河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 王會川

財政資金績效第三方評價機(jī)制研究*

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 王會川

作為績效評價中最具探索和應(yīng)用價值的績效第三方評價機(jī)制逐步得到認(rèn)可，第三方評價機(jī)制作為一種有效的外部制衡機(jī)制，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)自評的內(nèi)在缺陷，是保證評估結(jié)果真實、準(zhǔn)確和公正的起點(diǎn)。本文對財政資金績效第三方評價機(jī)制的積極作用、機(jī)制在資金使用管理中的嵌入模式以及機(jī)制建立和運(yùn)行的難點(diǎn)問題進(jìn)行研究和探討，并嘗試提出建議對策。

績效；第三方評價；財政資金

2015年1月1日即將施行的新預(yù)算法，突破性地將財政收支的績效管理和績效評價以法條形式予以明確和著重強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的績效檢驗和結(jié)果導(dǎo)向特征。事實上，財政資金的績效管理探索在政府支出管理中早已萌發(fā)，但遲遲不見掛花落果，究其原因，一是缺乏法律層面的沃土肥田，新預(yù)算法的出臺及時彌補(bǔ)了這一缺憾；二是缺乏技術(shù)層面的修枝剪葉，傳統(tǒng)的績效自評、重點(diǎn)項目抽查評價手段因缺乏客觀獨(dú)立精神，效用差強(qiáng)人意。資金績效第三方評價機(jī)制作為一種有效的外部制衡機(jī)制，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)資金績效自評的內(nèi)在缺陷，是保證評估結(jié)果真實、準(zhǔn)確和公正的起點(diǎn)。

一、引入第三方評價機(jī)制的三種積極作用

傳統(tǒng)意義上的績效評價是兩種內(nèi)部管理評價的組合體，一是“第一方評價”，即政策的執(zhí)行者迫于政策制定者給予的行政壓力而開展的自我執(zhí)行評價，在財政資金的績效評價中表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行自評。二是“第二方評價”，即政策的制定者對執(zhí)行者進(jìn)行的抽樣檢查式的評價，在財政資金的績效評價中表現(xiàn)為重點(diǎn)項目評價。但是這兩種看似嚴(yán)密的評價方式背后卻有著政策制定部門和政策執(zhí)行部門的評價自我保護(hù)。一方面，政策制定部門不愿客觀地承認(rèn)自己制定的政策存在差的績效效果；另一方面，政策執(zhí)行部門不會主動承認(rèn)自己的執(zhí)行行為存在失誤和差的執(zhí)行結(jié)果，這樣一來，兩種評價都成為了自我保護(hù)性評價，評價中掩飾問題、回避問題在所難免。這樣的評價造成的結(jié)果就是頑疾被掩蓋、公眾不認(rèn)同、慣性思維被延續(xù)，因此十分必要引入第三方評價機(jī)制。

(一)走出利益藩籬，突出評價的獨(dú)立性和客觀性。

第三方評價是指由與相互聯(lián)系的兩個主體無隸屬和利益關(guān)系的外在主體實施的評價,目的是為了掙脫利益鏈條羈絆，自由、獨(dú)立、客觀地進(jìn)行檢驗和測評，在財政資金的支出評價中克服財政管理部門和預(yù)算部門自說自話的評價弊病，在無行政壓力和外部干擾下，由真正獨(dú)立的第三方給出客觀的評價意見，進(jìn)而披露財政政策設(shè)計和資金管理使用中存在的問題。獨(dú)立第三方還能夠在委托方的兩個主體之間形成利益的隔熱板和矛盾的緩沖帶，給彼此利益相關(guān)或利益對立的兩個主體以利益脫鉤或矛盾斡旋的出路，在財政支出的管理中，財政部門與預(yù)算部門是兩個對立統(tǒng)一的矛盾體，財政政策的落實和資金績效的實現(xiàn)要依靠預(yù)算部門對政策的遵從和資金支出的自我約束，績效評價問題的發(fā)現(xiàn)又使得財政部門和預(yù)算部門形成了對立的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，兩者既要維護(hù)融洽的相互理解和支持的關(guān)系，又要毫不客氣地給予客觀否定和問題揭示，在績效評價中往往形成若即若離的糾結(jié)關(guān)系。第三方評價機(jī)制的引入能夠有效地化解這一矛盾，跳出利益藩籬，給出更加獨(dú)立客觀的評價結(jié)果。

(二)打破領(lǐng)域跨度，保證評價的專業(yè)性和權(quán)威性。

隨著公共財政的深入推進(jìn)，財政資金的覆蓋領(lǐng)域在無限擴(kuò)展，單單依靠政府部門的智力資源和專業(yè)水平不可能實現(xiàn)面面俱到，第三方評價機(jī)構(gòu)所具備的專業(yè)性、多元性可以極大地提升資金績效評價的權(quán)威性和多維性。一方面，第三方組成可以是高校或其他科研院所專家學(xué)者，專業(yè)性評估商業(yè)機(jī)構(gòu)或者是具有專業(yè)特長的個人，這就保障了評估過程中，對資金投向和效益評價拿出專業(yè)化對比意見的可能。另一方面，第三方評估機(jī)構(gòu)是行政機(jī)制以外的人員或組織，能夠克服體制內(nèi)的思維習(xí)慣和行為定式，擺脫意識慣性的影響，給出更加具有建設(shè)性和創(chuàng)新性的評估結(jié)果，更能夠通過績效評估給決策者及執(zhí)行者以新啟示和新改進(jìn)。再者，當(dāng)前許多財政支出項目涉獵眾多領(lǐng)域，第三方評價機(jī)構(gòu)作為一種靈活組合的團(tuán)隊，可以比較簡便地克服領(lǐng)域跨度，使一個項目能從不同專業(yè)角度得到評價，是一種會診式的檢查和評判，給出的績效評價結(jié)果往往更全面、更系統(tǒng)。

(三)堅守公共財政理念，提高評價的開放性和參與性。

第三方評價機(jī)構(gòu)是面向全社會選定，受托于人大、審計、財政等具有監(jiān)督管理責(zé)任的權(quán)利主體，除了評價的商業(yè)收益以外，首先在選定第三方過程中，必須確保其能夠站在公眾立場，代表群體意志，客觀評價資金支出效果，其實質(zhì)是代表公眾行使財政監(jiān)督權(quán)利、參與政府理財。這恰恰與公共財政的開放、民主、公開的理財思路相契合。財政資金績效評價的第三方無論是在預(yù)算編制過程中直接參與資金的安排使用，還是通過結(jié)果評價的應(yīng)用間接影響以后年度的資金投向，都是民主理財、公眾參與決策的過程，第三方評價機(jī)構(gòu)的組成越典型，代表的民眾意志越普遍，理財?shù)膮⑴c階層就越廣泛，得出的評價就越能體現(xiàn)群眾觀點(diǎn)，越接地氣。

二、第三方評價機(jī)制的基本嵌入模式

第三方評價機(jī)制猶如軟件的一種功能模塊，其具有靈活便捷的嵌入特性，可以嵌入到事前、事中和事后運(yùn)用，當(dāng)前探索較多的財政資金績效第三方評價更多是側(cè)重于事后的執(zhí)行結(jié)果評價，以廣東省為例，其在2011年就率先開展的財政支出績效的第三方評價改革，就是一種側(cè)重于重點(diǎn)項目支出績效結(jié)果的事后評價模式，評價的對象是已經(jīng)完成或者階段性完成的項目支出。但借鑒政府績效管理和國外績效評價的探索經(jīng)驗，財政資金績效的評價也應(yīng)當(dāng)包括兩種基本的嵌入模式，即前置性計劃評價和后置性結(jié)果評價。

(一)前置性計劃評價——預(yù)算編制環(huán)節(jié)第三方評價機(jī)制。

即在預(yù)算編審階段，對下一年度已經(jīng)入庫的單個或單類預(yù)算項目和項目的預(yù)算建議計劃進(jìn)行的第三方評價，將評價結(jié)果用于資金分配決策。

1.評價的主要內(nèi)容。包括項目是否真實、項目計劃是否可行、項目是否具有足夠的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值、項目是否明確了績效目標(biāo)、績效目標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)準(zhǔn)確、績效目標(biāo)是否可考評、項目實施是否具備應(yīng)有條件、項目預(yù)算測算是否合理。

2.評價的組織模式。該階段的評價是在部門編制并提交下一年度預(yù)算項目和預(yù)算項目建議計劃之后，財政部門在對重大和重點(diǎn)項目進(jìn)行審核過程中，組織第三方對部門提交的預(yù)算項目計劃進(jìn)行專業(yè)性技術(shù)審核。

基本模式：財政部門通過招標(biāo)等形式確定多類第三方機(jī)構(gòu)—第三方機(jī)構(gòu)受托對預(yù)算項目進(jìn)行評價和提出建議—評價結(jié)果反饋財政部門—財政部門就評價內(nèi)容與預(yù)算部門交換意見—預(yù)算部門按照評價結(jié)果調(diào)整項目預(yù)算并再次提交。

3.前置性評價案例。

(1)北京市財政局開展的公共預(yù)算“事前績效評估”，在預(yù)算編審過程中邀約第三方對項目的必要性、可行性、績效目標(biāo)、預(yù)算和資金風(fēng)險進(jìn)行評估。2013年北京市財政局組織人大代表、政協(xié)委員、專家、中介機(jī)構(gòu)等納稅人代表對43個事前評估項目(涉及資金39.34億元)進(jìn)行評估，評估核減資金10.2億元，評估出“不予支持”項目6個，評估出“部分支持”項目11個，核減金額占到了評估金額的26%。

(2)合肥市財政局在2014年部門預(yù)算編制中推行“開門辦預(yù)算”的形式。對10萬～50萬元的維修項目，無須發(fā)改部門立項；50萬元以上的日常維修項目，財政部門委托有相應(yīng)資質(zhì)的評審中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評審，共委托評審項目98個，核減率在50%左右，且事前評價意見均作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

(二)后置性結(jié)果評價——執(zhí)行結(jié)果的第三方評價機(jī)制。

即在年度預(yù)算執(zhí)行的某個節(jié)點(diǎn)或結(jié)束后，對已經(jīng)完成或者階段性完成的預(yù)算項目進(jìn)行績效目標(biāo)比對分析的第三方評價。

1.評價的主要內(nèi)容。預(yù)定的項目績效目標(biāo)與實施效果對比評價、資金使用和管理的規(guī)范性評價、項目組織實施的效能評價、其他經(jīng)濟(jì)或社會效益評價等。

2.評價的組織模式。該階段的評價是建立在項目實施單位績效自評基礎(chǔ)上的，由各級人大、財政、審計等有評價需求和職權(quán)的部門對項目的績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、資金管理和使用合規(guī)合法情況、項目的社會價值和經(jīng)濟(jì)效益情況等進(jìn)行比較或定性、定量分析和評價。

基本模式：確定績效評價項目—通過招標(biāo)等形式確定第三方—第三方根據(jù)預(yù)算部門的自評和績效指標(biāo)設(shè)定確定新的獨(dú)立的評價指標(biāo)—第三方進(jìn)行評價并將結(jié)果反饋委托單位—委托單位向資金使用部門反饋評價結(jié)果并向社會公開—在編制下一年度預(yù)算中進(jìn)行應(yīng)用。

3.后置評價案例。

(1)早在2011年，時任廣東省委書記汪洋提出，“財政績效評價讓第三方做”，當(dāng)年廣東省財政廳通過政府采購方式，委托華南理工大學(xué)政府績效評價中心對2010年中央及省財政補(bǔ)助全省義務(wù)教育資金(45.38億元)進(jìn)行評價，包括免收課本費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、困難學(xué)生補(bǔ)助、校舍維修等類別，涉及20地市115個縣區(qū)，約2萬所學(xué)校。評價采用了單位自評、書面審核、現(xiàn)場核查的方式，形成并對外發(fā)布了《2010年度廣東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助資金績效第三方評價》，評價客觀地指出“廣東省小學(xué)生均預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)水平全國排名倒數(shù)第5；部分免費(fèi)課本價格比市面報價高出兩三成；全省校舍維修補(bǔ)助資金地方配套到位率僅為44.1%；兩成學(xué)校將公用經(jīng)費(fèi)用于“人頭費(fèi)”和償債等；部分學(xué)校的招待費(fèi)支出數(shù)額龐大”等比較尖銳的問題。同年，廣東省還開展了小型病險水庫除險加固資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補(bǔ)助資金等民生類專項資金的第三方績效評價，評價結(jié)果都具有很高的應(yīng)用價值。

(2)成都市財政局2014年年初對2013年度的財政支出開展績效評價，按照“代表性強(qiáng)、資金量大、社會關(guān)注度高”的原則，選擇績效評價項目78個,其中的35個項目委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，評價結(jié)果通過反饋整改、結(jié)果通報、目標(biāo)考核、與下年預(yù)算安排掛鉤等方式加以應(yīng)用。

三、運(yùn)用第三方評價機(jī)制的難點(diǎn)和對策

雖然近幾年財政資金績效的第三方評價機(jī)制在各地有了諸多探索和嘗試，但由于受到多方面主客觀因素的制約，尤其是第三方的絕對獨(dú)立性、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定分歧、資金使用方的信息藏匿、評價結(jié)果的被動應(yīng)用都是真正有效發(fā)揮資金績效第三方評價作用的限制因素。

(一)第三方的絕對獨(dú)立性。

從實踐來看，在確保第三方評價機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面，有兩方面障礙。一方面，當(dāng)前資金績效評價第三方的委托人主要是本級財政部門和資金使用部門，這樣就造成了這兩類部門“花錢雇人評價自己”的現(xiàn)象，第三方收取委托人的評審費(fèi)，再去評價委托人的績效，勢必受制于委托人，難以得出獨(dú)立客觀的評價結(jié)果。另一方面，當(dāng)前通過招標(biāo)確定的第三方往往是某個事務(wù)所或某個研究機(jī)構(gòu)，第三方的構(gòu)成單一，沒有廣泛的代表性，再加之這個選定的第三方與評價對象如有利益關(guān)聯(lián)，就極有可能人為導(dǎo)演評價結(jié)果。對此，筆者認(rèn)為，要確保第三方的絕對獨(dú)立性，一是第三方的委托人應(yīng)該是財政資金的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即各級人大、審計機(jī)關(guān)、上級財政部門、上級專項資金下達(dá)部門等僅有該項資金監(jiān)管責(zé)任而沒有直接和間接使用權(quán)限的單位。二是第三方不應(yīng)該是一個法人或者同類別專家，應(yīng)該在確保專業(yè)性的前提下，盡可能的多樣化，這樣才能按照多數(shù)票機(jī)制做出更加客觀、代表大多數(shù)公眾利益的評價結(jié)果。

(二)評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定分歧。

資金績效評價的核心問題是評價標(biāo)準(zhǔn)即績效指標(biāo)的設(shè)定，在評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，面臨兩個模式選擇，一是委托方設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，二是第三方設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)。如果由委托方來設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，第三方的專業(yè)水平在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中就沒有發(fā)揮作用，第三方的評價結(jié)果就被提前圈定。如果由第三方來設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，可能給出的評價結(jié)論在委托方看來無法應(yīng)用，也存在主觀排斥的可能。筆者認(rèn)為，資金績效的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該先由第三方從專業(yè)角度設(shè)定，再與委托方溝通確定，也就是說，委托方應(yīng)該采取整體委托的方式，而不是單純的人力委托。當(dāng)前，如廣東等省份已經(jīng)開始采取整體委托方式，這樣也確保了評價工作的獨(dú)立開展。

(三)資金使用方的信息藏匿。

現(xiàn)實的財政資金績效評價中，被評價對象掌握著最全面的資金使用效益信息，這樣被評價對象只在評價過程中披露有利于自己的信息，而一定會試圖掩蓋不利信息，甚至是偽造虛假信息給第三方，這樣一來建立在被評價對象自評基礎(chǔ)上的第三方評價就很難掌握資金的真實使用情況和績效結(jié)果。對此，可以借鑒美國等發(fā)達(dá)國家在政府績效管理中的法定賦權(quán)和法定追責(zé)做法，將績效評估作為社會對政府的法定要求，通過政府績效與結(jié)果法和組織典范法賦予第三方評價機(jī)構(gòu)在信息獲取上足夠的權(quán)利，對評價信息的藏匿行為給出法律懲戒手段，從而使第三方能夠盡可能全面掌握信息。

(四)評價結(jié)果的被動應(yīng)用。

第三方評價作為資金安排決策的依據(jù)，但不是強(qiáng)制性的，對第三方評價的結(jié)果是否采納取決于預(yù)算主體本身，這樣就使得評價結(jié)果往往是被動地被應(yīng)用到?jīng)Q策中，即使預(yù)算單位對評價結(jié)果束之高閣也無法追責(zé)，這樣第三方評價的存在意義就大大削弱。借鑒國外的探索與國內(nèi)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，第三方評價作用的發(fā)揮要依靠“兩個公開”來實現(xiàn)，一是要對評價結(jié)果予以公開。在第三方評價結(jié)束后，要向社會公開評價結(jié)論，這樣既可以使公眾監(jiān)督第三方的評價行為，也可以使第三方評價結(jié)果被輿論關(guān)注，給預(yù)算主體形成改進(jìn)的外在壓力。二是要對評價應(yīng)用情況予以公開。即在決策中通過評價結(jié)果，核減了多少預(yù)算、調(diào)整了多少項目、優(yōu)化了哪些政策，都要予以公示，從而給第三方評價以最終的“成績單”。

*本文為河北省社會科學(xué)基金項目《政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度研究》研究成果，項目批準(zhǔn)號HB14YJ050。

F812.45

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：2095-3151(2014)69-0036-04