□田建

公路建設工程施工應急管理現(xiàn)狀及對策探討

□田建

公路建設；工程施工；應急管理；組織體系；應急預案

近年來，由于公路施工生產(chǎn)安全事故頻頻發(fā)生，人民生命財產(chǎn)受到不同程度的威脅，也對我國公路建設施工企業(yè)應急管理能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。國內(nèi)外對于交通領域應急管理的研究，多指向交通運輸應急、災害應急保障等方面，而公路施工作為高危行業(yè)，國內(nèi)外對于公路施工應急管理的研究較少且不成熟。

隨著我國公路建設逐漸由平原區(qū)向山嶺重丘區(qū)延伸，長江隧道和跨江跨海特大橋梁大量增加，施工難度更大，建設過程中的工程安全問題將更顯突出，筆者就公路建設施工行業(yè)應急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀，深入剖析我國在公路建設施工應急管理方面存在的主要問題，進而提出適合我國特點的公路建設施工行業(yè)應急管理對策。

一、應急管理體系現(xiàn)狀

在抗擊“非典”之后，應急管理得到了政府和公眾的高度重視，國家相繼頒布《突發(fā)事件應對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等相應法律、法規(guī)，進一步加強應急管理體系建設，逐步提出了“一案三制”的應急管理體系，使我國應對各種突發(fā)公共事件的動員能力、反應能力、處置能力和恢復重建能力有了明顯提高。

交通行業(yè)也十分重視施工應急工作，2005年頒布的《公路交通突發(fā)事件應急預案》，主要提出了加強公路交通突發(fā)事件的應急管理，提高突發(fā)事件預防和應對能力。2007年頒布的《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，主要對應急預案及演練等方面提出了相關(guān)要求。2011年頒布的《公路水運工程生產(chǎn)安全事故應急預案》，進一步明確了我國公路工程生產(chǎn)安全應急預案體系的總綱及行業(yè)指導預案。各地公路建設項目尤其高速公路建設項目，為了加強工地施工應急管理工作，根據(jù)建設、監(jiān)理及施工等單位職責分工不同，按照“統(tǒng)一領導、分級負責”原則，初步構(gòu)建施工應急管理組織體系。各參建單位按照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》等要求編制應急預案。結(jié)合工程的特點，組織防坍塌、防墜落等突發(fā)事件的應急演練。通過參與演練，增加一線作業(yè)人員的應急知識和提高應急反應能力。

從已發(fā)安全事故案例來看，雖有一些應急救援成功案例，但也有失敗教訓，由于從業(yè)人員缺少應急專業(yè)知識、應急組織體系形同虛設、應急設備設施的缺乏等原因，錯失了最佳逃生機會或最佳救援時機。

二、存在的問題

盡管我國公路建設行業(yè)不斷強化應急能力建設，制定了相關(guān)應急預案，并且積累了一些成功的應急案例，但總體上看，公路建設施工行業(yè)應急管理體系還十分薄弱，預案體系、應急機制及體制還不夠健全，目前主要存在以下幾個方面的問題。

1.應急管理組織體系不健全

由于缺少明確的標準規(guī)范要求，各地公路建設項目應急管理組織體系建設五花八門，按照各自的理解或憑借經(jīng)驗構(gòu)建管理體系，未明確相應的職責和人員，聯(lián)動機制無法實現(xiàn)，導致應急管理措施無法有效落實。

2.應急預案預案要素不全、可操作性不強

由于缺乏行業(yè)標準規(guī)范的指導，導致對應急預案編制理解不夠，尤其廣大一線安全管理人員由于缺乏培訓，對應急預案更是一知半解。風險評價、脆弱性分析和應急能力評估這些重要的基礎性工作往往考慮不足；職責描述不具體，似是而非，容易產(chǎn)生誤解；沒有針對各項目的具體問題具體分析，缺乏針對性，導致可操作性差；缺乏動態(tài)管理，未及時對預案進行修訂。

3.預案演練工作開展不夠

根據(jù)要求，每年各項目至少要組織兩次演練，而不少企業(yè)的應急預案被束之高閣，或成為應付各級安全生產(chǎn)檢查的工具，與實踐脫離，未組織演練，即使有的組織了演練也缺乏演練評估機制，難以客觀反映演練的實際效果和水平，無法真正促進預案不斷完善而進一步提高企業(yè)的應急反應能力。

4.應急培訓不足

應急救援隊伍是直接進行應急救援活動的具體承擔主體，尤其項目部作業(yè)人員能否第一時間參與救援，影響著應急救援工作的總體效果。各項目雖名義上成立了應急救援隊伍，但都是兼職人員，缺乏應急管理培訓，對應急知識知之甚少。如某工地人工挖孔作業(yè)發(fā)生下井人員昏迷，井上人員隨即下井救人，發(fā)生連續(xù)中毒事故。事故發(fā)生的主要原因在于作業(yè)人員對于應急知識的缺乏，不僅不能救助別人，還把自己置于危險境界。

5.對應急管理不夠重視

應急物資儲備和應急響應能力的不足，必然要影響突發(fā)事件發(fā)生時的應急救援行動的時效性、準確度。由于各項目部對應急管理重視不夠，導致應急資源配置不足，無法滿足處置突發(fā)事件在第一時間對物資的需求，往往會導致事故造成的后果進一步嚴重。

三、對策探討

針對我國公路建設施工行業(yè)應急管理現(xiàn)狀及存在的問題，為了進一步提升我國公路施工應急管理水平，借鑒其他行業(yè)經(jīng)驗，更新應急管理理念，從以下方面進一步健全公路建設施工應急管理體系。

1.堅持“以人為本，生命至上”的理念

始終堅持“以人為本、生命至上”的理念，把保障廣大從業(yè)人員的生命財產(chǎn)安全放在首位，將其作為構(gòu)建公路建設施工應急管理體系的根本出發(fā)點。堅持依法應急、科學應急，進一步加強公路施工應急領域的標準規(guī)范工作，從應急預案編制、應急資源配置等方面提出明確的標準要求。充分發(fā)揮科技引領支撐應急管理工作，如交通運輸部科學研究院已開展公路施工應急管理相關(guān)技術(shù)研究。各地也應結(jié)合實際總結(jié)經(jīng)驗教訓，為公路施工應急管理政策的出臺提供技術(shù)支持。

2.建立健全和完善應急管理體制和機制

全面分析應急管理工作特點與實際需求，要使常態(tài)管理與應急管理相結(jié)合，進一步建立健全公路建設施工行業(yè)的應急組織體制，明確領導責任制，按“統(tǒng)一領導，分級負責”原則，將應急管理水平納入安全績效考核。努力實現(xiàn)應急管理的科學化、制度化和規(guī)范化，使得應急管理各項工作都能夠基于制度、成于規(guī)范，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急管理快速應對機制。

3.建立健全和完善應急預案體系

要建立“縱向到底，橫向到邊”的預案體系，做好應急預案的更新，保證應急演練的時效性。所謂“縱”，就是按垂直管理的要求，從建設單位到施工單位都要制訂應急預案，不可斷層，還要與上級行業(yè)主管部門和地方政府應急預案相銜接；所謂“橫”，就是針對潛在的各類風險都要制定相應的專項應急預案或處置方案，不可或缺。定期開展應急演練，讓更多的參建人員參與演練，真正落實到位。

4.建立健全應急隊伍

建立健全應急隊伍，充分體現(xiàn)“日常生產(chǎn)和應急救援相結(jié)合”原則。救援人員平時在本職工作崗位上工作，在事故救援期間參與事故的搶險救災，但必須充分體現(xiàn)應急救援“專業(yè)化”，因此，要提高廣大從業(yè)人員不同事故類型下處置突發(fā)安全事件的能力。鑒于項目部應急培訓力量的不足，要逐漸建立第三方應急培訓機制，研究編制適用的應急培訓教材，通過培訓使救援人員熟悉現(xiàn)場環(huán)境，了解危險源情況，掌握安全生產(chǎn)知識和應急救援專業(yè)知識。

5.落實“預防為主，預防與應急相結(jié)合”的原則

堅決杜絕“重救輕防”情況的發(fā)生，落實“預防為主，預防與應急相結(jié)合”的原則。通過對工程危險源進行全面評估，排查風險隱患，對危險源進行持續(xù)的、動態(tài)的監(jiān)測，定期進行分析并適時預警，提出風險處置措施。根據(jù)潛在的突發(fā)事件，按照應急目標的要求，落實應急資源配置制度，尤其要落實應急能力建設專項經(jīng)費。在合理布局應急資源的前提下，建立科學的資源共享與調(diào)配機制，以有效地利用可用的資源。

（作者單位：交通運輸科學研究院交通安全與環(huán)保研究中心）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.026

交通運輸部建設科技項目（編號201231879210）