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        “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行保障機(jī)制構(gòu)建*

        2014-04-16 21:40:55財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所信陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院杜輝
        經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年23期
        關(guān)鍵詞:三化政策改革

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 信陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 杜輝

        近年來,黨中央和國務(wù)院高度重視工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。①2007年10月,黨的十七大明確提出,要堅(jiān)持走中國特色的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。2010年1月,中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步指出,要協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。2010年10月,黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》突出強(qiáng)調(diào),在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。2011年9月,國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》,將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)定位為全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū),并著重提出要積極探索出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之路。這既再次體現(xiàn)出政府支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的決心,也昭示了國家未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑。然而,需要指出的是,“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的理念由來已久,并見諸于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持等眾多理論,且已用于指導(dǎo)實(shí)踐。據(jù)此,在當(dāng)前“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展浪潮中,如何避免“運(yùn)動(dòng)式”行為,如何不落入“口號(hào)式”俗套,如何實(shí)現(xiàn)理論突破與實(shí)踐創(chuàng)新,不僅關(guān)乎政策初衷達(dá)成,更是引發(fā)各界廣泛關(guān)注,將直接決定本輪改革到底是繼續(xù)“舊事重提”來突出政策宣傳的“強(qiáng)調(diào)”職責(zé),還是以“舊瓶新酒”來凸顯政策實(shí)施的“執(zhí)行”功能,其關(guān)鍵在于落到實(shí)處。事實(shí)上,政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不僅有賴于宏觀政策擇定的科學(xué)性,更多取決于微觀政策執(zhí)行的有效性。實(shí)踐亦表明,由于歷史和體制原因,我國政策運(yùn)行長期存在高成本、多重代理、信息不對(duì)稱及效率低下等問題,突出表現(xiàn)為主體模糊、支撐不力、考評(píng)缺失、監(jiān)督失靈,嚴(yán)重影響政策效應(yīng)發(fā)揮?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展是長期性、系統(tǒng)化事業(yè),為提高績效,除保證政策科學(xué)性,更需要“頂層設(shè)計(jì)”操作層面相關(guān)運(yùn)行保障機(jī)制,如此才能完全發(fā)揮新政策功效,這在一定意義上比政策擇定更重要。

        一、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的主體激勵(lì)機(jī)制

        (一)發(fā)揮各級(jí)政府的指導(dǎo)帶動(dòng)作用。

        立足國情,政策往往具有層級(jí)性特征,并不總被嚴(yán)格執(zhí)行。②賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)》,載于《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。就形式而言,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的提出盡管是中央政府出于宏觀戰(zhàn)略層面的考慮,但仍屬典型的“由上至下”內(nèi)在提出模式,為保證政策效果,如何發(fā)揮各級(jí)政府指導(dǎo)帶動(dòng)作用尤為重要,而重點(diǎn)與難點(diǎn)均在地方政府。據(jù)此,一方面要建立健全利益分配機(jī)制,促成縱向主體間激勵(lì)相容。1994年分稅制改革后,中國地方財(cái)政困境突出,“吃飯財(cái)政”和“負(fù)債財(cái)政”情況嚴(yán)重,區(qū)域上偏向中西部地區(qū),層次上側(cè)重縣鄉(xiāng)財(cái)政。③周飛舟、趙陽:《剖析農(nóng)村公共財(cái)政:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因——對(duì)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例研究》,載于《中國農(nóng)村觀察》2003年第4期。近年來,縣鄉(xiāng)財(cái)政收支水平雖快速提高,但縣級(jí)政府間財(cái)力不均等現(xiàn)象突出,④尹恒、王麗娟、康玲玲:《中國縣級(jí)政府間財(cái)力差距:1993~2003年》,載于《統(tǒng)計(jì)研究》2007年第11期。區(qū)域間、城鄉(xiāng)間差異依然很大,⑤羅丹、陳潔:《縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境與出路:關(guān)于9縣(市)20余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)證分析》,載于《管理世界》2009年第3期。這在極大削弱地方政府執(zhí)行力的同時(shí),也動(dòng)搖其貫徹實(shí)施上級(jí)政策的信念。“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及各方利益重新調(diào)整,亟待厘清各級(jí)政府的“利益同構(gòu)體”關(guān)系,以激發(fā)動(dòng)力。在資源配置與權(quán)責(zé)劃分上,政策主導(dǎo)者既要緩解慣性的“財(cái)權(quán)控制欲”,更要弱化固有的“事權(quán)下放癥”,實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的匹配,避免管理權(quán)限上“越位”、“缺位”、“失位”、“空位”現(xiàn)象發(fā)生。其間,地方政府作為“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展執(zhí)行主體,其正當(dāng)利益訴求應(yīng)予以充分尊重,不僅要關(guān)注其面臨的政策運(yùn)行障礙,更要正視其面對(duì)的政策實(shí)施成本,實(shí)現(xiàn)定向補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)化、合理化。另一方面,始終堅(jiān)持中央政府“高位推動(dòng)”,加強(qiáng)央地政府間博弈管理與行為規(guī)范。在政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下,上下級(jí)政府間具有命令服從和利益博弈的雙重關(guān)系。中央政府除不遺余力推行“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展理念外,還應(yīng)有效行使財(cái)政、人事、法制等行政權(quán)力,通過壓力型體制向下推行改革。同時(shí),防范地方政府濫用自由量裁權(quán)來選擇性決策,避免地方財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向擴(kuò)大化,繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)改革進(jìn)程的有效監(jiān)管。

        (二)加強(qiáng)職能部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)作用。

        “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)過程,參與主體不僅囊括“條條”上負(fù)責(zé)運(yùn)行調(diào)控的各級(jí)政府,而且涉及“塊塊”上肩負(fù)審批規(guī)劃的各職能部門。鑒于歷史原因與體制慣性,我國行政政策往往政出多門,各職能部門在業(yè)務(wù)重疊的同時(shí),還形成相對(duì)封閉的“孤島”困境,極大削弱政策效應(yīng)。以財(cái)政支農(nóng)資金分配與管理為例,在中央涉及國家發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、水利部、國家防辦、中國氣象局、國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部等多部委,部委內(nèi)又涉及各司、局、處、室間資金流動(dòng),資金下放到地方財(cái)政后又存在職能部門的縱向?qū)?,重?fù)中央部委的橫向流動(dòng),呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)和“塊狀”管理的運(yùn)行格局。①陳池波、胡振虎:《整合財(cái)政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建》,載于《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。據(jù)此,本輪改革除保證縱向公平外,還要保障橫向均衡,繼而減少政策摩擦與抵消效應(yīng),形成合力。一方面推進(jìn)職能部門事業(yè)制化。各級(jí)行政單元可嘗試在農(nóng)業(yè)委員會(huì)、新農(nóng)村工作辦公室等機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立諸如“‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”之類的臨時(shí)性部門來統(tǒng)籌相關(guān)改革事宜,利用各級(jí)黨委、政府的權(quán)威推行新政,加強(qiáng)跨部門協(xié)作。另一方面,以信息整合為紐帶,強(qiáng)化職能部門間交流。職能部門協(xié)作不利,究其根源,固然離不開部門利益因素,但更多可歸結(jié)于溝通不利,缺乏的是機(jī)制,而非意愿?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展要加強(qiáng)職能部門間對(duì)話、論壇及高層互訪,健全聯(lián)席會(huì)議制度,包括開展省廳級(jí)“電話會(huì)議”來確立宏觀發(fā)展方針,開展市局級(jí)“電視會(huì)議”來討論中觀區(qū)域焦點(diǎn)問題,開展縣鄉(xiāng)級(jí)“圓桌會(huì)議”來解決微觀具體工作步驟,關(guān)鍵在于明確強(qiáng)有力的牽頭部門。

        (三)提高城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作用。

        縱觀21世紀(jì)國家各項(xiàng)重大決策,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展某種程度上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在政策上的延續(xù)與拓展,而后者亦是前者的應(yīng)有之義。“三化”在操作上是“糾正”工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化間建設(shè)關(guān)系,但理念上還是“協(xié)調(diào)”城市與鄉(xiāng)村間發(fā)展矛盾。正如世界銀行所指出,我國正從“轉(zhuǎn)型中國家”轉(zhuǎn)向“城市化國家”,②世界銀行:《2008年世界發(fā)展報(bào)告:以農(nóng)業(yè)促發(fā)展》,清華大學(xué)出版社2008年版。由工業(yè)化主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化乃當(dāng)務(wù)之急,而由城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的城鄉(xiāng)一體更是大勢(shì)所趨。此背景下,如何調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)積極性,發(fā)揮統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)作用,將決定本輪改革成效的最終形態(tài),關(guān)鍵在于提高資源流動(dòng)性,促成“四流驅(qū)動(dòng)”局面。一是“人”流。高層次人才深入基層與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移要“雙向互動(dòng)”,農(nóng)民工市民化長效機(jī)制構(gòu)建與農(nóng)村人才引進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新要“并行不?!?。二是“地”流。在處理好建設(shè)用地剛性需求與保護(hù)耕地硬性約束間矛盾的基礎(chǔ)上,建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),節(jié)約集約利用土地。三是“物”流。針對(duì)“三農(nóng)”所呈現(xiàn)的整體脆弱性,堅(jiān)持以“供血”促“造血”,強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給,加大農(nóng)村技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施扶持力度。四是“財(cái)”流。積極發(fā)揮公共財(cái)政的支農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)、建農(nóng)“乘數(shù)”作用,塑造集金融、外資、企業(yè)、農(nóng)戶、村集體、資本市場(chǎng)于一體的多元投入機(jī)制,破解“三農(nóng)”發(fā)展融資困境。

        二、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支撐機(jī)制

        (一)先行先試,注重政策措施的超前性。

        改革開放后,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程充滿誘致性制度變遷色彩,先行先試成為改革的重要經(jīng)驗(yàn)。本輪改革盡管在理論支撐上已較為成熟,但實(shí)踐中仍處于摸索階段,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展在形式上應(yīng)是迂回式的漸進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。事實(shí)上,我國復(fù)雜改革環(huán)境下的多元化、動(dòng)態(tài)性、內(nèi)生型等特征決定了任何一項(xiàng)政策的完備性都存在爭議,都是在行動(dòng)中不斷調(diào)試以修正,試驗(yàn)精神不可或缺。尤其是當(dāng)前我國正面臨國民經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府支農(nóng)態(tài)度轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)軌的“三轉(zhuǎn)”時(shí)代背景,給政策實(shí)施帶來諸多變數(shù),更加揭示要對(duì)政策的運(yùn)行環(huán)境與執(zhí)行前景進(jìn)行敏銳的預(yù)判,即政策措施要有超前性,以提高前瞻性、適用性與創(chuàng)造性。其間,一方面充分考慮政策外部性。在精細(xì)化設(shè)計(jì)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展方案的同時(shí),既要重視“顯性”的預(yù)期政策效果,亦要關(guān)注“隱性”的政策“連帶效應(yīng)”,避免政策偏差。另一方面,充分考慮政策動(dòng)態(tài)性。跟蹤政策動(dòng)態(tài)實(shí)施情況,一旦發(fā)現(xiàn)源于制定漏洞而引發(fā)政策執(zhí)行目標(biāo)模糊、手段缺失、范圍扭曲、對(duì)象偏離等現(xiàn)象,要果斷采取措施避免損失擴(kuò)大化。

        (二)整體推進(jìn),研究政策措施的配套性。

        “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展本質(zhì)上是修正以往失衡的發(fā)展路徑,旨在突出“三化”互為表里的特質(zhì)。據(jù)此,本輪改革的關(guān)鍵詞鎖定“同步共進(jìn)”,以期改變以往相互割裂的發(fā)展格局,而相應(yīng)政策措施亦要拋棄“各自為戰(zhàn)、單兵突進(jìn)、無序改革”的固有弊病,注重全方位、立體化,突出配套性,以“分享式改進(jìn)”為目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。實(shí)踐中,一方面強(qiáng)化“三化”間政策措施協(xié)調(diào)度?!叭辈痪獍l(fā)展的政策主因在于產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策多局限于具體領(lǐng)域內(nèi)“就事論事”,缺乏互補(bǔ)性與協(xié)作性,不僅形式單一,而且空間有限。下階段,要立足發(fā)展全局,以戰(zhàn)略眼光來統(tǒng)籌設(shè)計(jì)政策方案,既要理性地打破傳統(tǒng)的工農(nóng)、城鄉(xiāng)政策制定隔閡,又要充分考慮區(qū)域差異性與個(gè)體異質(zhì)性,以多元化政策工具來迎合現(xiàn)實(shí)需求。另一方面,提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策措施配套性。當(dāng)前國家支農(nóng)政策呈系列狀,可借農(nóng)村綜合改革契機(jī),辨析政策間交叉領(lǐng)域,梳理政策間主體關(guān)系,整合政策間執(zhí)行要素,構(gòu)建兼顧管理效率與政策績效、跨越不同政策、橫向連接的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持模式,推動(dòng)政策措施整體向涉及領(lǐng)域更寬、觸動(dòng)利益更深、關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)、綜合配套性更高的目標(biāo)挺進(jìn)。

        (三)穩(wěn)中求進(jìn),保證政策措施的連續(xù)性。

        進(jìn)入21世紀(jì)后,國家加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持力度的戰(zhàn)略意圖凸顯。近年來,以2004年中央“一號(hào)文件”為標(biāo)志的一系列支農(nóng)政策密集執(zhí)行,考慮到我國政策推行往往具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩,各界在欣喜政府重農(nóng)的同時(shí),也多對(duì)政策的有效性與長久性持理性觀望態(tài)度。實(shí)踐表明,由于制度設(shè)計(jì)缺陷與運(yùn)行環(huán)境束縛,多數(shù)支農(nóng)政策在實(shí)施中不同程度存在冒進(jìn)性與急進(jìn)性,問題頻生,甚至流于形式?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展意義深遠(yuǎn),應(yīng)認(rèn)清改革并沒有能力實(shí)現(xiàn)“一蹴而就”,在穩(wěn)中求進(jìn)的同時(shí)要保證政策措施的連續(xù)性。這具有多重內(nèi)涵,一是指導(dǎo)思想的延續(xù)性。我國工農(nóng)、城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的積弊已久,欠賬過多,本輪改革是積極信號(hào),但注定將是一個(gè)長期的實(shí)現(xiàn)過程?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展要在較長時(shí)間段內(nèi)貫徹于國家施政綱領(lǐng)的始終,不能片面地單憑政府重大文件精神為風(fēng)向標(biāo),①近10年來,國家不斷出臺(tái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步的重大政策文件,最具代表性的是2004~2012年連續(xù)九年中央“一號(hào)文件”鎖定“三農(nóng)”問題,以至每逢歲末各界均翹首以待來年是否依舊,而心態(tài)則從初始的激動(dòng)演變?yōu)楫?dāng)前的看熱鬧。筆者對(duì)此深感憂慮,農(nóng)為邦本,支農(nóng)理念不應(yīng)僅借政策性文件來引發(fā)社會(huì)共鳴。更不能因官員任期與政治周期而改變。二是政策工具的持續(xù)性。政策具有周期性,應(yīng)在長期視域下檢視推動(dòng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)政策工具,避免短視行為。三是措施手段的陸續(xù)性。在改革向縱深挺進(jìn)的過程中,要以發(fā)展眼光來綜合判斷既有措施的不完備性與逐漸涌現(xiàn)的新情況,從存量與增量兩方面入手來不斷細(xì)化、健全政策框架整體。

        三、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的績效評(píng)價(jià)機(jī)制

        (一)發(fā)展階段:定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合。

        “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展具有階段性,其績效亦應(yīng)放在連續(xù)時(shí)空背景下考量,堅(jiān)持定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合。事實(shí)上,我國多數(shù)支農(nóng)政策實(shí)施時(shí)日尚短,在較短時(shí)間段內(nèi)評(píng)價(jià)和研究各類政策績效,難以保證全面性與系統(tǒng)性?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展績效評(píng)價(jià)內(nèi)涵豐富,涉及資源安排、項(xiàng)目執(zhí)行、效益評(píng)估等多層次內(nèi)容。據(jù)此,評(píng)價(jià)過程要兼顧公平與效率,既要關(guān)注投入資金來源,又要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果,還要重視項(xiàng)目實(shí)施過程。同時(shí),設(shè)定“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展績效評(píng)價(jià)指標(biāo)必須考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和可計(jì)量性,若某些指標(biāo)在當(dāng)前統(tǒng)計(jì)年鑒和資料中尚未統(tǒng)計(jì),甚至定量指標(biāo)不具適用性,或指標(biāo)本身無法量化,過于追求量化就會(huì)破壞理論和評(píng)價(jià)過程的完整性,進(jìn)而降低指標(biāo)間關(guān)聯(lián)度。②事實(shí)上,多數(shù)農(nóng)業(yè)政策難以度量,如改善農(nóng)村生活條件,提高農(nóng)業(yè)支持生態(tài)效應(yīng)等,僅存在定性感受與基本面評(píng)估,難以進(jìn)行深入細(xì)致的指標(biāo)考核,加之區(qū)域差異性與個(gè)體異質(zhì)性,更是提高了績效評(píng)價(jià)難度。簡言之,評(píng)價(jià)過程要秉承系統(tǒng)性、可操作性及科學(xué)性原則,堅(jiān)持定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、共性指標(biāo)與特性指標(biāo)相結(jié)合、短期效益指標(biāo)和長期效益指標(biāo)相結(jié)合的設(shè)計(jì)原則。

        (二)各項(xiàng)政策:創(chuàng)新強(qiáng)度與推進(jìn)力度相結(jié)合。

        審視國情,政策總是浮現(xiàn)于制度表面,成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性變量,尤見于“三農(nóng)”領(lǐng)域。歸根結(jié)底,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展作為理論思考的產(chǎn)物,不能陷入“循環(huán)宣傳陷阱”,要以各項(xiàng)政策為載體來付諸實(shí)施。據(jù)此,本輪改革成敗的評(píng)價(jià)標(biāo)尺不應(yīng)限于政治接受度、經(jīng)濟(jì)承受度與社會(huì)認(rèn)同度,最終要落腳于政策績效考核。具體而言,一是制訂上的創(chuàng)新強(qiáng)度。重點(diǎn)在于“協(xié)調(diào)”,即“化中求同”,動(dòng)態(tài)的縱向前進(jìn)而不失靜態(tài)的橫向均衡。這要求政府間多級(jí)聯(lián)動(dòng),在剖析政策環(huán)境、廓清政策結(jié)構(gòu)及提高政策規(guī)劃能力的基礎(chǔ)上,相機(jī)調(diào)整財(cái)稅、金融、社保、土地等各項(xiàng)政策。而相應(yīng)的創(chuàng)新評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),除注重“查漏補(bǔ)缺”的程度,更要聚焦“另辟蹊徑”的成效。二是操作上的推進(jìn)力度。難點(diǎn)在于“效率”,即“行且進(jìn)”,有序執(zhí)行并持續(xù)前進(jìn)。中央政府的“高位推動(dòng)”使得核心問題不在改革能否推行,而在于各級(jí)政府有無積極性,會(huì)不會(huì)產(chǎn)生政策象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等,繼而延緩改革推進(jìn)。故推進(jìn)評(píng)價(jià)過程中,在聚焦改革重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先序列的同時(shí),更要著力檢查資金投放額度、政策出臺(tái)速度、項(xiàng)目開工進(jìn)度等,特別要透視信息對(duì)稱問題,減免基層政府道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇行為,嚴(yán)防“釣魚工程”。

        (三)實(shí)際效果:經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益相結(jié)合。

        政策既有決定性,又有導(dǎo)向性,直接左右實(shí)踐基調(diào),包括績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。隨著服務(wù)型政府觀念興起與可持續(xù)發(fā)展意識(shí)提高,社會(huì)效益與生態(tài)效益逐漸成為各界評(píng)判政策實(shí)際效果的關(guān)鍵依據(jù),而再非以往單一熱衷“GDP”等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo),這同樣也是衡量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要參照?!叭眳f(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中不以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價(jià),但絕不能簡單理解為片面關(guān)注農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長指標(biāo),否則固然可保障糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給,但由此產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)將使提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)效益與生態(tài)效益的激勵(lì)缺失擴(kuò)大化,既不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,也不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)此,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展既然體現(xiàn)了“跳出局部看全局”的創(chuàng)新性,亦應(yīng)突破原有以經(jīng)濟(jì)效益為主的狹隘績效觀,形成集經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益為一體的新型評(píng)價(jià)體系,并藉此契機(jī)倒逼執(zhí)行主體改變由其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形式與內(nèi)容。

        四、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

        (一)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)創(chuàng)新目標(biāo)的法律監(jiān)督。

        改革除動(dòng)因明確、動(dòng)力充足,亦應(yīng)目標(biāo)清晰,而非僅是籠統(tǒng)地鎖定方向。不容忽視的是,“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容與特點(diǎn)決定了改革進(jìn)程的復(fù)雜性,加之決策層與執(zhí)行方在初始階段的視野局限性,現(xiàn)有“和諧共生”的創(chuàng)新目標(biāo)略顯原則化而不具體。這便給實(shí)踐環(huán)節(jié)帶來行動(dòng)困惑,并在一定程度上為政策失真性執(zhí)行提供空間??梢姡瑒?chuàng)新目標(biāo)監(jiān)督尤為迫切,而權(quán)力機(jī)關(guān)責(zé)無旁貸。然而,多數(shù)情況下,以各類“規(guī)定”、“通知”為代表的行政規(guī)章成為政府行為主要規(guī)范,由于并非嚴(yán)格意義上行政立法,通常效力不足。據(jù)此,本輪改革必須強(qiáng)化更具剛性約束力、更為正式的制度安排,即法律監(jiān)督??陀^而言,當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的法制化建設(shè)極為滯后。以財(cái)政農(nóng)業(yè)投入法律保障為例,各級(jí)政府確實(shí)不斷加大農(nóng)業(yè)支持力度,但更多是貫徹上級(jí)政府精神。時(shí)至今日,《農(nóng)業(yè)投資法》遲遲未能出臺(tái),《農(nóng)業(yè)法》也僅對(duì)此進(jìn)行相對(duì)原則化的規(guī)定。下階段,要在進(jìn)一步細(xì)化本輪改革創(chuàng)新目標(biāo)基礎(chǔ)上,加緊人大立法工作,完善《農(nóng)業(yè)法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政監(jiān)督法》、《會(huì)計(jì)法》等,出臺(tái)《農(nóng)業(yè)投資法》、《財(cái)政收支分配法》等,繼而更好地指引實(shí)踐。

        (二)主管部門對(duì)相關(guān)行業(yè)的職能監(jiān)督。

        嚴(yán)格而言,當(dāng)前我國行政管理面臨嚴(yán)峻的監(jiān)督失靈窘境。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行為例,普遍存在監(jiān)控不力的癥狀,突出表現(xiàn)為內(nèi)部控制不佳及外部監(jiān)控乏力。考慮到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性與影響力,要堅(jiān)持法制、效率、系統(tǒng)的監(jiān)督原則,以項(xiàng)目為平臺(tái),積極構(gòu)建以體制內(nèi)主管部門行業(yè)監(jiān)督為主的新型監(jiān)督模式。實(shí)際操作中,執(zhí)行監(jiān)督要與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合,一是分類建立項(xiàng)目監(jiān)管模式。立足項(xiàng)目建設(shè)多樣性特點(diǎn),因“地”、因“時(shí)”、因“需求層次”、因“發(fā)展階段”開展分類項(xiàng)目監(jiān)管試點(diǎn),逐步建立一套標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督指標(biāo)體系。二是完善系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制。認(rèn)真把握項(xiàng)目庫建設(shè)、計(jì)劃編制、項(xiàng)目公示、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié),適時(shí)開展項(xiàng)目區(qū)實(shí)地檢測(cè),力求監(jiān)督工作日?;?、精細(xì)化、準(zhǔn)確化。三是做好監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。項(xiàng)目考評(píng)結(jié)果一旦評(píng)定,務(wù)必維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威化,且運(yùn)用到工作業(yè)績考核、評(píng)先表優(yōu)和下年度資源分配上。

        (三)民間力量對(duì)改革進(jìn)程的輿論監(jiān)督。

        “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)變革的需求,改革進(jìn)程要勇于接受民間力量的輿論監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外監(jiān)管的多措并舉。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出,政府即便具備絕對(duì)自主性與能力,但若與社會(huì)完全隔離,則無法獲取必要資訊,便難以達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)。①Evans,P.B.Embedded Autonomy:State and Industrial Transformation.Princeton,NJ:Princeton University Press.1995.pp.11-15&77-81.換言之,民間資源是達(dá)成政策目標(biāo)的重要資源及工具。②Linkeles,A.“Measuring Social Cap ital and its Consequences,”Policy Sciences,33.2000:pp.245 ~268.具體而言,一是社會(huì)中介組織監(jiān)督。善于借助會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估所、資信評(píng)估所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu),中立、客觀地評(píng)估和審查改革進(jìn)程中各級(jí)政府資金投放、項(xiàng)目執(zhí)行的可行性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性。二是新聞媒介監(jiān)督。充分利用電視、廣播、期刊、報(bào)紙等大眾傳播媒介的普遍性、公開性、及時(shí)性特點(diǎn),對(duì)改革進(jìn)程開展多視角的系統(tǒng)監(jiān)督。三是群眾監(jiān)督。致力于營造多元監(jiān)督主體,重視專家學(xué)者的引領(lǐng)作用,廣泛吸收農(nóng)民代表、工人代表等各階層受益對(duì)象,通過政協(xié)提案、民意測(cè)評(píng)等多種形式對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行全程監(jiān)督。

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