駱祖春

政府間財(cái)政關(guān)系改革的國際經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

駱祖春

1.清楚劃分不同層級政府支出責(zé)任的啟示。政府間財(cái)政關(guān)系的核心就是要清楚劃分不同層級政府的支出責(zé)任。意大利將地方政府的公共服務(wù)職責(zé)分為強(qiáng)制性公共服務(wù)和其他所有公共服務(wù)，中央定義強(qiáng)制服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以自由定義其他公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和消費(fèi)水平。意大利的做法一方面保證地方間強(qiáng)制服務(wù)的全國統(tǒng)一性；另一方面也體現(xiàn)了非主要方面的地區(qū)靈活性，同時(shí)也照顧到地方政府財(cái)力的可行性。由于歷史、現(xiàn)實(shí)及信息不完整造成未來不確定性影響，導(dǎo)致事實(shí)上各級政府事權(quán)劃分總存在模糊地帶，成為中國政府層級間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)難點(diǎn)。瑞士肢解中央與地方間共同責(zé)任的做法，雖然有些激烈，但對于破解中國各級政府支出責(zé)任間的模糊地帶難題提供了有價(jià)值的思路。

2.建設(shè)多層級政府間財(cái)力均衡化體系的啟示。意大利引入均衡化稅收籌措能力和基于標(biāo)準(zhǔn)成本的強(qiáng)制服務(wù)均衡化體系將地區(qū)間財(cái)力均衡化落到實(shí)處，與此同時(shí)，將均衡幅度控制在100%以內(nèi)的做法，打破了地方財(cái)力平均化的可能，給地方政府發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政基礎(chǔ)提供制度激勵。而瑞士建立地方間橫向均衡化基金的做法，不僅對中國省級層面地方合作有參考價(jià)值，而且對財(cái)政省直管縣改革后市縣間的財(cái)政合作有非常現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，此舉也為以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)建立了規(guī)范的財(cái)力轉(zhuǎn)移渠道。此外，瑞士將橫向均衡化基金予以量化的做法，有利促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。奧地利和西班牙改革其財(cái)力均衡化分配體系，實(shí)現(xiàn)對均衡化分配體系進(jìn)行年度評價(jià)和調(diào)整的動態(tài)管理，擺脫了舊體系幾年一調(diào)整的僵化與滯后，使財(cái)力均衡化分配體系更好地反映各地方的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際變化情況。瑞士與西班牙創(chuàng)設(shè)特定目標(biāo)的基金是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力均衡化的具體與有效的辦法。

3.地方債務(wù)管理的啟示。當(dāng)前地方債是影響中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的最大的制度性隱患之一。葡萄牙設(shè)置地方債務(wù)總額和結(jié)構(gòu)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并對于違反規(guī)定的地方，相應(yīng)扣罰中央政府對它的轉(zhuǎn)移收入規(guī)模。中國應(yīng)借鑒此思路，根據(jù)國情，制定中國自己的地方債務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)，使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)抓手。

4.促進(jìn)地方政府間橫向協(xié)作的啟示。財(cái)政省直管縣改革在全國(民族自治區(qū)域除外)推進(jìn)以后，市縣間的縱向財(cái)政關(guān)系演變?yōu)闄M向關(guān)系。由于區(qū)域性公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施(如大型水庫)、跨行政區(qū)域的職能機(jī)構(gòu)(如流域管理機(jī)構(gòu)、生態(tài)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、林區(qū)管理機(jī)構(gòu))廣泛存在，隨著市管縣財(cái)政體制的終結(jié)，該類公共服務(wù)與機(jī)構(gòu)財(cái)力支持便成了問題，要徹底解決這一問題，根本出路在于市縣財(cái)政新型橫向關(guān)系的構(gòu)建。瑞士的做法是聯(lián)邦政府有權(quán)要求各州在高等教育和衛(wèi)生保健等領(lǐng)域進(jìn)行橫向協(xié)作和聯(lián)合資助，以減少跨州公共服務(wù)方面的外部性和“搭便車”現(xiàn)象。芬蘭的做法則更進(jìn)一步，中央提供專項(xiàng)資金，鼓勵行政區(qū)域間的合并或合作，使得新行政區(qū)域或合作區(qū)域的人口規(guī)模達(dá)到提供更高水平的公共服務(wù)等級的要求，以此達(dá)到重構(gòu)全國的公共服務(wù)體系的改革大目標(biāo)。芬蘭的做法不僅對于中國市縣橫向(財(cái)政)合作有啟發(fā)，更對市縣內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整提供了理論與實(shí)踐的案例支持。在中國的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著省直管縣改革的推進(jìn)，很多市縣自發(fā)地壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處的數(shù)量，通過“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，壓縮了財(cái)政層級，擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的規(guī)模水平。

5.確保地區(qū)間“良性”稅收競爭的制度設(shè)計(jì)啟示。中國地方間“惡性”稅收競爭是中國財(cái)稅制度的一大“毒瘤”。它固然與中國“自上而下”的政府治理結(jié)構(gòu)及GDP發(fā)展導(dǎo)向有關(guān)，但也有具體財(cái)政制度設(shè)計(jì)方面的問題。發(fā)達(dá)國家在讓稅收競爭避害趨利的制度設(shè)計(jì)上的做法，如通過引入或修改財(cái)力均衡化制度和提升財(cái)產(chǎn)稅在地方政府收入中的份額等，值得中國學(xué)習(xí)借鑒。中國的問題是：在地區(qū)間財(cái)力均衡化方面，需要進(jìn)一步完善以要素法為基礎(chǔ)的分配辦法，不僅要反映地區(qū)人口、年齡結(jié)構(gòu)、收入支出狀況，也要反映出地方的地理—地形，以及在主體功能區(qū)中的分工狀況；財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)該是地方主體稅種，中國應(yīng)當(dāng)盡早結(jié)束“議而不行”彷徨，有步驟地建立以房地產(chǎn)稅為核心的新財(cái)產(chǎn)稅體系。

(夏摘自《國際經(jīng)濟(jì)評論》〈雙月刊〉2014年第4期《政府間財(cái)政關(guān)系改革的經(jīng)驗(yàn)》)