劉志宇

英國《2009年銀行法》銀行破產(chǎn)機制評述
——以北巖銀行流動性危機為視角

劉志宇*

反思于北巖銀行流動性危機，英國議會于2009年頒布《2009年銀行法》，重構本國銀行危機綜合管理體制。該法旨在彌補英國現(xiàn)行銀行破產(chǎn)事前干預機制缺失，修補破產(chǎn)制度漏洞，緩解危機監(jiān)管失衡，以特別決議制度(SRR)為核心，配以銀行管理程序(BAP)及銀行破產(chǎn)程序(BIP)，構建前瞻、及時、靈活、完整、具針對性的銀行破產(chǎn)特別決議機制。以此為基礎，英國立法進程中，還于本國2012年金融監(jiān)管立法框架下，輔建宏觀審慎性銀行危機管理新體制，全面規(guī)避銀行系統(tǒng)性風險，降低金融危機頻發(fā)度。

英國《2009年銀行法》 北巖銀行 銀行破產(chǎn) 宏觀審慎危機管理機制

受美國次貸危機影響，英國北巖銀行爆發(fā)擠兌危機，并最終被國有化。作為世界金融中心，英國的金融立法一直被各國所效仿，但在這場危機中遭到質疑。作為應對方案，英國議會在《2008年銀行法》(特別條款)[Banking(Special Provisions)Act 2008]的基礎上，于2009年3月頒布《2009年銀行法》(Banking Act 2009)，創(chuàng)設特別決議機制(Special Resolution Regime，SRR)，構建了一套完整的銀行破產(chǎn)系統(tǒng)。雖然該法尚未付諸任何危機銀行的破產(chǎn)救助，但出于對銀行金融系統(tǒng)性危機的綜合考慮，各國已給予普遍關注，其在銀行破產(chǎn)方面所體現(xiàn)的理念及可行性值得我們了解和探討。

一、《2009年銀行法》的主要內容

(一)出臺背景

自《2000年金融服務與市場法》(Financial Services and Markets Act，F(xiàn)SMA)頒布以來，英國對于陷入金融困境的銀行一直采用財政部、中央銀行及監(jiān)管部門共同救助的方式。實際上，F(xiàn)SMA2000不僅構建了以英國財政部、英格蘭銀行及FSA為核心的“三駕馬車”式單一監(jiān)管機制，亦客觀創(chuàng)設了針對于銀行危機救助的“三方協(xié)作”框架。在這一框架下，三大機構在銀行陷入流動危機時仍須分別履行公共基金適用、流動性和最后貸款人支持及監(jiān)管救助的職能。而英國政府在應對銀行危機的過程中，亦多采用FSMA2000所規(guī)定的三方政策性、監(jiān)管性、央行職能性相協(xié)作統(tǒng)一的模式，以及其中的臨時性立法應急措施。對于救助失利且須進入破產(chǎn)程序的銀行，則與一般金融機構無異，共同適用英國的普通《破產(chǎn)法》。因此，英國銀行救助體系最大的弊端就是專門針對于銀行的救助機制及破產(chǎn)制度的缺失。而這一漏洞在2008年英國本土銀行北巖銀行流動性危機(以下簡稱“北巖危機”)的應對過程中暴露無遺。

北巖銀行最終被國有化，暴露了英國危機管理體制的諸多弊端：銀行專門救助機制及破產(chǎn)法律機制缺失；存款保護計劃設置滯后；監(jiān)管格局存在結構性缺陷，危機應對效率低下等。作為應對，英國政府首先頒布了臨時性法案《2008年銀行法》(特別條款)，正式賦予了相關機構全部或部分轉移危機銀行股本、業(yè)務、資產(chǎn)及權益的權力。該法于2008年2月21日生效，法律效力持續(xù)一年，并不得溯及既往。考慮到北巖危機等銀行系統(tǒng)性危機的嚴重危害性，英國政府在隨后的一年，以《2008年銀行法》(特別條款)為基礎，一直立足于專門性、長遠性的銀行救助及破產(chǎn)法律機制的建立。經(jīng)多方磋商，財政部于2008年9月正式向英國議會提交了破產(chǎn)機制立法草案。該草案包括特別決議機制(SRR)的初始模型，及對FSCS的資金支撐措施，銀行內部支付系統(tǒng)及金融穩(wěn)定職能的完善手段等。經(jīng)議會新一輪磋商及修改，《2009年銀行法》于2009年2月12日通過議會的最終審議，并于3月正式生效實施。

(二)《2009年銀行法》的框架及主要內容

北巖危機所暴露的英國政府危機管理問題的根源在于：在缺失完整性銀行破產(chǎn)機制的情形下，政府管理職能、央行職能及監(jiān)管職能無法在銀行危機之時協(xié)調統(tǒng)一以高效地抵御金融系統(tǒng)性風險，從而最大限度地降低危機損失，保護存款人利益，維護公眾信心及金融穩(wěn)定。因此，《2009年銀行法》以增強公眾對金融體系的信心，維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，保護存款人利益，保障公共基金使用，基于《英國人權法》合理保障公民財產(chǎn)權為基本目標，以銀行破產(chǎn)制度及存款保障制度為主要調整對象，針對北巖銀行系統(tǒng)性危機所反應的種種漏洞，著眼于兩套機制的共同建立：(1)銀行救助機制(事前干預機制)及破產(chǎn)制度，即銀行破產(chǎn)特別決議機制的完整性構建：能夠對危機銀行進行合理安置，有效保護銀行存款人利益并綜合平衡銀行各方債權人權益，推進銀行系統(tǒng)性危機的合理防范，完整的，靈活的，具備預見性、持續(xù)性及特殊性，區(qū)別于其他金融機構的，基于對銀行危機的合理性預見而采取的綜合性前置措施，及完整的后備式管理程序、破產(chǎn)程序為一體的銀行破產(chǎn)特別決議制度的構建。(2)存款保護機制的完善：更具有前瞻性，及時意義，合理推進“危機銀行”的持續(xù)性經(jīng)營并更有效地對“危機銀行”適格存款人進行實質性保障的危機干預性調整機制的構建。

在具體操作層面，《2009年銀行法》創(chuàng)建特別決議機制(SRR)，分三個層次賦予財政部、英格蘭銀行及FSA對危機銀行或建筑業(yè)協(xié)會的救助權力。這三個層次的措施包括：(1)救助方案——三項穩(wěn)定性權力(Stabilization power)：由英格蘭銀行決議，以一份或多份股權轉讓書或財產(chǎn)(其他資產(chǎn)與負債)轉讓書的形式，轉移全部或部分危機銀行業(yè)務至私人承購人；由英格蘭銀行決議，以一份或多份財產(chǎn)轉讓書的形式，轉移危機銀行全部或部分業(yè)務至英格蘭銀行子公司，即“過橋銀行”(Bridge bank)，待定于后續(xù)的至私人承購人的“前移轉讓”(Onward transfer)；在上述兩種方案不足以解決危機之時，*See Special Resolution Regime ：Code of Practice，Section 5.2 - 5.21.由財政部決議，以股權(股票及銀行所發(fā)行的其他債券)轉讓法令，必要時以財產(chǎn)轉讓法令為支撐的形式，轉移銀行全部資本至財政部提名承購人或其全資子公司，即臨時國有化策略(Temporary public ownership)。(2)銀行破產(chǎn)程序(Bank Insolvency Procedure，BIP)：經(jīng)國務大臣、英格蘭銀行或FSA向法院申請，以銀行破產(chǎn)法令的形式將危機銀行引入銀行破產(chǎn)程序,并由金融服務補償計劃(Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS)對賬戶轉至其他金融機構的適格存款人(Eligible depositors)進行及時補償。(3)銀行管理程序(Bank Administration Procedure，BAP)：在施行前兩種救助方案而轉移部分銀行業(yè)務的情形下，將未轉讓部分引入銀行管理程序，促進“剩余銀行”的持續(xù)性經(jīng)營，以配合并保障前承購人對已受讓銀行業(yè)務進行有效操作。

二、北巖銀行流動性危機所暴露的英國政府危機救助機制漏洞解析

作為英國第五大抵押貸款金融機構，北巖銀行始終堅持以高風險的優(yōu)惠按揭產(chǎn)品開發(fā)市場，過度放貸，資產(chǎn)負債比例嚴重失衡，對貨幣和資本市場的短期資本具有嚴重依賴性。在美國次貸危機席卷全球的大背景下，持有大量住房抵押貸款證券的北巖銀行難再以資產(chǎn)證券化的方式大量拆入金融批發(fā)市場資金，最終釀成流動性危機。

北巖銀行流動性危機是冒進式經(jīng)營戰(zhàn)略經(jīng)“次貸危機”大環(huán)境催化的產(chǎn)物，但這場危機所暴露的英國政府危機管理多邊體制性外因卻不容忽視。這些因素涉及英國的銀行破產(chǎn)制度及存款保險制度的缺失性設置，英國監(jiān)管體制及監(jiān)管措施的非合理性構建和履行，及英格蘭銀行貨幣及最后貸款人等央行職能的不當操作等問題。

(一)銀行破產(chǎn)及救助制度嚴重缺失

英國銀行破產(chǎn)事前救助機制及破產(chǎn)制度的缺失，具體表現(xiàn)為：破產(chǎn)事前：銀行破產(chǎn)與流動性危機概念界定不清；破產(chǎn)事中：救助法律及方式僵硬，缺乏專門性、靈活性；破產(chǎn)事后：道德倫理危機潛伏。

破產(chǎn)事前：銀行破產(chǎn)與流動性危機概念界定不清。在北巖銀行的救助過程中，英格蘭銀行施行的流動性救濟所引致的恐慌加劇了北巖銀行的擠兌，迫使該行低價折讓資產(chǎn)以償付存款人而最終資本耗盡。如果假設英格蘭銀行所進行的市場操作得當，進入破產(chǎn)程序的北巖銀行似乎亦能起死回生。流動性支持不當可致金融機構破產(chǎn)，而破產(chǎn)后的金融機構亦能借助流動性支持復原。那么銀行破產(chǎn)的臨界情形究竟是什么？是在金融融資市場遭遇資金鏈困境、資不抵債時，還是嚴重依賴于中央銀行的流動性支持時，抑或折中選取資金救助成本超過銀行凈資產(chǎn)的平均利潤時。危機過程中兩個概念的混同促使銀行破產(chǎn)的時間點難以確定，央行職能、監(jiān)管職能及政府破產(chǎn)管理職能與方案交錯，易重疊、易沖突又易不作為，難以取得銀行救助的最優(yōu)效果和各方利益的最佳保障。

破產(chǎn)事中：救助法律及方式僵硬，缺乏專門性、靈活性。英國政府對危機銀行的救助一向采取臨時性應急預案(Ad hoc)，近來亦多借助于《2000年金融服務與市場法》所構建的危機監(jiān)管協(xié)作框架，并沒有制定全面的專門針對危機銀行的破產(chǎn)救助法律制度。這種模式除導致救助遲緩、單一、缺乏操作性之外(見下文監(jiān)管問題闡述)，最大的弊端是對銀行破產(chǎn)前后債權人的特殊性及利益的總體平衡要求，破產(chǎn)前置救助性轉讓方式，所涉及資產(chǎn)形式的復雜性及后續(xù)管理難度，嚴重的金融系統(tǒng)危害程度及社會影響性等諸多問題的忽視，而這些問題就是影響北巖銀行救助全過程的棘手因素。

破產(chǎn)事后：道德倫理危機潛伏。英國政府對北巖銀行全部存款的擔保及最終的國有化措施只是為這場危機暫時畫上了句號。英國的現(xiàn)行監(jiān)管制度及監(jiān)管措施的不當構建及執(zhí)行，銀行破產(chǎn)機制的缺失，特別是有悖于存款保險制度設立目的的國有化政策的施行，均向這個世界金融中心的“一流經(jīng)濟政府”提出了挑戰(zhàn)。即使受美國次貸危機的影響，英國政府于危機尾聲在北巖銀行低價或高價承購人同普通納稅人之間的失敗性利益權衡及政策導向亦難辭其咎。這反映的不僅是靈活性破產(chǎn)方式的缺失問題，亦是英國民眾對本國政府合理采用市場手段以維護金融消費者利益及金融穩(wěn)定能力的預期信心的問題。

(二)存款保險制度存在缺陷

在存款保護層面，金融服務補償計劃基于共同保險原則在補償范圍及補償金額上所作的諸多限制致使其無法對全部儲戶的利益進行保障。暴露于次貸危機及流動性雙重危機下的存款人在無法及時保護自身財產(chǎn)時，心理恐慌加劇?！帮L險性事后”保障制度不但未能穩(wěn)定局勢，反而致使北巖擠兌情勢持續(xù)惡化，最終導致該行持續(xù)性經(jīng)營斷裂并陷入次貸僵局，包括存款人在內的債權人利益受損，金融系統(tǒng)性危機形成。

(三)金融監(jiān)管協(xié)調機制存在漏洞

在金融監(jiān)管方面，英國三方監(jiān)管機制在宏、微觀兩個層面上的漏洞不良助推了此次危機。在微觀層面，英格蘭銀行讓渡監(jiān)管職能后，與FSA“各司其職”。雙方由于宏、微觀市場與機構信息溝通不暢，在危機救助過程中監(jiān)管措施施行并不準確，監(jiān)管分工、界限亦不明晰，危機監(jiān)管協(xié)作機制實行受阻。*在這場危機中，F(xiàn)SA由于監(jiān)管資源配備不當，監(jiān)管措施缺乏嚴謹度，未能及時識別北巖系統(tǒng)性危機的嚴重程度。而財政部和英格蘭銀行受監(jiān)管信息獲取條件約束，“注資”和“擔保”決策緩慢，錯過了救助的最佳時機。同時，監(jiān)管三方的危機處理協(xié)作機制亦存在缺陷，存在機構權責不清，領導身份不明的現(xiàn)象。而這一問題在宏觀層面即反映的是英國金融監(jiān)管機構的格局建制及監(jiān)管職能的合理履行，即基于機構及行為微觀審慎監(jiān)管信息，從而能夠明確劃分系統(tǒng)職責及最后貸款人職責的綜合性協(xié)調、高效監(jiān)管機制的構建問題。

三、《2009年銀行法》銀行破產(chǎn)機制評述及其可實施性探討

(一)主、客觀裁量標準的統(tǒng)一

銀行危機管理及破產(chǎn)決議機制的實施過程通常均存在有“裁量”與“規(guī)則”，主觀與客觀的矛盾。規(guī)則的明確性可以有效增強透明度建設，避免道德風險的產(chǎn)生。因危機情形相異所產(chǎn)生的政策判斷性則更有利于促進規(guī)則與形勢的契合性執(zhí)行。但是，在金融機構的救助過程中，對危機銀行的客觀“太大以至于不能傾倒”的“不可失敗性”經(jīng)營管理態(tài)度常會導致救助或破產(chǎn)時機的錯位或拖延，而主觀裁量因素的大量介入則可引起對恰當救助點的錯判。北巖危機Ad hoc救助形式的失利可以歸結為客觀破產(chǎn)前置救助機制及破產(chǎn)制度，存款保護機制及監(jiān)管機制的缺失或不完善，亦可主觀歸結為政府破產(chǎn)、監(jiān)管裁量的不適時及不適當，或可綜述為主、客觀不佳性契合所引致的后果。因此，能否實現(xiàn)“主觀裁量”與“客觀規(guī)則”，制度靈活性與嚴謹性的統(tǒng)一，關乎決議機制的最終保障效率和措施的預期實現(xiàn)程度。

《2009年銀行法》特別決議機制(SRR)就是主、客觀規(guī)則與裁量的恰當統(tǒng)一。三項穩(wěn)定性權力既是硬性破產(chǎn)方案，又同時賦予了三大機構就危機局勢及銀行情形而因地因時制宜的權力。穩(wěn)定性權力客觀上只適用于處于困境且擁有適格存款人的英國本土存款吸收金融機構。但在任一項權力施行之前，財政部、英格蘭銀行和FSA必須對金融系統(tǒng)穩(wěn)定、公眾利益及信心、銀行狀況等因素進行綜合考量，就權力實行的必要性作出裁量性論斷。在此基礎上，摒棄銀行“不可失敗性”經(jīng)營論調，允許對金融系統(tǒng)不構成威脅的危機銀行進入破產(chǎn)清算程序。但此前，對所有危機銀行保留充足的市場性救助時機，直至三方依客觀標準達成協(xié)議，破產(chǎn)銀行無法再作為存款吸收機構而正常運作為止。*See Special Resolution Regime ：Code of Practice，Section 7.同時，賦予財政部就穩(wěn)定性權力實施而對成文法的修改權。*See Banking Act 2009，Section 75.該權力受制于議會審議程序，但在必要情形下，財政部仍保留法律修改的決議權。*See Banking Act 2009，Section 75(8).

三項穩(wěn)定性權力構成特別決議制度(SRR)的核心?！?009年銀行法》不僅規(guī)定了三項權力的一般適用情形，同時亦確定了每項權力的主、客觀施行標準。主、客觀裁量性標準的正確適用有利于銀行破產(chǎn)臨界點的準確劃定，最大限度上爭取市場救助及破產(chǎn)事前救助措施的最佳時機，并亦可確保銀行救助方案的最佳效果，從而在臨界點兩階段推進三項職能的合理配置和履行，最大化銀行持續(xù)性經(jīng)營的可能性，最小化銀行危機所造成的經(jīng)濟損失，最大限度上維護存款人利益及金融穩(wěn)定。

(二)各方利益在破產(chǎn)鏈條上的綜合性平衡

《2009年銀行法》的核心目標之一為保障適格存款人的權益。這一目標的實現(xiàn)條件，橫向上關聯(lián)破產(chǎn)鏈條上銀行各方債權人、銀行業(yè)務受讓人的利益均等保護問題，縱向上則涉及破產(chǎn)鏈條之破產(chǎn)事前穩(wěn)定性權力實施、破產(chǎn)事中之“剩余銀行”管理及破產(chǎn)事后之銀行破產(chǎn)程序執(zhí)行等問題。從穩(wěn)定性權力的角度來看，即表現(xiàn)為銀行零售與其他非零售存款債權人之間的執(zhí)行利益平衡問題。銀行經(jīng)營方式與金融鏈條地位的特殊性決定了銀行破產(chǎn)方式的特殊性。為了在最大限度上維護金融穩(wěn)定，保護各方權益，危機銀行部分轉移至私人承購人或“過橋銀行”的方式產(chǎn)生。而這一“理想”方式所引致的后續(xù)癥結就是轉移前后各方債權人、受讓人及銀行自身或各部分之間的利益權衡問題。首先，就是零售與非零售存款債權人之間的利益平衡問題。其次，非零售性銀行大宗業(yè)務債權人與銀行之間的債權債務關系多以一定量的互信業(yè)務往來為積淀。如其債權或申述未經(jīng)穩(wěn)定性權力機制轉移而滯留于剩余銀行，那么比較于經(jīng)轉移已獲取不同債權人地位的存款人似乎有失公允。如其債權或申述獲準轉移，出于經(jīng)營持續(xù)性的客觀利益需要，其亦會對受讓人，即新債務人的狀況，及新債權所面臨的監(jiān)管、法律或商業(yè)風險產(chǎn)生質疑。當然，類似問題亦會產(chǎn)生于零售存款人之間。但考慮本次立法對其最終的保護目的，其利益應當會得到最大限度的保障。同時，受讓部分銀行業(yè)務的私人承購人或“過橋銀行”雖具有較強的商業(yè)風險防范意識或政治防范手段，但出于對銀行持續(xù)性經(jīng)營及轉讓能否順利延續(xù)的考量，其利益亦不容忽視。綜上，各方利益能否在轉讓業(yè)務鏈條上得到綜合性平衡，亦是本法能否順利實施的關鍵。而基于補償?shù)氖潞笮蕴卣?，各方利益綜合性平衡能否實現(xiàn)則更依賴于特別決議機制(SRR)的兩種后續(xù)程序及最終的補償措施，即銀行破產(chǎn)程序(BIP)、銀行管理程序(BAP)及FSCS的順利執(zhí)行問題。

《2009年銀行法》財產(chǎn)轉讓保護機制主要通過二級立法文件*SEE “The Banking Act 2009(Third Party Compensation Arrangements for Partial Property Transfers)Regulations 2009”，in the official website of HM Treasury.建立，其核心仍集中于銀行債權人利益保護與平衡層面。依據(jù)該法的規(guī)定，如穩(wěn)定性權力之部分轉讓程序被啟動，財產(chǎn)未被轉移而滯留于銀行管理程序的部分債權人必須得到“非惡化基礎性”(No worse-off basis)補償，即政府必須保證這部分債權人得到在部分財產(chǎn)轉讓未被操作且危機銀行正常進入破產(chǎn)程序的情形下相同的利益補償。這一機制的具體執(zhí)行措施為在部分轉讓程序執(zhí)行過程中委任獨立價格核算人(Independent valuer)，以就債權人在銀行未轉讓與部分轉讓兩種情形下的可得補償進行估算對比，并在得出債權人利益“惡化”的結論時獨立核算其應予受償?shù)慕痤~。同時，設立個人申述機制，允許利益相關人在認為部分轉讓違反二級立法規(guī)定的情形下就該程序提起申述。在部分銀行受讓人保護層面，新銀行法則主要通過抑制受讓財產(chǎn)瑕疵的方式來防止受讓人利益受損現(xiàn)象的發(fā)生。在銀行部分轉讓程序中，轉讓書或轉讓法令應當賦予受讓人同被轉讓財產(chǎn)或權益原始所有人相同的地位和權力。*See Banking Act 2009，Section 36.轉讓并不因受讓財產(chǎn)或權益在轉讓前或轉讓時的限制性因素或條件而無效，且不受被轉讓財產(chǎn)權利或權益生效時間的影響。*See Banking Act 2009，Section 34，37.

此外，引入銀行管理程序(BAP)，委任銀行管理人，以對“剩余銀行”進行標準化管理為法定目標，向私人承購人或“過橋銀行”提供支持，避免“剩余銀行”未經(jīng)銀行管理而直接破產(chǎn)，為全體債權人爭取更大利益。同時，對“剩余銀行”在稅金、養(yǎng)老金繳納等持續(xù)性經(jīng)營義務，及其轉讓前母行相關聯(lián)公司的支持義務進行規(guī)定，預最大限度地促進剩余銀行的持續(xù)性經(jīng)營。*See Banking Act 2009，Section 63，71-74.

同時，引入銀行破產(chǎn)程序(BIP)，建立專門性銀行破產(chǎn)機制?？紤]到銀行破產(chǎn)的特殊性及涉及利益主體的廣泛性，《2009年銀行法》只賦予了財政部大臣、英格蘭銀行及FSA三方對法院的破產(chǎn)決議機制啟動權，并對銀行債權人、股東及其他利益人的破產(chǎn)申請權進行了嚴格限制。*See Banking Act 2009，Section 118-120.法院只有在破產(chǎn)銀行無力或可能無力償還債務的前提下，綜合考慮公共利益及公平原則之后，才能頒布銀行破產(chǎn)法令。*See Banking Act 2009，Section 93，95.如該法令獲準，則應當以申請日為生效日期，從而明確銀行破產(chǎn)與銀行管理程序界限，合理保護破產(chǎn)財產(chǎn)。*See Banking Act 2009，Section 98.銀行破產(chǎn)程序一經(jīng)啟動，法院應立即委任銀行清算人，以保證將每個適格存款人的賬戶盡快轉至其他金融機構或在合理時間內得到FSCS的補償，同時清算銀行破產(chǎn)事務，以最大限度地保證所有債權人的利益。*See Banking Act 2009，Section 99.

最后，完善FSCS存款保護機制，與穩(wěn)定性權力執(zhí)行機構相配合以最大化存款人所得補償利益。除須對經(jīng)穩(wěn)定性權力轉至其他金融機構的存款人進行“非惡化性”賠償之外，F(xiàn)SCS還對穩(wěn)定性權力的實施費用負有支付義務，并被賦予了在必要條件下向國家貸款基金(National Loan Fund)借款的權力，以此方式彌補款項不足，優(yōu)化公共基金的適用。同時，在FSA扣動穩(wěn)定性權力執(zhí)行扳機時，對適格存款人進行快速補償，保證支付效率，降低補償“事后性”所引致的道德風險和利益損失。

如果說特別決議制度(SRR)構成《2009年銀行法》核心，那么在銀行破產(chǎn)過程中對存款人利益的保護及其與其他債權人利益的均衡則構成特別決議機制(SRR)的核心?！?009年銀行法》以穩(wěn)定性權力的實施來最小化存款人利益的損失，那么對其他債權人及受讓人利益的權衡則是保證三項轉讓程序順利進行，本法目標最終得以實現(xiàn)而必不可少的補充條件。而銀行管理程序(BAP)、銀行破產(chǎn)程序(BIP)的介入，及FSCS的進一步完善，不但在微觀層次解決了穩(wěn)定性權力相關各方利益的后續(xù)支付補償平衡事宜，在宏觀層次亦起到了填補了銀行破產(chǎn)專門法律機制空白的作用。

(三)微觀綜合性危機執(zhí)行與監(jiān)督機制的建立

《2009年銀行法》特別決議機制(SRR)的執(zhí)行主體主要包括財政部、英格蘭銀行、FSA及FSCS。北巖銀行危機救助失利在監(jiān)管層面主要表現(xiàn)為，英格蘭銀行在央行與監(jiān)管職能分立之后，由于機構監(jiān)管信息匱乏無法與FSA明確權責，以促使臨時救助方案(ad hoc)的有效執(zhí)行。故建立嚴格的內外部危機防御執(zhí)法程序及監(jiān)督機制，明晰機構責任，加強透明度建設，便成為本法能否順利施行的關鍵。

在機構內部執(zhí)行機制建設層面，英國政府以二級立法的形式出臺了《特別決議機制：執(zhí)行規(guī)則》(Special Resolution Regime ：Code of Practice)，就特別決議機制的施行條件，及穩(wěn)定性權力救助方案的選擇方式進行細化性規(guī)定，建立權責明晰的特別決議機制(SRR)操作框架，正確指導四大機構對權力的正確判斷、裁量及實施。依據(jù)新銀行法及該規(guī)則在程序方面的規(guī)定，英格蘭銀行對穩(wěn)定性權力擁有統(tǒng)籌性選擇權。FSA經(jīng)同英格蘭銀行與財政部磋商后，對于危機銀行是否進入特別決議機制程序進行最終決議。財政部與FSCS則各司臨時國有化政策實施及銀行存款人賠償事宜。

在外部監(jiān)督機制建設層面，《2009年銀行法》則著眼于銀行合作管理委員會(Banking Liaison Panel)的建立，以保證特別決議機制(SRR)的執(zhí)行效率和實施效果。該委員會由法律專家，危機銀行代表，財政部、英格蘭銀行、FSA及FSCS各自委派人員共同組成。主要職責包括與特別決議機制(SRR)相關的獨立性二級立法和執(zhí)行規(guī)則的制定，及財政部二級立法權分擔等。同時，就部分銀行轉讓提出專業(yè)性建議。*See Banking Act 2009，Section 10.

(四)宏觀審慎性危機防御及管理機制的構建

《2009年銀行法》以北巖銀行等區(qū)域或全球系統(tǒng)性危機為主導目的性背景，而英國政府于財政部、英格蘭銀行、FSA三方監(jiān)管，同特別決議機制(SRR)執(zhí)行主體相重合情形下，則著眼長久于金融系統(tǒng)性危機的防御及管理機制的構建。為了防范系統(tǒng)性風險，降低金融危機的頻發(fā)度，英國議會已于《2009年銀行法》首次賦予英格蘭銀行維護金融穩(wěn)定的法定職責，并以《2010年金融服務法》加強FSA機構危機監(jiān)管職能，遏制系統(tǒng)單個風險連鎖性擴散，并進一步擴充英格蘭銀行金融穩(wěn)定維護權力。在此背景下，自2010年7月到2012年2月，英國財政部于兩部立法建議及一部立法白皮書基礎上，向議會正式提交《2012年金融服務法草案》(Financial Service Bill 2012)，預對本國原有由財政部、英格蘭銀行及金融監(jiān)管局“三方”所主導的單一監(jiān)管體制作宏觀審慎顛覆性變革。

本次立法改革以全球系統(tǒng)性金融危機為背景，以北巖銀行流動性危機所暴露之監(jiān)管機制弊端為借鑒，預創(chuàng)設英格蘭銀行體制下宏觀審慎監(jiān)管新職能，并配以法定執(zhí)行監(jiān)管工具。同時，拆分原有單一微觀審慎監(jiān)管職能為機構監(jiān)管與產(chǎn)品監(jiān)管于英格蘭銀行所主導的兩個新設機構之下，以識別機構風險、整合金融市場、保護金融消費者利益，并最終輔助宏觀審慎職能效力的最大化發(fā)揮。在此基礎上，形成宏觀審慎機制下各監(jiān)管職能相協(xié)調的危機綜合防御機制。

以操作層面分析，英國將在改革后形成由財政部和英格蘭銀行“兩架馬車”統(tǒng)領的“一行一會兩局”的宏、微觀審慎協(xié)調監(jiān)管新格局。具體措施包括：在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會(Financial Policy Committee，F(xiàn)PC)，行使宏觀審慎監(jiān)管職能，對系統(tǒng)風險的威脅因素進行識別，維護金融穩(wěn)定；在英格蘭銀行設立審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，PRA)，代替FSA行使機構審慎監(jiān)管職能，形成集金融穩(wěn)定職能、央行固有職能和宏、微觀監(jiān)管職能于一身的超級權力機構——英格蘭銀行；設立金融產(chǎn)品管理局(Financial Conduct Authority ，F(xiàn)CA)，取代FSA的金融產(chǎn)品監(jiān)管職能，加強消費者保護，整合金融批發(fā)市場；明確財政部、英格蘭銀行和宏觀、微觀審慎監(jiān)管機構在危機救助過程中的職能，創(chuàng)設“和平式”危機管理框架及應對機制。

北巖危機所暴露的英國政府危機監(jiān)管救助體制問題在于：在缺失宏觀審慎監(jiān)管職能的情形下，政府管理職能、中央銀行職能及監(jiān)管職能無法在銀行危機發(fā)生之時協(xié)調統(tǒng)一，以高效抵御金融系統(tǒng)性風險。銀行監(jiān)管實際統(tǒng)籌了銀行日常管理及危機管理兩個部分，促使雙環(huán)節(jié)的集合銜接效應最大化無疑將最大限度地避免銀行系統(tǒng)性風險的發(fā)生，并最小化危機損失。由于危機銀行管理與日常監(jiān)管程序具備共同執(zhí)行主體，即英國監(jiān)管體制施行主體，因此，銀行系統(tǒng)性危機的規(guī)避問題實際上是英國監(jiān)管當局如何協(xié)調、統(tǒng)合并合理發(fā)揮監(jiān)管各部力量，以集合新監(jiān)管體制中的銀行日常管理效能，及在此監(jiān)管格局基礎上所施行的《2009年銀行法》危機管理效能于系統(tǒng)內部重要銀行之上的問題。即在《2012年金融服務法草案》及《2009年銀行法》所聯(lián)合確立的銀行監(jiān)管體制下，宏觀審慎性協(xié)調危機管理職能是否能夠實現(xiàn)預期設定目標，關乎銀行系統(tǒng)性危機治理的成敗。而這一目標的實現(xiàn)，則涉兩個協(xié)調問題：銀行危機救助過程中，新監(jiān)管立法同新銀行法的協(xié)調問題，及新宏觀審慎監(jiān)管機制內部財政部職能，中央銀行職能與宏、微觀審慎監(jiān)管職能的協(xié)調問題。

依據(jù)《2012年金融服務法草案》，改革后，監(jiān)管機制協(xié)調主體為財政部、英格蘭銀行和FPC、PRA與FCA三大監(jiān)管機構。主要包括兩個協(xié)調層次：財政部層次，即財政部與英格蘭銀行的協(xié)調，參與主體為財政部、英格蘭銀行和三大監(jiān)管機構，同時涉及議會；英格蘭銀行層次，即英格蘭銀行與三大監(jiān)管機構之間，以及三大監(jiān)管機構之間的層次，參與主體主要是英格蘭銀行和三大監(jiān)管機構。

而統(tǒng)籌《2009年銀行法》和《2012年金融服務法草案》后，于新監(jiān)管協(xié)調機制下，英格蘭銀行將協(xié)同宏、微觀監(jiān)管機構，以宏觀審慎監(jiān)管為視角，共同尋求系統(tǒng)性危機規(guī)避與管理機制的構建。具體概括為監(jiān)管協(xié)調和危機執(zhí)行兩方面：

宏觀審慎危機管理體制——監(jiān)管協(xié)調：新危機管理體制下，英格蘭銀行將成為集貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和微觀機構監(jiān)管三方面職能為一體的超級權力機構。央行職能與監(jiān)管職能的統(tǒng)合勢必更有利于英格蘭銀行協(xié)同宏觀審慎專門監(jiān)管機構FPC，建立堅固的銀行金融系統(tǒng)性危機防御機制。其次，經(jīng)2012年立法案調整，英格蘭銀行和FSA的機構間宏、微觀監(jiān)管協(xié)調機制將轉為在英格蘭銀行體制下，F(xiàn)PC和PRA的機構內部宏、微觀監(jiān)管協(xié)調機制。系統(tǒng)穩(wěn)定職能和機構監(jiān)管職能在同一機構下互相支撐，無疑更有利于宏、微觀監(jiān)管機構在日常和危機管理過程中的信息交流、職能分配和監(jiān)管協(xié)作。而宏、微觀審慎監(jiān)管結構性優(yōu)化統(tǒng)籌必將精確特別決議機制(SRR)實施全過程的“判斷式”監(jiān)管職能的履行。最后，經(jīng)2012年立法案所構建的“和平式”危機管理機制將進一步明確財政部、英格蘭銀行和監(jiān)管機構在危機應對的三個不同時期的權責。這一協(xié)調制度的構建將進一步升華并提升特別決議機制(SRR)的內部執(zhí)行機制構建和執(zhí)行效率。

宏觀審慎危機管理體制——危機執(zhí)行：英格蘭銀行負責金融穩(wěn)定和貨幣穩(wěn)定，為市場提供流動性支持，并對意外流動資金的適用作出考慮；宏、微觀監(jiān)管機構使用監(jiān)管工具，履行審慎監(jiān)管職責，識別系統(tǒng)和機構風險，監(jiān)督市場并進行高強度干預。PRA負責叩響新銀行法SRR制度扳機，啟動銀行危機干預程序。財政部制定宏觀經(jīng)濟政策和財政政策，審查金融報告，制定危機應對方案，并對公共基金的使用作出決議。各機構在危機操作中職權明確，配合有序。英格蘭銀行協(xié)同宏、微觀監(jiān)管機構負責公共基金之外的多數(shù)監(jiān)管政策、規(guī)則的制定和實施，將避免機構職責推讓現(xiàn)象的產(chǎn)生。財政部依據(jù)監(jiān)管機構提交的金融報告和公共基金的使用需求信息，決策效率將有所提高，進而增強危機管理機制的整體協(xié)作時效。

但在另一個方面，經(jīng)2012年立法案調整，F(xiàn)SA的主要監(jiān)管職能將分攤于審慎監(jiān)管局(RPA)及金融產(chǎn)品管理局(FCA)兩機構之間。雖然最后的立法程序尚待完成，但僅從目前已出臺的立法草案來看，F(xiàn)SA在特別決議機制(SRR)層面的職責將主要由機構監(jiān)管機構審慎監(jiān)管局(PRA)承擔，那么審慎監(jiān)管局(PRA)對FSA在銀行破產(chǎn)制度中所有職權的承接與升華問題即成為公眾關注的焦點。此外，作為改革后特別決議機制(SRR)的主體執(zhí)行機構，隸屬于英格蘭體制下的審慎監(jiān)管局(PRA)如何有效統(tǒng)一利用央行職能與監(jiān)管職能的優(yōu)勢，協(xié)同英格蘭銀行統(tǒng)合并提升穩(wěn)定性權力的實施效率，避免機構上下級官僚性干預而引起的權力無根據(jù)性附隨或濫用，均是新監(jiān)管機構需要面臨的挑戰(zhàn)。

綜觀《2009年銀行法》，其最大的意義就是建立了一套完整的，縱向貫穿于破產(chǎn)事前、事中及事后全過程，橫向鏈接銀行債權人及其他轉讓利益相關人利益的，集多種靈活救助方式及嚴格施行程序于一體的，合理促進銀行再經(jīng)營并最小化銀行破產(chǎn)損失以防范金融系統(tǒng)性風險的，對金融機構破產(chǎn)救助法規(guī)體系的建立具有彌補意義的綜合性銀行破產(chǎn)特別決議機制(SRR)。該機制在英國2012年金融監(jiān)管體制改革的背景下，將在哪一層面得到繼續(xù)提升和完善，新機制又會在當下銀行系統(tǒng)性危機蔓延的全球金融體系中扮演何種示范角色，值得我們進一步跟蹤研究。

* 劉志宇，法律碩士，現(xiàn)就職于中國石油技術開發(fā)公司合同條法處。