秦文秋

（常州市水利局，江蘇常州 213022）

1 基本情況

常州市地處江蘇省南部、長江三角洲腹地，東瀕太湖，與上海市、蘇州市、無錫市相鄰，西與南京市、鎮(zhèn)江市接壤，南與安徽省交界，北襟長江，現(xiàn)轄武進(jìn)區(qū)、新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)等五區(qū)和金壇、溧陽兩市。全市水系發(fā)達(dá)，河流、湖泊、水庫眾多，素有“江南水鄉(xiāng)”之稱。根據(jù)常州市第一次全國水利普查公布的數(shù)據(jù)，全市共有流域面積50 km2及以上河流65條，市內(nèi)總長度1504 km；流域面積50 km2以下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)主要河流397條，長度1551 km。常年水面面積1 km2及以上湖泊4個(gè)，市內(nèi)水面總面積289.85 km2。共有注冊(cè)水庫89座，其中，大型水庫2座，中型水庫3座，小型水庫84座。

全市水利綜合執(zhí)法涉及水利系統(tǒng)眾多職能處室、單位，專職水政監(jiān)察隊(duì)伍有1個(gè)支隊(duì)、4個(gè)直屬大隊(duì)，7個(gè)大隊(duì)、34個(gè)中隊(duì)，以及專職、兼職執(zhí)法人員300多名。2013年5月，常州市被水利部列為全國25個(gè)水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)之一。按照水利部的要求，一年來，常州市在理順?biāo)C合執(zhí)法體制機(jī)制等方面進(jìn)行了一些有益的探索，積極嘗試相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政許可權(quán)，在整合執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效能、降低執(zhí)法成本、強(qiáng)化執(zhí)法管理等方面取得了一定的成績。

2 探索與實(shí)踐

實(shí)行水利綜合執(zhí)法是水行政執(zhí)法體制的一次重大變革，水利系統(tǒng)內(nèi)部職能的調(diào)整不可避免。由于各地、各單位情況千差萬別，實(shí)施起來有一定難度和阻力。按照水利部要求，常州市堅(jiān)持立足自身實(shí)際，明確主攻方向，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)突破口和著力點(diǎn)，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)整體推進(jìn)，一步一步抓好落實(shí)，確保了水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)工作基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.1 著眼于權(quán)責(zé)明確，切實(shí)理順執(zhí)法體制

這是示范點(diǎn)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在。一是合理劃分專職水政監(jiān)察隊(duì)伍與其他執(zhí)法管理單位、部門之間的職責(zé)權(quán)限，將行政處罰、行政征收等職能相對(duì)集中起來，明確由水政監(jiān)察部門統(tǒng)一行使，同時(shí)對(duì)市水利局部分行政處室的職能進(jìn)行了調(diào)整，明確水政監(jiān)察部門參與水利系統(tǒng)所有行政許可的會(huì)商、會(huì)簽，負(fù)責(zé)取水許可的現(xiàn)場勘察和后續(xù)監(jiān)督管理，在探索行政許可權(quán)相對(duì)集中方面又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。二是成立了市水政監(jiān)察支隊(duì)的4個(gè)直屬大隊(duì)，分別設(shè)在市河道湖泊管理處、市長江堤防工程管理處、市城市防洪工程管理處、市水資源服務(wù)中心，全面負(fù)責(zé)主城區(qū)水利綜合執(zhí)法工作，從源頭上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，新北區(qū)、天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)等主城區(qū)4個(gè)大隊(duì)配備2～3名兼職水利綜合執(zhí)法人員，負(fù)責(zé)屬地監(jiān)管，配合市支隊(duì)開展執(zhí)法工作。三是按照“職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致”的要求，經(jīng)過共同努力，在市本級(jí)和金壇市、溧陽市、武進(jìn)區(qū)現(xiàn)有水利綜合執(zhí)法隊(duì)伍“參公管理”的基礎(chǔ)上，市水政監(jiān)察支隊(duì)經(jīng)市編委審批，再增加了5個(gè)編制；主城區(qū)4個(gè)大隊(duì)積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，著力解決“機(jī)構(gòu)納編”問題，取得了階段性成果。

2.2 著眼于保障有力，切實(shí)強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

根據(jù)“適當(dāng)下移執(zhí)法重心”的要求，為切實(shí)解決人手不夠且缺乏專業(yè)執(zhí)法人員的問題，常州市大膽創(chuàng)新，通過市人力資源和社會(huì)保障局，按照“公開、公平、公正”的原則，率先試行在全省范圍內(nèi)公開招聘水政監(jiān)察協(xié)管員，通過筆試、面試、體檢和政審等環(huán)節(jié)，招聘了5名法律本科專業(yè)的水政監(jiān)察協(xié)管員并進(jìn)行培訓(xùn)，金壇市、武進(jìn)區(qū)也積極招聘綜合執(zhí)法人員充實(shí)到執(zhí)法一線。同時(shí)，明確了大隊(duì)、中隊(duì)執(zhí)法裝備配置標(biāo)準(zhǔn)，市本級(jí)累計(jì)安排了80萬元經(jīng)費(fèi)用于提升執(zhí)法裝備水平，將必須的辦公設(shè)備、執(zhí)法車輛、勘驗(yàn)取證器材、通訊設(shè)備等逐步配齊?？紤]到新頒布施行的《行政強(qiáng)制法》對(duì)水行政執(zhí)法程序運(yùn)作影響較大，專門舉辦了為期兩天的水利綜合執(zhí)法培訓(xùn)班，特意聘請(qǐng)了新北區(qū)法院行政執(zhí)行庭庭長對(duì)主要條款進(jìn)行解讀，取得了良好的效果。

2.3 著眼于協(xié)調(diào)順暢，切實(shí)健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為切實(shí)解決執(zhí)法工作中職能分散、力量不足等弊端，在繼續(xù)鞏固與發(fā)展現(xiàn)有執(zhí)法工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，常州市水利局主動(dòng)加強(qiáng)與市檢察院、市公安局的溝通與協(xié)調(diào)，積極探索建立水行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)和公安部門的行政強(qiáng)制權(quán)引入水利綜合執(zhí)法活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)了水行政執(zhí)法的威懾力，為有效打擊水事違法行為提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。出臺(tái)了《市水利局、市檢察院、市公安局關(guān)于建立水行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，明確了三部門分工協(xié)作、互相配合、互相制約的水行政執(zhí)法組織架構(gòu)，對(duì)需要通報(bào)和移送檢察機(jī)關(guān)、公安部門的案件類型，以及檢察機(jī)關(guān)、公安部門介入條件也作出了具體規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、信息匯總、舉報(bào)查處、監(jiān)督檢查等工作。三部門定期舉行聯(lián)席會(huì)議，交流、溝通、協(xié)商執(zhí)法中遇到的問題。目前，聯(lián)動(dòng)機(jī)制已正式運(yùn)作，市公安局已派警力進(jìn)駐市支隊(duì)，并成功協(xié)助辦結(jié)了一起偷排泥漿案。下一步，市檢察院還將在市支隊(duì)設(shè)立檢察工作站。

2.4 著眼于形象良好，切實(shí)加大執(zhí)法力度

一是加大查處力度。把案件查處作為檢驗(yàn)水利綜合執(zhí)法是否形成執(zhí)法合力的標(biāo)準(zhǔn)，把是否能立案、是否會(huì)辦案作為衡量執(zhí)法隊(duì)伍是否稱職的基礎(chǔ)。2013年累計(jì)查處違法案件233起，立案44起，成功查處了金壇市某度假村違法占用庫區(qū)等一批重大案件，追繳、補(bǔ)繳岸線占用費(fèi)200多萬元。二是加大巡查力度。近一年來，全市組織督查活動(dòng)30次，出動(dòng)執(zhí)法人員7925人次，出動(dòng)執(zhí)法車輛、船舶2566臺(tái)（次），發(fā)放宣傳材料1萬余份，拆除違法建筑6863 m2，聯(lián)合水警、海事開展巡查9次，先后開展防汛清障、河湖執(zhí)法、深化水資源管理等專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)5個(gè)，通過全方位、多層次、廣覆蓋的執(zhí)法巡查，保障了正常的水事秩序。三是加大宣傳力度。在河湖專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中，邀請(qǐng)常州電視臺(tái)、常州日?qǐng)?bào)等新聞媒體對(duì)三八河排放泥漿案及武進(jìn)區(qū)滆湖復(fù)耕項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道，先后兩次組織新聞媒體對(duì)鐘樓區(qū)部分街道公廁和廣成路龍蝦一條街店面擅自取用淺層地下水進(jìn)行曝光。通過開展此類活動(dòng)，既爭取了社會(huì)各界對(duì)水利綜合執(zhí)法活動(dòng)的支持，又提升了水法律、法規(guī)的宣傳效果，主動(dòng)到水利部門申請(qǐng)補(bǔ)辦岸線占用手續(xù)的單位或個(gè)人不斷增加，很多群眾還主動(dòng)打電話咨詢水法律、法規(guī)，舉報(bào)水事違法行為。

3 取得的初步成效

通過不懈努力，常州市水行政執(zhí)法工作又躍上了一個(gè)新臺(tái)階，站在了一個(gè)新起點(diǎn)，也為下一步發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一是執(zhí)法職能集中了，執(zhí)法體制理順了。執(zhí)法體制是核心，這個(gè)問題解決了，其他問題才能迎刃而解。由于歷史原因，長期以來，常州市水行政執(zhí)法一直實(shí)行的是條塊結(jié)合、以塊為主，機(jī)構(gòu)分設(shè)、相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法體制，水行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與所承擔(dān)的職能不相適應(yīng)，各管各的事，各執(zhí)各的法，各收各的費(fèi)。為解決這個(gè)“老大難”問題，常州市按照“方向明、決心大、步子穩(wěn)”的基調(diào)，既不裹足不前，也不急躁冒進(jìn)，在相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政許可權(quán)，深化與檢察機(jī)關(guān)、公安部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面取得了突破，運(yùn)行過程中已顯示出強(qiáng)大的生命力和優(yōu)越性，充分發(fā)揮了示范效應(yīng)，保障了水利綜合執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。

二是執(zhí)法資源整合了，執(zhí)法力量精干了。一方面積極優(yōu)化存量執(zhí)法資源，另一方面注重培育增量執(zhí)法資源，通過開展水利綜合執(zhí)法工作，進(jìn)一步壯大執(zhí)法隊(duì)伍、形成執(zhí)法合力。基層是水事違法行為的高發(fā)地，也是執(zhí)法隊(duì)伍的主戰(zhàn)場，為進(jìn)一步發(fā)揮中隊(duì)的作用，在全市范圍內(nèi)開展了中隊(duì)達(dá)標(biāo)建設(shè)，共有10個(gè)中隊(duì)通過驗(yàn)收，占比30%。同時(shí)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)整充實(shí)，通過競爭上崗等形式，選拔了一批素質(zhì)過硬、作風(fēng)正派、熟悉水利和法律專業(yè)知識(shí)的同志充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍中來，注入了新的生機(jī)和活力。市本級(jí)和金壇市、溧陽市、武進(jìn)區(qū)抽調(diào)精干力量專門從事水利綜合執(zhí)法工作，基本實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法人員的專職化，全市水事違法案件查處數(shù)量和水行政征收數(shù)額都有明顯提高。

三是執(zhí)法管理強(qiáng)化了，執(zhí)法行為規(guī)范了。這項(xiàng)工作開展之前，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)執(zhí)法單位、部門短時(shí)間內(nèi)相繼對(duì)同一行政相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法的情況，不僅執(zhí)法效率低下，還使行政相對(duì)人產(chǎn)生了厭煩甚至抵觸情緒。實(shí)行綜合執(zhí)法后，一個(gè)單位統(tǒng)一收費(fèi)，減少了對(duì)行政相對(duì)人的干擾，一支隊(duì)伍對(duì)外執(zhí)法，有效克服了部門內(nèi)部推諉、扯皮的現(xiàn)象，執(zhí)法行為逐步規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。通過在行政服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)窗口，局領(lǐng)導(dǎo)輪流帶班，工作人員全天駐守，既方便了群眾，又提高了效率，真正做到了“文明、公開、便民、高效”，受到行政相對(duì)人的一致好評(píng)。

四是執(zhí)法水平提高了，執(zhí)法成本降低了。實(shí)行綜合執(zhí)法，不只是理順體制機(jī)制，對(duì)執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法手段等也必須及時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。以示范點(diǎn)工作為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)和管理，執(zhí)法人員結(jié)合自身實(shí)際，本著干什么學(xué)什么、缺什么補(bǔ)什么的原則，有選擇、有目標(biāo)、有重點(diǎn)地抓好學(xué)習(xí)，克服了知識(shí)恐慌、本領(lǐng)恐慌、能力恐慌，進(jìn)一步提升了業(yè)務(wù)水平，更好地促進(jìn)了執(zhí)法工作。實(shí)行執(zhí)法人員和執(zhí)法車輛統(tǒng)一調(diào)度、集中使用，降低了執(zhí)法成本，避免了“內(nèi)耗”，樹立了水利部門的良好形象。

4 經(jīng)驗(yàn)與思考

推進(jìn)水利綜合執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，既不能安于現(xiàn)狀、原地踏步，更不能好高騖遠(yuǎn)、急于求成。經(jīng)過一年來的實(shí)踐，筆者認(rèn)為在推進(jìn)過程中還需要處理好以下幾方面問題：

4.1 認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的問題

實(shí)行水利綜合執(zhí)法不是權(quán)宜之計(jì)。從我國行政執(zhí)法體制改革的方向看，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，是大勢(shì)所趨。多個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)尚且要集中，在水利系統(tǒng)內(nèi)部，更應(yīng)實(shí)行綜合執(zhí)法。必須提高對(duì)這個(gè)問題重要性、復(fù)雜性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，只有認(rèn)識(shí)到位，才能更好地指導(dǎo)具體實(shí)踐，為順利開展該項(xiàng)工作打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

4.2 執(zhí)法和管理的問題

從管理學(xué)的角度講，行政管理的外延比行政執(zhí)法的外延更大一些，行政許可（或不許可）、檢查、指導(dǎo)、巡查、監(jiān)督，當(dāng)然也包括執(zhí)法，都屬于行政管理的范疇，行政執(zhí)法只是行政管理的一種方式或手段。此次開展水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)，更側(cè)重于執(zhí)法方面的探索實(shí)踐，而對(duì)行政管理，特別是行政管理體制方面的問題并未過多涉及。

4.3 目的和手段的問題

實(shí)行水利綜合執(zhí)法只是一種手段，目的是解決執(zhí)法中的問題和弊端，更好地服務(wù)水利改革與發(fā)展。如果僅僅追求形式上的集中，可能會(huì)誤入歧途。因此，實(shí)行水利綜合執(zhí)法，必須從本地、本單位實(shí)際出發(fā)，從有利于提高執(zhí)法的整體效能出發(fā)，采取相應(yīng)的綜合執(zhí)法模式。如果片面追求“高、大、全”，希望“畢其功于一役”，或者避重就輕、避難趨易，則可能導(dǎo)致水利綜合執(zhí)法“穿新鞋、走老路”。

4.4 共性和個(gè)性的問題

全市水利工程面廣量大，各地、各單位實(shí)際情況千差萬別，不宜一刀切，既要邁開步子，也要尊重實(shí)際。基層是最好的課堂，要充分尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地、各單位因地制宜開展多種綜合執(zhí)法形式的探索和實(shí)踐，只有這樣，才能確保探索出來的模式切合實(shí)際，具有可操作性。

4.5 激進(jìn)和漸進(jìn)的問題

盡管常州市在相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)方面邁出了步伐，但是行政許可權(quán)還未集中到位。從改革的趨勢(shì)看，最終是要相對(duì)集中行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政審批權(quán)，但就目前情況看，顯然這個(gè)條件還未成熟，故應(yīng)更傾向于先相對(duì)集中行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)，待條件成熟后再逐步把行政許可權(quán)調(diào)整到位。

5 結(jié)語

常州市水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)工作已基本結(jié)束，但是水利綜合執(zhí)法工作才剛剛開始。盡管全市按照水利部的要求，在水利綜合執(zhí)法工作中進(jìn)行了一些有益的探索，取得了一定成績，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍處于起步階段，與水利部的要求和全市水利事業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)相比，還存在一定的差距。今后，還將在鞏固已有成果的基礎(chǔ)上，推動(dòng)水利綜合執(zhí)法工作向縱深發(fā)展，為全市水利改革與發(fā)展提供有效支撐和可靠保障。