián)合社內部，企業(yè)信息公開化，各企業(yè)之間可以互?；ベJ，降低了銀行貸款的風險，同時聯(lián)合社的內部懲罰機制也可以制約貸款后的道德風險。其次，加大農業(yè)的資金、技術、人才投入，健全農業(yè)基礎設施，使農業(yè)經營產業(yè)化、市場化、商品化，引導社會資源投入農業(yè)發(fā)展，提高農業(yè)比較收益。最后，加大農村教育投入，不但使農民掌握現(xiàn)代化農業(yè)經營知識，而且了解必要的金融工具，通過大力宣傳、廣泛教育、榜樣示范等，使他們了解金融對農村經濟發(fā)展的促進作用，以擴大對農村金融的需求，同時可以規(guī)避不正規(guī)金融中的違法機構對農民的任意欺詐?！?/p>

[1]人民網. 銀監(jiān)會:我國新型農村金融機構已達817家[EB/OL]. http://finance.people.com.cn/bank/ n/2012/0710/c202331-18484726.html.2012-07-10.

[2]新華網.至9月末我國組建新型農村金融機構858家[EB/OL]. http://news.xinhuanet. com/2012-10/21/c_113443253.htm.2012-10-21.

[3]許經勇.論我國農村金融制度變遷的重要性、長期性、艱巨性. 天津行政學院學報2010,12(2):74-79.

[4]孫少巖,石洪雙.農信社股份制改革: 商業(yè)化經營、公司治理與市場定位[J].學術交流，2013,227（2），104-108.

[5]趙天榮.農村金融監(jiān)管的理論必然與現(xiàn)實制約——基于我國農村金融新格局的思考[J]. 農業(yè)經濟問題，2007（10）：41-44.

The Causes of Deficiency about Rural Financial Institutional Changes in Our Country and Countermeasures

CHEN Shaomin

The supply of rural financial system in China maintained the government dominant model in the planned economy period . The Urban-rural dual economic policy deprives agricultural resources to promote the development of industry. The monopoly of fi nancial supply reduces the costs of it. In recent years, the government supports agriculture in order to fi ll the gap between the urban and rural development, and makes the industry supporting the agriculture. However, the effect of supporting policy has not been effectively refl ected. The paper describes the present situation of rural fi nance in China, and analyses the main factors which affect rural fi nancial institutional changes, and puts forward the corresponding countermeasures.

Rural Finance; Institutional Changes; Countermeasures

F830

A

1009 - 3109（2014）02-0052-05

陳少敏，女，漢族，西華師范大學商學院世界經濟學專業(yè)碩士研究生。