陳 思

繼《歷史的終結(jié)及最后之人》和《信任》之后，2004年著名的日裔美籍政治學(xué)家弗朗西斯·福山 （Francis Fukuyama）出版了他的另外一本重要著作《國家構(gòu)建——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》 （以下簡稱《國家構(gòu)建》）。在該書中，福山基于對學(xué)術(shù)界研究動(dòng)態(tài)和經(jīng)典學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的把握，也基于對當(dāng)今世界治理所面臨的實(shí)際問題的思考，建立了系統(tǒng)的國家構(gòu)建理論，提出了一條經(jīng)由國家構(gòu)建而謀求國家治理和世界秩序的道路。了解福山國家構(gòu)建理論提出的理論背景和時(shí)代背景，是領(lǐng)會(huì)福山國家構(gòu)建理論的重要前提。

一、福山提出“國家構(gòu)建”理論的理論背景

1.對世界政治主流趨勢的反思

福山指出：“20世紀(jì)政治的一個(gè)非常鮮明的特征就是對國家的規(guī)模應(yīng)當(dāng)有多大和國家力量應(yīng)當(dāng)有多強(qiáng)爭論不休?！雹賴业拇笮『蛷?qiáng)弱的辯論，很大程度上塑造了20世紀(jì)政治學(xué)的特點(diǎn)。在20世紀(jì)的前75年間，包括所有民主國家在內(nèi)的非極權(quán)主義國家的規(guī)模、職能和范圍均擴(kuò)大了，但到了20世紀(jì)80年代和90年代初期，縮減國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模成為這一重要?dú)v史時(shí)期的主導(dǎo)政策。與此相應(yīng)，這個(gè)時(shí)期世界政治的突出特征就是自由主義思想在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家中重新興起，并且試圖阻止甚至逆轉(zhuǎn)政府部門的增長趨勢。中央集權(quán)的蘇聯(lián)模式的解體就是其中一個(gè)最為鮮明的例子，前共產(chǎn)主義世界的所有國家機(jī)構(gòu)都大大削減了，這也促使其他非共產(chǎn)主義國家縮減國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

在自由主義思潮的影響下，國際金融機(jī)構(gòu)如國際貨幣基金組織和世界銀行以及美國政府，都極力向全世界推薦一整套旨在弱化國家對經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)程度的經(jīng)濟(jì)理念，即“華盛頓共識(shí)”。在這些年里，“世界政治的主流是抨擊 ‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會(huì)。”②然而幾年之后，“許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家得出結(jié)論稱，某些影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要的變量根本不是經(jīng)濟(jì)方面的而是涉及制度和政治的。”③福山也注意到，“特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根”④。福山指出：“某些國家由于缺乏合適的制度框架，實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由后的狀況比假如不實(shí)行更為糟糕。問題就出在基本概念的混淆上。他們沒有把國家概念的不同范圍都加以展開，也沒有理解它們與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系?！雹菰诖吮尘跋拢岢隽艘粋€(gè)“國家職能”和“國家能力”的二維分析框架，特別是提出了強(qiáng)化國家能力的思想，這些有悖于當(dāng)時(shí)西方政治學(xué)界主流的觀點(diǎn)，引起了政府和學(xué)界的熱烈討論，產(chǎn)生了巨大反響。

2.國家構(gòu)建的知識(shí)存在嚴(yán)重疏漏

如上分析，當(dāng)時(shí)占學(xué)界主流的自由主義與保守主義學(xué)者的論調(diào)是如何在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中限制國家的角色，而同屬此陣營的福山卻反其道而行之，提出要強(qiáng)化國家能力。這無疑表達(dá)出了一個(gè)極為重要的信息，即當(dāng)時(shí)在國家構(gòu)建方面的知識(shí)存在著嚴(yán)重疏漏。正如他所指出的：“一方面我們對國家構(gòu)建很熟悉，另一方面我們?nèi)圆恢獣缘臇|西還很多，特別是對如何把強(qiáng)有力的制度移植到發(fā)展中國家來。資源跨國界轉(zhuǎn)移我們知之甚多，但公共制度的有效運(yùn)作卻需要一些思維定式和很復(fù)雜的方法，而這些都無法移植。我們必須集中更多的思想和注意力，加大這方面的研究?！雹薷Ｉ皆凇秶覙?gòu)建》一書的開篇序言中就將“國家構(gòu)建”定義為“在強(qiáng)化現(xiàn)有的國家制度的同時(shí)新建一批國家政府制度”⑦，并在該書的結(jié)尾指出，“國家構(gòu)建的藝術(shù)將成為國家力量的關(guān)鍵要素，其重要程度絕不遜于動(dòng)用傳統(tǒng)的軍事力量來維護(hù)世界秩序的能力?！雹嘣摃孜埠魬?yīng)，都是在強(qiáng)調(diào)國家構(gòu)建的重要性，這從反面也可以看出在當(dāng)時(shí)的理論界，關(guān)于國家構(gòu)建的知識(shí)存在著很多誤區(qū)和疏漏。

其一，有爭議的國家作用。福山在《國家構(gòu)建》一開篇就道出了問題所在：我們忽視了發(fā)展的一個(gè)重要方面，即國家政權(quán)維度的缺失。現(xiàn)代國家具有提供秩序、安全、法律和財(cái)產(chǎn)權(quán)的能力，構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)世界的萌生基礎(chǔ)。⑨國家對合法權(quán)力的行使實(shí)施壟斷，對內(nèi)使個(gè)人在一國之內(nèi)免遭霍布斯所說的“人人反對人人的戰(zhàn)爭”，對外服務(wù)于國際層面上的沖突和戰(zhàn)爭。但在非洲、亞洲和中東等地區(qū)并沒有建立現(xiàn)代國家。對這些軟弱無能的國家，不是要削減其國家職能的范圍，相反，尤其有必要強(qiáng)化其國家能力。

其二，制度可移植性問題。西方世界有著市場經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)繁榮、政治和文化的自由民主，但是自由西方的現(xiàn)代成果對世界上其他地方的多數(shù)國家尤其是發(fā)展中國家來說很難獲得。在過去的歷史中，盡管有過通過外部力量成功實(shí)現(xiàn)國家構(gòu)建的案例，比如美國在二戰(zhàn)后對日本和德國的國家構(gòu)建，然而對國家制度進(jìn)行這種強(qiáng)行的外部移植更多地是帶來“水土不服”。這就導(dǎo)致外部援助的作用往往十分有限，雖然向被援助國家投入了大批資源，但卻無法在被援助國家的制度與體制環(huán)境中獲得最佳效能，這就涉及到制度的可移植性知識(shí)問題。

其三，國際合法性問題。在以主權(quán)、民族國家、邊界等概念為核心的威斯特伐利亞體系仍居于思想主導(dǎo)地位的國際社會(huì)，產(chǎn)生了一系列的問題，比如，“誰來決定侵犯誰的主權(quán)？依據(jù)是什么？主權(quán)民族國家仍能享受多大程度的不可侵犯權(quán)？此類決定應(yīng)在多大程度上受國際法和準(zhǔn)則的約束？”⑩當(dāng)時(shí)的理論界尤其是美國和歐盟國家對這些問題存在著巨大分歧，福山對這些國家構(gòu)建的國際層面的相關(guān)問題進(jìn)行了新的思考，作出了新的理論闡釋。

正是出于對以上這些誤區(qū)和疏漏的糾偏和補(bǔ)正，福山提出了其系統(tǒng)的國家構(gòu)建理論。

3.福山思想自身的演變軌跡

針對東歐劇變、蘇聯(lián)解體，福山隨即拋出了著名的“歷史終結(jié)論”，從此聲名遠(yuǎn)播。他認(rèn)為，“自由民主制度也許是 ‘人類意識(shí)形態(tài)發(fā)展的終點(diǎn)’和 ‘人類最后一種統(tǒng)治形式’，并因此構(gòu)成 ‘歷史的終結(jié)’”?。但“歷史終結(jié)論”一經(jīng)提出，就遭到了西方馬克思主義學(xué)者和西方右翼知識(shí)分子尤其是中國學(xué)者的批判。實(shí)行自由民主制度的資本主義國家不斷爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，再加之中國的和平崛起，使“歷史終結(jié)論”面臨著巨大的挑戰(zhàn)。面對這種挑戰(zhàn)，福山進(jìn)行了深刻反思，并對自己之前的理論觀點(diǎn)進(jìn)行了一定意義上的補(bǔ)充和修正。

福山在其思想演變的過程中提出：“如果民主資本主義是歷史的終結(jié)，人們尤其是缺乏民主傳統(tǒng)和制度的落后國家應(yīng)該怎么走向這種理想狀況或者終結(jié)狀態(tài)呢？”?針對這個(gè)問題，他提出的國家構(gòu)建理論給出的答案是，“歷史的終結(jié)絕不會(huì)是一個(gè)自發(fā)的進(jìn)程，改善弱國家的治理能力、增進(jìn)這些國家的民主合法性并強(qiáng)化其可自我維持的制度作為其前提條件貫穿于這一進(jìn)程的始終?！?并且認(rèn)為，國家構(gòu)建是國際秩序和人類社會(huì)走向理想狀態(tài)的基本路徑。

由于曾經(jīng)是當(dāng)代美國施特勞斯學(xué)派的著名傳人艾蘭·布魯姆的學(xué)生，福山常被視為當(dāng)代美國新保守主義政治思想陣營中的一員。因此，他提出的很多理論觀點(diǎn)都帶有很鮮明的新保守主義色彩，他曾經(jīng)提出的“歷史終結(jié)論”也使他被看作是西方自由民主制度忠實(shí)的辯護(hù)人。他多年來一直對“歷史終結(jié)”問題進(jìn)行著思考，雖然《國家構(gòu)建》一書的立論和措辭與《歷史的終結(jié)及最后之人》有一定的差異，但最根本的觀點(diǎn)并沒有脫離“歷史終結(jié)論”的影響，甚至有時(shí)還刻意回到“歷史終結(jié)論”的分析框架。在這個(gè)意義上可以說，其國家構(gòu)建理論是對“歷史終結(jié)論”思考的延續(xù)。

二、福山提出“國家構(gòu)建”理論的時(shí)代背景

1.冷戰(zhàn)結(jié)束后的地區(qū)沖突取代了資本主義與社會(huì)主義的二元對立

東歐劇變，蘇聯(lián)解體，二次大戰(zhàn)后的冷戰(zhàn)時(shí)期結(jié)束。然而，世界并未出現(xiàn)預(yù)想的和平與安寧。雖然一些舊的地區(qū)熱點(diǎn)在降溫，但一些新的地區(qū)沖突卻有增無減，這已成為當(dāng)今世界緩和總趨勢中引人注目的現(xiàn)象。?冷戰(zhàn)結(jié)束后，在巴爾干半島、高加索地區(qū)、中東、中亞和南亞等地區(qū)相繼發(fā)生局部性沖突和戰(zhàn)爭，留下了一群失敗的、軟弱無能的國家。到了20世紀(jì)90年代，在索馬里、海地、柬埔寨、波斯尼亞、科索沃和東帝汶，“國家的崩潰或弱化，引發(fā)了駭人聽聞的人道主義和人權(quán)災(zāi)難”?。這些治理能力弱的國家，不僅使本國發(fā)展受限、困難重重，也為世界其他發(fā)達(dá)國家?guī)砹藝?yán)重的負(fù)面影響，貧困國家缺乏國家能力的問題已經(jīng)直接困擾著發(fā)達(dá)國家。因此，福山在《國家構(gòu)建》開篇即指出：“國家構(gòu)建是當(dāng)今國際社會(huì)最重要的命題之一，因?yàn)檐浫鯚o能國家或失敗國家已成為當(dāng)今世界許多重要問題 （從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義）的根源?！?正是以解決這些重大現(xiàn)實(shí)問題為出發(fā)點(diǎn)，福山進(jìn)行了重構(gòu)國家能力的思考。

2.以“9·11”襲擊為代表的恐怖主義構(gòu)成對人類的新的威脅

貧困國家缺乏國家能力的問題本來是一個(gè)局部性問題，而“9·11”恐怖襲擊使這一局面發(fā)生了改變。福山指出：“9·11”事件證明，“國家弱化也構(gòu)成一個(gè)重大的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。伊斯蘭極端主義染指大規(guī)模殺傷性武器的可能性給國家治理不力（week governance）所造成的問題增加了一個(gè)重大的不安全維度。美國在對阿富汗和伊拉克采取軍事行動(dòng)之后，立即背上了國家構(gòu)建這個(gè)新的大包袱。一時(shí)間，支持或者在一片空白上新建正在失去國家能力和制度的本領(lǐng)，被提上全球議事日程的首位，而且似乎就要在世界相當(dāng)多的地區(qū)成為安全的重要條件。于是，國家弱化問題既是一個(gè)國家又是一個(gè)國際性的首要問題?！?而為了打擊恐怖主義，對于美國來說，不可能在全世界動(dòng)用軍事力量直接地干涉恐怖主義進(jìn)行隱匿活動(dòng)的每一個(gè)國家，因此只能依靠當(dāng)?shù)貒易约嚎刂瓶植乐髁x，而這些國家往往無法完成這一使命，其原因就是各種制度能力的缺乏。?因此，提升弱國家的治理能力成為全球打擊恐怖主義的牢固基石，增進(jìn)弱國家的民主合法性并強(qiáng)化其可自我維持的制度成為當(dāng)代國際政治中打擊恐怖主義的核心任務(wù)。

3.所謂民主國家所存在的各種問題促使福山對自由民主制度進(jìn)行了深刻反思

隨著市場經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)的展開，人們產(chǎn)生了一種想象，以為削弱國家是世界政治發(fā)展大勢所趨。這種想象在很大程度上可以視為對20世紀(jì)極權(quán)主義和福利國家的反思，這就是所謂的“華盛頓共識(shí)”，其宗旨就在于弱化國家對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)程度，拉丁美洲的反對者稱之為“新自由主義”?！白?‘華盛頓共識(shí)’出籠以來，新自由主義迅速向全球蔓延。西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步完善市場機(jī)制，非市場經(jīng)濟(jì)國家逐步確立市場經(jīng)濟(jì)制度。在經(jīng)濟(jì)自由化進(jìn)程中，金融自由化極大地影響了國際壟斷資本控制全球經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。”?

在這種背景下，以美國為代表的所謂民主國家，新自由主義大行其道，“主張?jiān)趪鴥?nèi)政治上實(shí)行保守主義，在國際政治上推行霸權(quán)主義。從國內(nèi)方面講，新自由主義主張 ‘經(jīng)濟(jì)自由化’，反對國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和干預(yù)；主張個(gè)人自由高于政治民主和社會(huì)平等；目的在于保護(hù)資產(chǎn)階級(jí)尤其是壟斷資產(chǎn)階級(jí)的既得利益。這就決定了經(jīng)濟(jì)上的新自由主義必然導(dǎo)致政治上的保守主義。”?在新自由主義的主導(dǎo)下，這些民主國家產(chǎn)生了一系列的問題，諸如腐敗、公平正義缺失等，尤其是“9·11”事件以后，民主制度與自由經(jīng)濟(jì)的脆弱性顯現(xiàn)無疑。福山也認(rèn)為，西方的自由民主制度并非是最完美的，其還沒有實(shí)現(xiàn)在全世界范圍的普遍化。這些實(shí)際問題的出現(xiàn)，要求重新認(rèn)識(shí)國家構(gòu)建的重要性，特別是對失敗國家或發(fā)展中國家而言，迫切需要強(qiáng)化國家的治理能力，這也成為福山提出國家構(gòu)建理論的一大背景。另外，以美國為代表的所謂民主國家，也需要通過國家構(gòu)建保持自己在未來世界秩序中的核心地位。正如美國喬治敦大學(xué)切斯特·柯洛克教授評(píng)價(jià)《國家構(gòu)建》時(shí)所說：“福山權(quán)威性地提出了美國也需要致力于提高國家構(gòu)建的藝術(shù)，以免把事情搞糟?！?/p>

4.中國的和平崛起促使福山開始正視非西方國家的經(jīng)驗(yàn)

1989年蘇東劇變后，福山就提出了著名的“歷史終結(jié)論”，將西方的自由民主制度視為“人類意識(shí)形態(tài)發(fā)展的終點(diǎn)”和“人類最后一種統(tǒng)治形式”，因?yàn)樽杂擅裰鲝母旧辖Y(jié)束了主人與奴隸的戰(zhàn)斗，“自由民主社會(huì)即使理論上稱不上為最正義的社會(huì)制度，也可以算作實(shí)際上的最正義的社會(huì)制度”?。這種對某一類型的政治制度的優(yōu)越性的無限肯定與贊美，難免會(huì)引起無數(shù)激烈的批評(píng)和爭論。就中國的發(fā)展情況來看，改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)令人驚異地快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。中國正在和平崛起，這改變了中國，也必將以這樣或那樣的方式影響世界。中國以及其他新興國家崛起的事實(shí)，觸動(dòng)了世界許多敏感神經(jīng)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方政治話語的詮釋能力，已經(jīng)宣告了“歷史終結(jié)論”的終結(jié)。

福山本人也在不斷修改自己的理論，開始承認(rèn)中國崛起，并指出：“客觀事實(shí)證明，西方自由民主可能并非人類歷史進(jìn)化的終點(diǎn)。隨著中國崛起，所謂 ‘歷史終結(jié)論’有待進(jìn)一步推敲和完善。人類思想寶庫需為中國傳統(tǒng)留有一席之地，中國亦需在自身發(fā)展進(jìn)程中實(shí)踐民主法治的理念。世界需要在多元基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新的融合?！?在《國家構(gòu)建》中，福山通篇未提自由民主制度，而是訴諸國家構(gòu)建，這似乎就包含了對不同國家發(fā)展道路和制度的認(rèn)可，即不管具體社會(huì)政治體制如何，如果能夠成功地提升國家治理能力，便對全球治理和世界秩序作出了貢獻(xiàn)。因此，如何提升當(dāng)今全球化之中的國家尤其是廣大發(fā)展中國家的國家制度能力，在一定意義上已經(jīng)超越了是否實(shí)行自由民主的政治制度，已然成為當(dāng)下國際政治的核心要?jiǎng)?wù)。

三、背景分析對于研究福山“國家構(gòu)建”理論的意義

研究福山國家構(gòu)建理論提出的背景，一個(gè)重要的意義在于理解他作為一個(gè)當(dāng)代資本主義國家的政治學(xué)者對于國家制度所作的深度思考。在充分論證資本主義意識(shí)形態(tài)的先進(jìn)性和終極意義的同時(shí)，他又看到了當(dāng)下資本主義民主國家存在的各種亂象，這是資本主義國家的政治家必須正視和反思的問題。與此同時(shí)，其他非西方國家在其發(fā)展過程中也為人類社會(huì)貢獻(xiàn)了寶貴的智慧。特別是中國和平崛起所體現(xiàn)出的國家責(zé)任和政府效能，也是非常值得西方國家借鑒的。因此，西方自由民主的意識(shí)形態(tài)雖然在世界一定范圍內(nèi)得到接納，但在實(shí)踐中如何克服“民主國家”存在的弊病，如何張揚(yáng)非西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，也許正是當(dāng)下那些具有世界眼光和胸懷人類理想的政治學(xué)者必須共同思考的問題。

1989年，福山在《歷史的終結(jié)》一文中指出：對于20世紀(jì)80年代發(fā)生于世界上的一系列重大歷史事件，“我們所見證的并非冷戰(zhàn)的終結(jié)，或戰(zhàn)后歷史特定階段的消逝，而是如此歷史的終結(jié)：也就是說，人類意識(shí)形態(tài)變革的終點(diǎn)和西方自由民主的普世化作為人類統(tǒng)治的最終形態(tài)”?。但時(shí)隔20年之后，福山卻認(rèn)為，歷史終結(jié)論有待進(jìn)一步推敲和完善?！拔页姓J(rèn)，這20年以來，民主讓很多人失望。但這并不意味著民主不是人類社會(huì)發(fā)展的方向。只是我們對于為什么民主政府會(huì)滋生腐敗，不能有效地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)這一問題需要更多的研究?！?正是冷戰(zhàn)結(jié)束后地區(qū)沖突不斷、以“9·11”襲擊為代表的恐怖主義、曾是民主國家示范標(biāo)桿的美國表現(xiàn)出的腐敗及不公平之處、被指責(zé)為不民主國家代表的中國的和平崛起，激發(fā)福山對國家職能范圍和能力強(qiáng)度作了重新深度思考。從政府職能范圍來講，“小政府”是理想的，因?yàn)槟芙o予人民充分的民主自由；從能力強(qiáng)度來講，“強(qiáng)國家”又是必須的，因?yàn)閲冶仨毤缲?fù)起保衛(wèi)國家和人民安全，保障公平和正義的職能。“小政府”與“強(qiáng)國家”正是福山國家構(gòu)建理論的基本思路。

注釋：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩???? ［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強(qiáng)、許銘原譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第3、1、22、1、5、1、1、116、1、101、2、1、2、93 頁。

?? ［美］弗朗西斯·福山：《歷史的終結(jié)及最后之人》，黃勝強(qiáng)、許銘原譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第1、380頁。

?? 湯蒼松：《弗朗西斯·福山：〈國家構(gòu)建——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序〉》，《公共管理評(píng)論》第6卷，清華大學(xué)出版社2007年版。

? 岳陽花：《冷戰(zhàn)后的地區(qū)沖突》，《政黨與當(dāng)代世界》1994年第6期。

? 劉娟、邵光學(xué)：《從弗朗西斯·福山思想的轉(zhuǎn)變看中國特色社會(huì)主義的生命力》，《理論與現(xiàn)代化》2013年第2期。

? 亓成章、劉獻(xiàn)：《關(guān)于新自由主義的幾個(gè)問題——訪中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所亓成章教授》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版）2004年第3期。

?《日刊：“中國發(fā)展模式”價(jià)值內(nèi)核——集中高效》，《新華網(wǎng)》2009年8月20日。

? 江華：《歷史終結(jié)于資本主義還是資本主義歷史的終結(jié)——福山與沃勒斯坦歷史趨勢論之比較》，《學(xué)術(shù)研究》2006年第12期。

? 葉慧玨、王潺潺：《福山：歷史沒有終結(jié)——專訪前美國國務(wù)院顧問、“歷史終結(jié)論”提出者弗朗西斯·福山》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年12月27日，第28版。