財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 夏榮靜

穩(wěn)步推動我國民營銀行發(fā)展的探討綜述

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 夏榮靜

隨著金融“國十條”的出臺，鼓勵(lì)民間資本投資入股金融機(jī)構(gòu)和參與金融機(jī)構(gòu)重組改造，嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行?，F(xiàn)將社會關(guān)注我國民營銀行發(fā)展的必要性和確立發(fā)展民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范對策作一綜述。

民營銀行；現(xiàn)狀；發(fā)展思路

一、民營銀行存在的必要性

民營銀行具有政企分離、經(jīng)營機(jī)制靈活、效率高、針對性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，可作為我國金融體系的重要補(bǔ)充。

1.推動形成國有銀行、民營銀行、外資銀行的三方架構(gòu)。我國銀行業(yè)主要由國有資本主導(dǎo)，政府控股，國家是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。面對大量外資機(jī)構(gòu)對中小市場份額的擠占，民營銀行私有化和靈活性的特點(diǎn)，決定了它便于發(fā)展中小型、區(qū)域性銀行，有助于搶占空白市場，與國有銀行形成優(yōu)勢互補(bǔ)，提高國內(nèi)金融整體實(shí)力，保護(hù)“中資銀行”，緩解外資銀行壓力。

現(xiàn)代金融組織體系應(yīng)當(dāng)是包括國有、股份、民營、合作、外資等多層次、多元化金融體系。金融改革關(guān)鍵在于新鮮血液的注入，而民營銀行真正實(shí)現(xiàn)了政企分開、獨(dú)立自主，有利于金融創(chuàng)新，為市場注入活力，營造更公平更有效的銀行競爭環(huán)境?！皣秀y行、民營銀行、外資銀行”的三方架構(gòu)更適應(yīng)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民營銀行的茁壯發(fā)展將倒逼國有銀行的自身改革，從而促進(jìn)銀行業(yè)競爭，穩(wěn)健改革步伐。

2.將民間金融納入監(jiān)管范圍，利于民間金融規(guī)范發(fā)展。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間資金流通量越來越大。目前我國利率仍未完全放開，投資方式仍不能滿足日益膨脹的民間資金投資需求。民間金融主要包括民間借貸、地下錢莊、民間集資等形式，具有自發(fā)自主的特點(diǎn)。缺乏合法合規(guī)的日常監(jiān)管和法律保障，民間金融往往利率水平偏高、風(fēng)險(xiǎn)較大。對民間資金的管理“宜疏不宜堵”，鼓勵(lì)民營銀行吸收民間資金，讓過熱的民間資本通過銀行進(jìn)入企業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展，緩解因不合規(guī)導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。民營銀行的發(fā)展有利于將地下金融資金引入政府監(jiān)管，促進(jìn)金融活動陽光化，利于規(guī)范民間資金流動和民間投融資的健康運(yùn)行，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。①

3.緩解中小企業(yè)融資難，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全國工商聯(lián)公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量超過60%。當(dāng)前至少有19個(gè)省級行政區(qū)的貢獻(xiàn)超過50%，其中廣東省超過了80%。登記注冊的私營企業(yè)已達(dá)到1200多萬戶。在民間投資領(lǐng)域，2013年全年，我國民營經(jīng)濟(jì)完成城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資共計(jì)27萬億元，同比增長22.8%，占全部投資額的比重達(dá)到62%；其中私營企業(yè)完成12.1萬億元，同比增長30.8%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，民營經(jīng)濟(jì)正成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。然而與此同時(shí)，我國中小企業(yè)受誠信體系不健全、抵押和擔(dān)保困難等方面的制約，許多民營中小企業(yè)很難獲得銀行貸款，資金短缺成了制約其做大做強(qiáng)的瓶頸，中小企業(yè)普遍存在融資難的問題。發(fā)展民營銀行，緩解中小企業(yè)融資難問題，有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。②

二、我國民營銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

1.民營銀行地區(qū)發(fā)展極不平衡。由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身就存在著區(qū)域間不平衡，民營銀行也呈現(xiàn)出地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題。從地域分布來看，民營銀行主要集中在浙江、廣東等東南沿海地區(qū)。在浙江如臺州銀行、泰隆銀行、民泰銀行、稠州銀行等規(guī)模較大的銀行有很多，但到了西北地區(qū)具有相當(dāng)規(guī)模的銀行卻十分罕見。

2.民營銀行發(fā)展規(guī)模小。在銀行業(yè)，一直存在著國有控股“一股獨(dú)大”的局面。據(jù)中國銀監(jiān)會2011年數(shù)據(jù)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的總資產(chǎn)規(guī)模中國有商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模所占份額為47.3%，而我國的民營銀行的總資產(chǎn)規(guī)模僅僅有22 290.64億元，僅占銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模的1.968%。民營銀行資產(chǎn)規(guī)模弱小不言而喻。資產(chǎn)規(guī)模直接可以限制一個(gè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的廣度和深度，制約其長遠(yuǎn)的發(fā)展。

3.民營銀行發(fā)展缺乏專業(yè)人才。銀行的經(jīng)營面臨的風(fēng)險(xiǎn)巨大，需要具備深厚金融知識的專業(yè)性人才。而目前中國高等教育的人才培養(yǎng)機(jī)制與社會實(shí)際嚴(yán)重脫鉤，高校很難為社會培養(yǎng)出金融家和銀行家。另外，企業(yè)的選人用人機(jī)制明顯落后，金融人才很難找到用武之地。面臨國有銀行和外資銀行的人才爭奪，民營銀行明顯有些力不從心。此外，民營銀行運(yùn)作效率低下、經(jīng)營管理落后與其專業(yè)人才匱乏有很大關(guān)系。

4.社會信用環(huán)境不完善制約民營銀行發(fā)展。銀行作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，良好的信用是銀行生存的保證。但是民營銀行由于資產(chǎn)規(guī)模小、市場占有率小、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少，很難建立起廣泛良好的信用環(huán)境。廣泛良好的信用環(huán)境不具備，資金來源就會受到限制，業(yè)務(wù)經(jīng)營的廣度和深度也要受此影響。

5.傳統(tǒng)觀念對民營銀行發(fā)展產(chǎn)生制約。國有商業(yè)銀行由國家控股，享有國家信譽(yù)，信用極高。因此，公眾更加信賴國有銀行。這樣使得民營銀行吸收存款陷入困境。民營銀行缺乏穩(wěn)定廉價(jià)的資金來源，其生存與發(fā)展將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

6.缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制措施和必要的監(jiān)管制度。銀行是經(jīng)營貨幣和信用的特殊金融企業(yè)，其經(jīng)營的好壞與工商企業(yè)、社會上的居民都密切相關(guān)。因此，銀行面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)巨大。而目前我國還沒有完全建立起民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)。另外，民營銀行沒有國家控股，國家對其監(jiān)督和控制就要有別于國有商業(yè)銀行。具體的監(jiān)督制度尚未建立，國家對民營銀行發(fā)展的態(tài)度并不十分明朗。③

三、民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)問題探析

按照《巴塞爾協(xié)議II》的定義，納入銀行資本計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)主要有三類：一是信用風(fēng)險(xiǎn)；二是市場風(fēng)險(xiǎn)；三是操作風(fēng)險(xiǎn)。這三類風(fēng)險(xiǎn)都需要風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控，但目前還無法實(shí)現(xiàn)。理論上對信用風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的研究已相對成熟，這兩類風(fēng)險(xiǎn)都已經(jīng)可以精細(xì)量化，而操作風(fēng)險(xiǎn)的量化人為因素較多民營銀行雖然具有產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓靈活、法人治理結(jié)構(gòu)完善等優(yōu)點(diǎn)，但受宏觀金融環(huán)境、技術(shù)因素、人員素質(zhì)和管理水平的制約，仍然面臨工作效率低、內(nèi)控制度不完善、信貸資產(chǎn)管理疏漏等困擾，信用風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)在所難免，除了要面對一般商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)外，還要面對許多特殊風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在：

1.儲戶信任風(fēng)險(xiǎn)。銀行生存發(fā)展以信用為基礎(chǔ)，品牌、信任和儲戶認(rèn)可都很重要。儲戶對銀行的認(rèn)可度越高，就越有利于銀行開展業(yè)務(wù)。民營銀行作為國家金融改革的新生兒，還沒有在業(yè)務(wù)活動中建立起充足的儲戶認(rèn)可度。與國有銀行相比，民營銀行在市場份額、規(guī)模與信用上處于劣勢。國有銀行有國家信譽(yù)擔(dān)保，而民營銀行完全是按市場化運(yùn)作，對于廣大儲戶來說，其信用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國家信用。

2.行業(yè)競爭風(fēng)險(xiǎn)。隨著中國金融體制改革的逐步深化和對外開放的深入發(fā)展，銀行業(yè)的競爭日益激烈。國有銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行、外資銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、各類投資擔(dān)保公司等都在積極搶占市場份額，它們在管理、服務(wù)、存款、人才、利率、電子化水平和金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面正積極開展競爭，其競爭范圍越來越大，競爭手段越來越新，競爭形式越來越多。

3.資本金短缺風(fēng)險(xiǎn)。資本金在銀行總負(fù)債額中所占比重不大，但卻是決定銀行生存和發(fā)展的關(guān)鍵要素，它代表一個(gè)銀行的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用程度和債務(wù)清償能力，它是補(bǔ)償意外損失、抵御金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)儲戶利益的最后一道防線。按《巴塞爾協(xié)議》資本充足的基本要求、中國《商業(yè)銀行法》和央行關(guān)于銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理要求，在一定資本規(guī)模下，銀行不能無限制地?cái)U(kuò)張其資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)。而民營銀行設(shè)立運(yùn)營初期，資金實(shí)力一般比較小，資本金來源補(bǔ)充渠道有限，如果不能及時(shí)有效增加和充實(shí)資本金，就很容易由于資本金補(bǔ)充不及時(shí)，影響民營銀行業(yè)務(wù)活動的正常進(jìn)行和績效水平有效提高，最終難逃被市場淘汰的厄運(yùn)。

4.關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)聯(lián)企業(yè)信貸的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在信用膨脹、擔(dān)保虛化、信貸資金挪用和貸款償還不力四個(gè)方面。中國社會信用理念和信用基礎(chǔ)比較薄弱，從而使民營銀行在面對關(guān)聯(lián)企業(yè)客戶利用關(guān)聯(lián)交易方式侵害銀行債權(quán)時(shí)，難以找到真正合法有效的手段來維護(hù)自己的合法債權(quán)。那些經(jīng)營失敗的民營銀行共同特點(diǎn)就是股東一開始就想通過設(shè)立銀行來“圈錢”，民營企業(yè)辦銀行的動機(jī)就是期望為自己的企業(yè)搭建資金平臺，為企業(yè)融資提供便利。而這些民營企業(yè)往往規(guī)模較小，資金實(shí)力有限，擴(kuò)張欲望很強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極弱，一旦出現(xiàn)經(jīng)營問題，民營銀行就會暴露出巨大風(fēng)險(xiǎn)。

5.內(nèi)部人控制風(fēng)險(xiǎn)。作為民營資本發(fā)起的股份制企業(yè)，民營銀行的股權(quán)安排直接影響到其正常的經(jīng)營活動。一是股權(quán)過于集中，從而造成極少數(shù)人控制銀行的局面；二是股權(quán)過于分散，股東人數(shù)太多，他們相互攀靠、相互沖突，從而造成事實(shí)上的經(jīng)理人控制局面。這兩種局面都會造成內(nèi)部人控制，引發(fā)關(guān)聯(lián)交易、關(guān)聯(lián)貸款，造成貸款集中度過高，產(chǎn)生信貸損失風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)部人控制的情況下，所有的工作流程、監(jiān)督機(jī)制，乃至董事會、監(jiān)事會都將形同虛設(shè)，銀行將變成私人公司，違規(guī)操作、違法經(jīng)營、侵吞挪用銀行資金在所難免，如何避免民營銀行內(nèi)部人控制風(fēng)險(xiǎn)無疑成為困擾民營銀行的另一大難題。④

四、國外民營銀行的成功經(jīng)驗(yàn)

1.美國社區(qū)銀行：明確準(zhǔn)入條件，監(jiān)管政策傾斜。美國的銀行準(zhǔn)入條件十分明確，1863年《國民銀行法》規(guī)定，5人以上的創(chuàng)辦者，能履行法律規(guī)定義務(wù)的，可以頒發(fā)銀行執(zhí)照并注冊；1900年，美國將銀行注冊資本從5萬美元調(diào)整為2.5萬美元；1935年，美國《銀行法》規(guī)定開設(shè)新銀行必須得到聯(lián)邦或各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可，原則上不許銀行跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。在設(shè)立新銀行時(shí)，美國監(jiān)管部門重點(diǎn)考查其盈利前景、管理層、資本金、社區(qū)需要等因素，社區(qū)居民可以發(fā)表意見或要求召開聽證會。在監(jiān)管方面，美國政策向社區(qū)銀行傾斜，監(jiān)管程序、監(jiān)管措施相對簡化，對一些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)采集和報(bào)告要求、財(cái)務(wù)報(bào)表的報(bào)送周期、現(xiàn)場檢查的頻率等更富彈性。

2.德國民營銀行：加強(qiáng)公司治理，強(qiáng)化社會監(jiān)督。德國民營銀行公司治理以內(nèi)部嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)為主，外部側(cè)重政府監(jiān)管，具有強(qiáng)烈的群體意識和凝聚力量，重視追求長期利益。德國民營銀行的股份集中在其他銀行、保險(xiǎn)公司、企業(yè)等機(jī)構(gòu)手中，公眾手中所持有股份比率較低，這種治理模式優(yōu)點(diǎn)是保護(hù)了利益相關(guān)者的利益，缺點(diǎn)是使經(jīng)營者缺乏危機(jī)感，甚至借助股東間的權(quán)力制衡形成內(nèi)部人控制。

3.英國城市銀行：差異化經(jīng)營戰(zhàn)略。英國民營銀行重點(diǎn)發(fā)展居民零散貸款、中小企業(yè)短期貸款、農(nóng)業(yè)貸款等大型銀行不愿意介入的領(lǐng)域，并著力打造便民銀行，實(shí)行一周7天工作制，營業(yè)時(shí)間延至20 點(diǎn)，對于符合條件的新賬戶開卡僅需15分鐘，實(shí)時(shí)出卡，效率遠(yuǎn)高于其他銀行，獲得了大量忠實(shí)客戶。⑤

五、國際民營銀行的失敗教訓(xùn)

1.俄國的教訓(xùn)：放任自由導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。按照“休克療法”，俄國在1991年前后全面放開了金融業(yè)，卻沒有建立起完善的市場競爭機(jī)制和金融監(jiān)管體系，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)涌現(xiàn)出的兩萬多家銀行大多是金融投機(jī)商，造成了俄國金融、財(cái)政體制全面癱瘓，大量資金外逃，國民經(jīng)濟(jì)的一半以上變成了地下經(jīng)濟(jì)，金融業(yè)秩序嚴(yán)重受損。

2.印度尼西亞的教訓(xùn)：特權(quán)介入引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。20世紀(jì)80年代以前，印度尼西亞的銀行業(yè)是由國有銀行壟斷的，為了提高銀行業(yè)的效率，印度尼西亞在80年代初放開了對民營銀行的限制。從80年代初至1997年，印度尼西亞民營銀行的市場占有率已經(jīng)達(dá)到50%。但由于特權(quán)的介入，許多民營銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)被控制在公子王孫、達(dá)官顯貴的手中，他們大量超貸，舉債擴(kuò)張，在股市和房地產(chǎn)市場上大發(fā)橫財(cái)。隨著亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，1997年印度尼西亞被迫向國際貨幣基金組織求救，中央銀行以承諾關(guān)閉16家負(fù)債最嚴(yán)重的銀行來換取230億美元的經(jīng)濟(jì)援助，但是由于特權(quán)介入，印度尼西亞最高法院不得不允許這些銀行恢復(fù)營業(yè)。

3.韓國式危機(jī)：銀企結(jié)合需嚴(yán)格把關(guān)。韓國在金融改革過程中，鼓勵(lì)大企業(yè)和銀行合作，銀行的財(cái)權(quán)和人事權(quán)都控制在政府手中，由官員和財(cái)閥決定貸款的去向，銀行基本沒有獨(dú)立審查貸款風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)限，本質(zhì)上是政府下屬的一個(gè)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。因此三星、大宇、現(xiàn)代等大財(cái)團(tuán)容易得到銀行大量信貸，并進(jìn)行不計(jì)成本的惡性擴(kuò)張，負(fù)債累累。亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)不僅使企業(yè)嚴(yán)重虧損，還迅速拖垮了韓國整個(gè)金融體系。

4.我國臺灣的教訓(xùn)：金融過度引發(fā)惡性競爭。我國臺灣在1989年修改了《銀行法》，開放民營銀行，當(dāng)年申請的單位就為19家，1998年達(dá)到48家，加上島外銀行開設(shè)的分行，臺灣的銀行數(shù)量一度達(dá)到94家。大量新生銀行的涌入，使得金融市場競爭日趨激烈，并造成金融過度，不僅沒有提高銀行效率，反而造成很多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營困難，兼并重組時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致整個(gè)銀行系統(tǒng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。⑥

六、穩(wěn)進(jìn)推動我國民營銀行發(fā)展的思路和建議

思路一：從金融發(fā)展的角度來提出民營銀行發(fā)展的建議。

一是加快推進(jìn)基礎(chǔ)制度建設(shè)和關(guān)鍵制度改革。作為保障銀行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)制度，建立存款保險(xiǎn)制度，推進(jìn)利率市場化改革等是其中的重要內(nèi)容。存款保險(xiǎn)制度具有托底性質(zhì)，對于保護(hù)儲戶利益，實(shí)現(xiàn)金融市場主體有序退出，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定具有決定性意義。推進(jìn)利率市場化改革不僅事關(guān)民營銀行發(fā)展，而且對于進(jìn)一步推進(jìn)國有銀行改革，都發(fā)揮著重要作用。因此，基礎(chǔ)制度建設(shè)和關(guān)鍵制度改革要加快，為后續(xù)的金融改革提供良好的制度保障。

二是努力營造平等的市場競爭氛圍。從外部環(huán)境來看，民營銀行與國有銀行、外資銀行同處一個(gè)市場環(huán)境，在發(fā)起設(shè)立之初就面臨著較為不利的競爭環(huán)境，市場形象與其發(fā)起、設(shè)立的企業(yè)集團(tuán)股東背景高度相關(guān)。商業(yè)銀行運(yùn)行的基礎(chǔ)在于社會信任。相比同為民營資本性質(zhì)的外資銀行，其不具備國際影響力；相比國有銀行，不具備政府的信用擔(dān)保。民營銀行生存發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱。為此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)要充分考慮民營銀行的具體特點(diǎn)，在加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，注意維護(hù)平等競爭的市場競爭氛圍，為民營銀行的發(fā)展提供相應(yīng)的政策支持。

三是加強(qiáng)民營銀行的內(nèi)部管理?；仡櫤?nèi)外民營銀行改革的案例，如何嚴(yán)防內(nèi)部人控制和關(guān)聯(lián)貸款問題，是困擾民營銀行發(fā)展的重要問題。在發(fā)展民營銀行的初始階段，一定要對民營銀行的內(nèi)部管理從嚴(yán)要求，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)管措施，有效落實(shí)《商業(yè)銀行法》等監(jiān)管法規(guī)，防止出現(xiàn)關(guān)聯(lián)貸款等現(xiàn)象，維護(hù)民營銀行改革的良好局面。

四是強(qiáng)化銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理。民營銀行作為新的行業(yè)進(jìn)入者，其資產(chǎn)規(guī)模較小，經(jīng)營管理能力有限，市場信用水平與原有銀行存在較大差距，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。為防止由于個(gè)別民營銀行經(jīng)營不善，導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，金融機(jī)構(gòu)之間要建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，防止單一機(jī)構(gòu)的個(gè)體性風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)散到整個(gè)銀行體系。⑦

思路二：關(guān)于放寬與規(guī)范民營銀行市場管理的建議。

第一，把民營銀行發(fā)起設(shè)立準(zhǔn)入，同民營資本投資入股及控股現(xiàn)有中小型商業(yè)銀行結(jié)合起來。

(1)建立公開透明的民營銀行股東及控股股東準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；(2)設(shè)定控股股東及一致行動人持股上限，股權(quán)適度分散，利于建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)；(3)增強(qiáng)控股股東及實(shí)際控制人信息透明度，利于加強(qiáng)股東監(jiān)管；(4)嚴(yán)格限制股東關(guān)聯(lián)交易；(5)建立監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格防止通過“殼”公司及復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)和人事控制建立隱形銀行金融控股“系”。為保證政府市場管理的公平性，無論是新設(shè)民營銀行還是民營資本控股現(xiàn)有銀行，都應(yīng)在準(zhǔn)入企業(yè)的資質(zhì)及公司治理、股東關(guān)聯(lián)交易、股東監(jiān)管尤其是控股股東監(jiān)管、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評級等方面，保持監(jiān)管政策待遇上的接近和相似。

第二，在建立和完善存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)，給予民營銀行存款準(zhǔn)備金率優(yōu)惠政策以增強(qiáng)市場競爭水平。

(1)存款保險(xiǎn)金(費(fèi))的性質(zhì)和會計(jì)核算取決于存款保險(xiǎn)制度的類型，如果將其確認(rèn)為一種流動性互助基金，則建議以保證金或準(zhǔn)備金形式核算列示為銀行資產(chǎn)項(xiàng)目，如果將其確認(rèn)為保險(xiǎn)費(fèi)用支出，則建議將此項(xiàng)下累計(jì)支出金額視同銀行附屬資本監(jiān)管；(2)初期給予民營銀行不高于農(nóng)信社適用標(biāo)準(zhǔn)的存款準(zhǔn)備金率政策待遇，并統(tǒng)一逐步降低各存款貨幣機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率。

第三，放寬對民營銀行經(jīng)營的行政性管制，在銀行業(yè)審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。

(1)根據(jù)國家對民營銀行“實(shí)行有限牌照”的設(shè)立原則，即允許民營銀行在一定區(qū)域中持有有限牌照，其經(jīng)營規(guī)模和利潤總額空間有限，因此對其發(fā)起設(shè)立的資本下限要求應(yīng)當(dāng)與區(qū)域空間匹配，否則過高的資本要求將使新設(shè)民營銀行財(cái)務(wù)指標(biāo)壓力過大；(2)盡快啟動《商業(yè)銀行法》修法程序，取消存貸比上限75% 的法條規(guī)定。放松存貸比硬性監(jiān)管考核，讓銀行存貸比指標(biāo)回歸流動性監(jiān)測參考指標(biāo)的本源定位，加強(qiáng)流動性風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)監(jiān)管；(3)放松對民營銀行的信貸額度管制，加強(qiáng)資本監(jiān)管和窗口指導(dǎo)；(4)目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)對外幣及貸款價(jià)格的行政性管制已基本放開，利率市場化改革已聚焦在一般性存款利率方面，在總體未實(shí)現(xiàn)存款利率市場化的階段，應(yīng)當(dāng)放寬民營銀行存款利率自主定價(jià)幅度；(5)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)政策支持民營銀行專業(yè)化差異化經(jīng)營，鼓勵(lì)其在細(xì)分市場領(lǐng)域、新興領(lǐng)域建立競爭優(yōu)勢，鼓勵(lì)民營銀行在金融服務(wù)空白的領(lǐng)域扎實(shí)開展業(yè)務(wù)，滿足社會金融服務(wù)需求；(6)對于民營銀行能夠清晰識別、評估、報(bào)備全面風(fēng)險(xiǎn)狀況的非監(jiān)管套利的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予適度寬松的監(jiān)管政策環(huán)境；(7)在國家統(tǒng)一的銀行業(yè)監(jiān)管政策和框架下，對初設(shè)的民營銀行的監(jiān)管程序、監(jiān)管措施適當(dāng)相對簡化，降低民營銀行承擔(dān)的監(jiān)管成本；(8)強(qiáng)化市場紀(jì)律約束，同其他銀行一樣，民營銀行信息披露必須及時(shí)、完整、有效，應(yīng)當(dāng)按季度進(jìn)行信息披露，并對披露信息的真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。⑧

思路三：完善民營銀行的監(jiān)督管理體系建議。

從政府監(jiān)管、行業(yè)自律、民間獨(dú)立審查和內(nèi)部控制4個(gè)層次著手，為整個(gè)銀行體系的健康發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

第一，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，建立完善的民營銀行市場準(zhǔn)入機(jī)制。

民營銀行市場準(zhǔn)入監(jiān)管是防控道德風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)集中在兩個(gè)方面：一是對合格銀行及其股東的識別和篩選；二是防止民營銀行的過度競爭。對于民營銀行的股東識別和篩選要遵循信用第一的原則，要求股東在過去經(jīng)營過程中無不良信用記錄；具有充足的運(yùn)營資本；企業(yè)負(fù)債率較低；所從事的行業(yè)具有可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)營的組織架構(gòu)完善。建立股東承諾機(jī)制，要求民營銀行不能對股東及關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款，并定期公示股東及關(guān)聯(lián)企業(yè)名單，為監(jiān)管提供依據(jù)。對民營銀行的經(jīng)營應(yīng)采取適度限制、逐漸放開的原則。避免民營銀行采取不正當(dāng)手段獲取存款資源。對于民營銀行新開發(fā)的業(yè)務(wù)產(chǎn)品加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估，規(guī)避其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

第二，明確民營銀行經(jīng)營規(guī)范準(zhǔn)則，建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

(1)建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約機(jī)制。民營銀行主要是股份制商業(yè)銀行，應(yīng)加強(qiáng)股東構(gòu)成的管理，使銀行所有者與經(jīng)營者相分離。民營銀行的資本由民間自發(fā)組建，股權(quán)過于集中可能造成少數(shù)人控制銀行，增加了存款人的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須建立科學(xué)的董事選聘機(jī)制，確保高素質(zhì)的人員擔(dān)任董事。要優(yōu)化董事會構(gòu)成，確保董事會運(yùn)作的獨(dú)立性。在保證相當(dāng)比例內(nèi)部董事的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的獨(dú)立的外部董事和獨(dú)立董事。同時(shí)，提高監(jiān)事會地位，完善監(jiān)事會職能，監(jiān)事長和非職工監(jiān)事必須由選舉產(chǎn)生，且不在銀行中擔(dān)任行政職務(wù)。制定監(jiān)事獎(jiǎng)懲制度，增強(qiáng)監(jiān)事會的權(quán)威性。

(2)加大對民營銀行注冊資本的監(jiān)管，為規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供保障。民營銀行自有資產(chǎn)是對存款客戶資金風(fēng)險(xiǎn)的最好的保障，隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，民營銀行的股東應(yīng)承諾對銀行持續(xù)補(bǔ)充資本，在發(fā)生流動性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行救助，并應(yīng)承諾風(fēng)險(xiǎn)兜底。在銀行用資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之后，股東對剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任，對存款人進(jìn)行賠付。

(3)建立民營銀行的存款保險(xiǎn)制度以及信貸資產(chǎn)保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度不僅有效規(guī)避經(jīng)營過程中客戶存款的到期支付風(fēng)險(xiǎn)，而且為民營銀行開拓市場提供有效的競爭手段。由于民營銀行主要服務(wù)于中小客戶，必將承擔(dān)較大的經(jīng)營成本及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這就要求民營銀行具有一定的不良資產(chǎn)容忍度，建立信貸資產(chǎn)保險(xiǎn)制度可以有效規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

(4)建立合理、統(tǒng)一、安全的銀行業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)。民營銀行要規(guī)避操作系統(tǒng)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，有必要建立合理、統(tǒng)一、安全的銀行操作系統(tǒng)。主要包括合理選用業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，統(tǒng)一會計(jì)核算科目及結(jié)算要求，采取有效措施實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的安全性。銀行的結(jié)算及支付系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全性是銀行經(jīng)營過程中需要把控的重要的防線。同時(shí)，設(shè)置合理的會計(jì)科目，明確結(jié)算操作內(nèi)控要求，定期做好系統(tǒng)的壓力測試，從而規(guī)避系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，還應(yīng)明確民營銀行經(jīng)營管理人員的核準(zhǔn)機(jī)制。民營銀行經(jīng)營管理人員應(yīng)具有一定的經(jīng)營從業(yè)年限；加強(qiáng)從業(yè)人員的專業(yè)能力的審核；對于操作人員應(yīng)加強(qiáng)從業(yè)資格的考核。

第三，建立完善的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督檢查機(jī)制。

銀行業(yè)規(guī)章制度比較完善，但缺少有效的落實(shí)與執(zhí)行。為此，應(yīng)堅(jiān)持“控制監(jiān)督在先”的原則，注重從源頭上建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督能力，主動接受外部監(jiān)管，有效地整合各方面監(jiān)督資源，逐步形成人控和機(jī)控、內(nèi)審與外審、專業(yè)行業(yè)與上下聯(lián)動等多元結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)格局，切實(shí)提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。

(1)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合?，F(xiàn)場檢查是通過查閱金融機(jī)構(gòu)的賬表、文件等相關(guān)資料以及座談詢問等方法，對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理情況進(jìn)行分析、檢查、評價(jià)和處理。其主要內(nèi)容包括業(yè)務(wù)經(jīng)營的合法合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)狀況和資本充足性、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利能力、管理水平和內(nèi)部控制、市場風(fēng)險(xiǎn)敏感度等。非現(xiàn)場監(jiān)管是對現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)、系統(tǒng)的跟蹤監(jiān)測，關(guān)注被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整改進(jìn)度和情況，進(jìn)而加強(qiáng)現(xiàn)場檢查的有效性。

(2)嚴(yán)格民營銀行內(nèi)部審計(jì)要求。監(jiān)管部門在批準(zhǔn)民營銀行開業(yè)的條件中要明確行長的風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)，把建立銀行內(nèi)部審計(jì)部門作為開業(yè)必要條件。同時(shí)，民營銀行內(nèi)審部門的職能要明確。

第四，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及退出機(jī)制。

及時(shí)關(guān)閉不合格銀行是市場的要求，更是保證金融體系正常運(yùn)行的必要措施。鑒于銀行的特殊性，其關(guān)閉和破產(chǎn)對于社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，因此必須防患于未然。建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度和退出機(jī)制能夠使民營銀行在經(jīng)營不善或資不抵債的時(shí)候及時(shí)退出，避免給國家和個(gè)人造成更大的損失。

(1)信息披露制度建設(shè)?，F(xiàn)階段，在我國個(gè)人、機(jī)構(gòu)誠信系統(tǒng)還很不健全的情況下，應(yīng)以強(qiáng)制披露為主。同時(shí)，要采取補(bǔ)充報(bào)表披露。民營銀行對于報(bào)表附注中沒有規(guī)定披露的內(nèi)容在必要的情況下應(yīng)采取補(bǔ)充報(bào)表披露。

(2)建立風(fēng)險(xiǎn)評級體系。要根據(jù)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、流動性、安全性、效益性、市場風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控性等指標(biāo)對民營銀行進(jìn)行客觀的評價(jià)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級，對于超過一定風(fēng)險(xiǎn)等級的標(biāo)準(zhǔn)的銀行要提出預(yù)警。

(3)建立民營銀行退出機(jī)制。要設(shè)立明確的民營銀行的退出管理機(jī)構(gòu)，建立健全退出的標(biāo)準(zhǔn)體及相應(yīng)的實(shí)施辦法。對于退出銀行進(jìn)行審查及相應(yīng)的善后處理，建立存款及貸款采取保證金制度，有利于降低銀行破產(chǎn)帶來的市場及金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立健全關(guān)于銀行破產(chǎn)的法律規(guī)范，為民營銀行的退出提供法律保障。⑨

① 高楊：《對中國民營銀行發(fā)展的思考》，載于《管理觀察》2014年第16期。

② 鐘群：《我國發(fā)展民營銀行問題探討》，載于《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》2014年第5期。

③ 和振華：《中國民營銀行發(fā)展的問題及對策》，載于《新經(jīng)濟(jì)》2014年第14期。

④ 盧福財(cái)、張榮鑫：《中國民營銀行的設(shè)立: 現(xiàn)實(shí)意義、政策選擇與風(fēng)險(xiǎn)防范研究》，載于《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2014年第4期。

⑤⑥ 李孟菲：《中國民營銀行發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載于《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2014年第15期。

⑦ 梁綺利：《從金融發(fā)展視角看民營銀行對我國金融改革的影響》，載于《農(nóng)村金融研究》2014年第3期。

⑧ 吳超：《關(guān)于放寬與規(guī)范民營銀行市場管理的建議》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

⑨ 馬?。骸锻晟泼駹I銀行的監(jiān)督管理體系》，載于《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014年第8期。