吳卓瑾 喬寶云

PPP是一項重要的財政政策工具

吳卓瑾 喬寶云

從國際實踐看，加速發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，是新興經(jīng)濟國家普遍面臨的挑戰(zhàn)。然而，新興經(jīng)濟體基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模巨大，各國僅依靠財政資金無法滿足其建設(shè)需求。如何緩解預(yù)算壓力、降低財政風(fēng)險無疑是各國財政面臨的難題，PPP實際上提供了一個很好的選擇。

1.緩解預(yù)算壓力。傳統(tǒng)的政府采購，財政資金立刻就被用于支付資本成本；而在PPP的安排下，私人部門支付了項目的建設(shè)成本，所需資金一般通過政府定期支付的服務(wù)費或者項目的收益(如使用者收費)或者兩者的結(jié)合得以收回。即在政府不想或者不能增加其直接負債水平的情況下，PPP使得某些項目對于政府而言在當期更加容易承擔(dān)。從這個角度來看，PPP有利于緩解政府的短期預(yù)算壓力。從長期來看，PPP屬于一種特殊形式的融資租賃。其中，使用者付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目，通過向使用者收費收回投資成本并獲得收益，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，政府收回項目的所有權(quán)；政府付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目，政府每年支付租金給私人部門以保證其回收投資成本并獲得收益，政府對公共項目擁有實質(zhì)上的所有權(quán)。PPP作為一種特殊形式的融資租賃，應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，納入資產(chǎn)負債表管理。PPP項目的生產(chǎn)建設(shè)周期和資產(chǎn)生命周期相對較長，若要實現(xiàn)資產(chǎn)負債的平衡，不改變政府的預(yù)算約束，則需要突破單一預(yù)算年度，過渡到中長期財政規(guī)劃中來。

2.提高財政效率。PPP的財政效率主要是指因供給效率的提高所產(chǎn)生的價值。PPP模式將私人部門引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，在市場競爭機制下，其建設(shè)、運營和維護成本必然低于政府壟斷提供模式，從而形成成本節(jié)約，提高財政資金的效率，一定程度上緩解了財政支出壓力。

3.分化財政風(fēng)險。公共服務(wù)項目初始投資高、建設(shè)期長，在投資上將面臨諸多風(fēng)險。而PPP強調(diào)“風(fēng)險管理”，即在合作方之間實現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險分擔(dān)，由最適合處理某種風(fēng)險的一方承擔(dān)該風(fēng)險，比如政治風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)，而商業(yè)風(fēng)險應(yīng)由私人部門承擔(dān)。風(fēng)險分擔(dān)的優(yōu)化會使風(fēng)險承擔(dān)方愿意接受較低的風(fēng)險貼水，形成了風(fēng)險轉(zhuǎn)移價值，這也在一定程度上降低了政府隱性債務(wù)的發(fā)生率。

4. PPP對當前財政的積極意義。我國基礎(chǔ)設(shè)施項目投資不足問題同樣嚴重。根據(jù)《預(yù)算法》現(xiàn)行規(guī)定，地方政府不能列赤字預(yù)算，因此地方政府只能依靠舉借地方債解決這一問題。結(jié)果是，融資平臺公司及其城投債作為其最重要的融資渠道，在制度設(shè)計和監(jiān)管約束上存在諸多漏洞和問題，極易引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險。另外，在現(xiàn)行財政體制下，政府間事權(quán)責(zé)任分配不清晰，稅收收入也大量以共享稅形式存在，不能很好地體現(xiàn)受益原則，不利于公共服務(wù)的有效提供，不利于政府、市場和社會之間關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。有鑒于此，我國亟須尋找一個新路徑緩解財政預(yù)算壓力，分化財政風(fēng)險，PPP則成為有效選擇。

(夏摘自《中國財政》〈半月刊〉2014年第15期《構(gòu)建合理的PPP管理框架 推進財政和國家治理現(xiàn)代化》)